清明渐至。北京万安公墓，黯红、深青等色调不一的墓碑静默着。

　　“这跟大通铺似的。”80多岁的黄老头想在这里给自己的哥哥和嫂子挑一块墓地。万安公墓业务员张先生告诉他，一平米21.8万，双穴。

　　“北京市最贵的房子一平米也没这么高！”黄老头非常不解，转身要走。老伴提醒他，哥哥嫂子的骨灰在八宝山烈士陵园搁了几年了，还是得入土为安。

　　面对高价的质疑，张先生告诉他们，现在拿死亡证明，可以预订明年5月的墓位，还得先交订金5万。要是便宜了，每年卖得更快。因为每年政府只给万安公墓批一亩地，一年只能卖一百多个墓位。“定这个价，就是为了控制销售。”

　　入土为安，这一传统观念至今仍左右着墓地市场的走势。实际上，对于中国人来说，红白喜事与阴阳世界的“房价”息息相关。现今楼市遇到的各种疑难杂症在冥界也可以全部找到：阳间有商品房与保障房，阴间有公益性墓地与经营性墓地；阳间拿地有行政划拨与招拍挂，墓园对土地的需求也不外这两种方式。

　　业内人士认为，鉴于目前中国人对墓地还有现实需求，如何调控冥间楼市的地价，让人死得起，已经成为地方政府需面对的一个挑战。而解决的法门，除了破解地方对土地财政的依赖，民政部门也应放开殡葬业的审批权，以及殡葬业立法规范。

　　墓地“二元论”

　　黄老头想知道，哪里有普通人能消费的公墓。

　　“哪都不便宜。”正在做经营性公墓课题研究的史旭红告诉记者。史是北师大社会发展与公共政策学院硕士生，她在实地调查中了解到，北京市经营性公墓中墓地价格较低的是位于延庆的八达岭人民公墓，每0.5平方米为6600元。

　　史旭红介绍，目前中国公墓按经营方式分为经营性和公益性两种公墓。按民政部《公墓管理暂行办法》规定，公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。

　　“说白了，就是经营性公墓服务城市，公益性公墓服务于农村。作为城市人，你想要买公墓，基本只能靠以盈利为目的盈利性公墓来供给。”

　　为何公墓政策要针对城乡做二元设置？

　　中国殡葬协会副会长兼秘书长张洪昌对记者解释，最初如此设计是考虑在农村推行火葬这一殡葬改革阻力较大，农村农民有集体土地，为减小殡葬改革阻力，农村农民可以进入公益性公墓，免费安葬。

　　“公益性的公墓难道不需要经营？”张洪昌指出，在法律上对公墓做“经营性”和“公益性”的区分并不严谨、合理。

　　他认为从法律严格意义上说，“经营性”和“公益性”并不是对应关系，并且到执行层面，也出现了各种违规行为。不少农村的公益性公墓出现违规对外经营、销售的现象，所谓的“公益性”早已变形。

　　另一问题是，由于缺乏法律规定，各地公墓取得土地的方式五花八门，有的依靠划拨、有的走招拍挂，具体到招拍挂中还有按照商业、工业用地、民用地的不同。因土地取得方式的不同，公墓的经营成本存在明显差异，但这并没有反映到公墓对外服务定价中去。

　　一位民营公墓的负责人士说，民政系统自己办的经营性公墓当初依靠划拨取得土地，经营成本低，但在定价上并没有体现出任何公益性质。“有的比我们这些通过招拍挂方式获得土地的民办经营性公墓价格还高。”

　　张洪昌建议，应该在法律中对公共公墓用地的取得方式和性质做出明确规定，“并根据公墓用地的取得方式来对公墓进行划分。”

　　高价之谜

　　张先生告诉黄老爷子，21.8万是墓碑施工、建设及20年土地租用费和管理费，并不包括墓碑的刻字。要刻字的话，16×18cm的字，不烫金，150元一个。

　　当黄老头表示想自己找人刻字时，张先生却告诉他，不能找外面的人刻，必须由墓园来刻。

　　双方讨价还价的细节背后，凸显的是墓地经营方强大的话语权。

　　“政企分离是关键，政府又当裁判员又当运动员，监管很难到位。政府放开了，市场竞争之下，价格自然会下去。”

　　一位殡葬业内资深人士回忆，2004年以前，殡葬用品的生产和经营权是由政府审批，那时殡仪馆200多元购入的骨灰盒，可以以1000多元的高价卖出；2004年之后，政府放松了对殡葬用品生产和经营的管制，骨灰盒的价格很快降了下来。

　　而对殡葬服务机构准入方面，却没有松动迹象。《殡葬管理条例》规定，公墓等殡葬服务机构的设立，需要民政部门提出设置意见、分级审批。

　　“这无形中阻碍民营资本的进入，形成了公墓大部分以国家事业单位性质经营，由政府民政部门兴办的局面。”一位殡葬业内资深人士说。

　　张洪昌建议，应当将公墓、殡仪馆等殡葬服务机构与政府部门之间，进行全方位剥离，放开殡葬服务机构市场，引入多样化资本。

　　史旭红指出，政府失灵还表现在政府本身是公墓收益的既得利益者。经营性公墓是属于不动产的租赁，与土地有着天然的联系，政府可利用土地财政从中分一杯羹。

　　作为政府管理者，昌平区民政局公墓管理处主任牛路生提起公墓也是头疼不已：“目前公墓的整体管理机制设计上出了问题，各级政府对于公墓管理上的目标其实是不一样的。”

　　牛路生分析，中央政府提倡殡葬改革、节约土地、移风易俗。但公墓项目规划、审批和撤销的权力在省级政府手中，并且经营墓地有利可图，一是按照相关规定，经营性墓地的基准地价和土地出让金标准参照商业用地执行，政府可收取一笔土地出让金；二是从墓地利润中按一定比例抽取管理费。

　　如此一来，在某些政府管理者眼中，自然是公墓利润越大越好，墓穴越豪华越好。而市级政府在实际运作中，存在管理权限不足的尴尬。

　　以昌平区的经营性公墓为例，上个世纪八十年代在昌平区举办的经营性公墓一般都是台资兴建的，这些人通过了北京市有关部门的审批。开发商每年把公墓利润的5%交给北京市政府。

　　对于公墓的批示上负责经营的责任人一般都写昌平区民政局，但实际上这些公墓就是私人拥有并经营，区民政局在管理经营上并没有发言权和监督权。

　　亟待立法

　　更让牛路生焦虑的是，经营性公墓行业管理法律法规存在大量空白，“公墓到期后，需关停的公墓怎么处理，没有政策法规规定。”

　　目前，经营性公墓的收费标准的构成，是按照民政部《公墓管理暂行规定》的规定，收取墓穴租用费、建筑工料费、安葬费和护墓管理费。其中的护墓管理费、绿化费管理，民政部、省级民政部门没有具体规定如何提取分摊。

　　由于没有刚性的法规约束，民政部门独资兴办的经营性公墓的主管部门将当年公墓单位的护墓管理费等一并作为利润收缴，合资合作性质的经营性公墓将其作为既得利益分配。

　　如果护墓管理费不能充分提留，当墓地在经营权期限内全部卖完，这座墓不再有开发价值，不再产生利润，公墓经营者只剩下了看管维护的义务，其到期后继续经营不划算，选择不再和政府续约，这个包袱谁来背？

　　“这是需要通过立法解决的问题。”张洪昌指出，目前法律设计是墓穴使用20年后再续期，对续期的次数和时间并无限制。而根据传统观念“祖坟荫蔽后世”，不少消费者会选择一直续期，这样墓穴很难得到循环利用。

　　他建议可以在立法中就明确规定，墓穴使用期限为50年到70年，到期之后不能再续期。这样墓穴可以流转使用，也可以节约土地。

　　“目前殡葬管理相关法律严重陈旧落后。”一位殡葬业内资深人士表示，这和我国存在部门立法习惯有关。“殡葬管理立法需靠民政部推动，但要改的就是民政系统的政企不分，民政部怎么会自己对自己动刀子？”

　　他指出，从2002年开始《殡葬管理条例》修改就已经提上人大立法议程，但迄今没有进展。

　　具体到买卖、经营管理环节的监管，史旭红建议，政府应强制要求公墓必须为以后的管理提留管理费。

　　“以后我死了，你也别花那冤枉钱了，就把骨灰收收，撒海里得了。咱也赶回流行，弄个海葬。”黄老爷子吩咐老伴。

　　夕阳下，黄老爷子和老伴相互搀扶着走出万安公墓的大门。