“央地同盟”边界何在

　　省长带队,豪华招商;专门成立“推进与中央企业合作发展工作处”机构……在央企进军地方的热潮中,地方政府的热情态度起到了非常重要的主导作用。

　　“央企不差钱、有实力、讲信誉,是地方招商引资最可靠的伙伴和最主要的对象。”湖北省国资委主任杨泽柱的观点颇有代表性,他认为,当前央企发展也有瓶颈制约,一线城市的发展空间有限,央企想拿相对便宜的土地,想获得更多的资源,与地方政府应该说是两相情愿、一拍即合。

　　中国水利水电建设集团公司总经理汤明博士告诉本报记者,“在我国,中央企业是国家功能的补充,众多关系国计民生、国家安全的行业,项目风险大、投资回报期长,民间资本薄弱,不便参与,只有靠大资本、高起点、大资源配置完成,很多重任理所当然地落在国有企业肩上。”

　　而中央企业大量“迎娶”地方项目的一个重要原因,来自越来越宽松的政策空间。在今年1月召开的全国国资监管工作会议上,国资委对中央企业的投资管理取得了重大突破:从过去要求的央企地方投资一定要控股,转变为央企可以控股,也可以参股,中央企业可以与地方国有企业进行合作,也可以与地方民营企业进行合作。

　　此项政策的突破,使得地方陷入困境的国企改革模式找到了新的方式,依赖地方政府支持,央企可以迅速涉入地方国有企业的资产重组进程。目前,受央企强大的经济实力和大规模项目投资的吸引,地方政府无论是“甩包袱”还是“娶新娘”,都难以抵抗央企的实际诱惑。

　　“每个地方政府,都在争夺央企的大型项目,往往一个百亿元的投资,就可以拉动地方GDP增长数个百分点。”一位地方招商引资的官员告诉本报记者,目前,这种迎接央企的潮流已经在政府内形成共识,这种“央地同盟”,也从最初的几个省份,迅速扩展到了中西部地区的广泛省市。“你想,连广东这样的经济发达省份,都从中央拉到了数万亿元的项目投资,我们这些落后地区的压力就更大了”。

　　地方困境

　　地方政府热切欢迎企业的一个重要原因,源于地方财政的“体力不支”。根据统计数据,1994年实施分税制以后,中央财政收入占整个财政收入的68%,地方政府的收入仅占32%,但地方政府支出却占60%,中央政府支出只占30%左右。

　　缺钱又事多的地方政府只能“负债经营”。中国银监会主席刘明康透露,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%。

　　2月22日,梁振功委员在海南省政协五届四次会议第二次全体会议上直言,2010年海南省政府一般预算收入为271亿元,而截至2010年11月底,全省各级政府融资平台贷款余额增至798.67亿元,政府负债率过高。梁振功表示,据调查,一些地方政府融资负债率高达300%,大大高于国际风险警戒线80%—120%的水平。地方政府行为的“囚徒困境”,显得更加突出。

　　国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松表示,中国城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,而大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,唯有寻求外部融资。

　　在这种情况下,“卖地”和“招商”成了地方政府部门最重要的工作之一。地方政府行为的企业化模式由此形成,以“放权让利”为特征的分利化改革及市场经济的发展,使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源权利,并成为相对独立的行为主体和利益主体。

　　随着地方政府的经济和财政权力增加,在追求利润的激励下,各地地方政府想方设法、因地制宜,积极主动地推动地方经济发展。

　　中央财经大学财政学院马海涛认为,一些地方政府为争夺项目,出台了税收、房租、土地等优惠政策,部分大城市还针对内资项目制定了户口、住房和教育等照顾政策。地方政府出于发展地方经济或者其他各种目的,经常会做出违背中央精神和国家政策的行为,如地方政府招商引资中的减免税收行为、提供政策性住房行为和发达城市吸引中西部成熟企业行为等。这些行为有的是违法行为,如减免税收,除非符合法定情形,地方政府是无权减免企业税收的。有的违背了原有政策的意图,如政策性住房本来属于民生工程,是提供给中低收入阶层的,却被用来招商引资。

　　央企进退

　　中央企业在诸多领域的进与退,似乎没有太多自主权,也让公众雾里看花。

　　2008年金融危机来袭,中国政府启动4万亿元经济刺激计划。近九成的项目被国有大中型企业拥有,央企也因此成为大规模投资的最为主要受益者。其中,中国中铁、中国铁建就占据了6000亿元铁路基建投资的主要部分;中国南车、中国北车共享了3000亿元的铁路机车购置投资;而中交集团则成为了1万亿元交通固定资产投资的主要受益者。

　　2009年,央企进军步伐加快。从“中粮入股蒙牛”、“山西煤矿重组”、“东星航空破产”、“国有航空公司获巨额注资”,再到接连不断的“央企地王”……央企的一进一退间,都引起了舆论的广泛关注。

　　国资与民资的进退逻辑,似乎也因此显得愈发明确。针对企业高层的问卷调查和学术界的普遍讨论,都认为理应给予民企公正、公平的市场环境和平等的资源配置。

　　北京科技大学教授赵晓对本报记者说,“直到如今,外资与国企的超国民待遇,民营企业也没享受到。”

　　而更多的学者则认为,垄断行业的改革已经严重滞后,部分国有企业,尤其是大型中央企业在做大做强的宏伟目标之下,原来的垄断不但没有打破,新的垄断还在增强,十分令人担忧。他们不仅垄断了资源,而且垄断了资金,垄断了市场,垄断了产业链,产业链越拉越长。

　　“央企改革是‘十二五’期间的核心环节。但是央企垄断改变了我国的价格形成机制和资源获得机制。”中国企业改革与发展研究会常务理事李开发说,“一旦制度内的制约失效,就会使得其它改革都功亏一篑。”

　　未来走向

　　汤明认为,央企的未来走向,可能是多种组合方式的混合体。从所有制结构看,可以是国有、民营、外资的组合;从产业链上看,可以是处于产业链上、中、下游企业的组合;从生态环境看,可以是同一产业内企业股权的合作,变竞争为合作与多赢。而随着经济改革的深入,央企可以发展实体经济与虚拟经济,开展金融、投资银行、咨询全方位联合的以资本为纽带的合作。

　　而财政部财政科学研究所研究员文宗瑜则专门撰文指出,央企资产重组整合的路径要修正,要通过控制央企资产规模过度扩张、央企利润过快增长,防止并抑制正在形成的三种“央企异化”态势。

　　在文中,文宗瑜指出,央企的无边界扩张,将有可能导致“经济社会独立王国”态势;而中央企业大规模兼并地方国企,也有可能导致“国有经济级次失衡”的不良局面。地方国有企业兼并或划转给央企,虽然可以短期内增加央企实力、扩大央企规模,但长期却可能导致地方国有企业的减少以及地方国有经济的萎缩。

　　“每一个中央企业必须是一颗恒星,周围是为其服务的行星或卫星,这些行星可能是民营企业、外资企业、合资企业,它们共同组成一个完美分工合作的和谐的太阳系。”汤明说,“如果恒星把周围的行星都吞没了,那也就没有地球这样的美丽世界。”

　　此外,央企目前频繁进入非公经济领域,也或将导致市场资源配置和市场经济规则的失衡,文宗瑜将其归纳为“市场公平竞争失效”态势。

　　在房地产市场迅速发展的今天,大多数央企都已经进军地产行业。去年3月22日,国资委曾制定央企退出方案,要求78户不以房地产为主业的中央企业15个工作日内制定有序退出方案,一年过去,转让出去的央企地产项目还不到30家,而获批从事房地产开发业务的央企却增添了5家新成员:鲁能、中航、神华、中煤以及新兴集团。

　　“凭借与民企不平等的金融资源、土地资源、政策资源等资源优势,盲目扩大资产规模,不断越界,央企进入了一些本应依靠非公经济发挥作用的领域,正在导致市场公平竞争失效的态势。”文宗瑜指出。 由此,文宗瑜认为,在此轮的央企进军地方潮流中,央企应当相应地建立起国有资本退出模式,并建立央企资产重组整合的经济社会效应评价体系,要限制央企的无边界扩张及在国内的低端兼并收购。

　　“央企资产重组整合,除了提高自身的竞争力以外,还要促进社会资源配置的效率。一个优秀的央企,应该是标准的制定者、参与者,资源的操作者和主导者,生态系统的推进者和责任者。”汤明说。