中国银行业“十二五”规划首度披露，市场化退出机制、存款保险制度、存款人保护职能机构、“金融稳定委员会”等愿景如何冲破现实的重重纠葛？

　　中国银监会主席刘明康(专栏)一大鲜为人知的业余爱好为水彩工笔，其作品常在银监会职工才艺大赛中展出。而月底即将付印的银监会2010年年报封面，即来自于刘明康的水彩作品。

　　不过，金融业界更为关心的是，刘明康心目中勾勒的银行业“十二五”改革愿景，又将以何种机制和力度去推动其实现。

　　近日，银监会政策研究局副局长龚明华在接受财新《新世纪》记者采访时表示，银行业“十二五”规划将涵盖众多重要机制的建设，包括银行业金融机构的市场化退出、存款保险制度的适时推进、审慎推进综合经营试点、加快推进利率市场化进程、金融监管协调机制的探索、存款人保护机构设置等主要内容。

　　“十二五”期间银行业改革的规划纲要，将体现在中国银监会编制的银行业“十二五”规划和央行编制的金融业“十二五”规划银行业部分，前者基本定案，后者还在制定之中，向相关部委征求意见即将截止。

　　参与金融业规划编制的央行一位司长透露，“十二五”初期较为迫切、也有望获得实质性进展的事项包括：存款保险制度、包括退出问题在内的农信社改革、建立宏观审慎的管理框架，以及加快利率市场化进程等。

　　一位受访银行高管认为，两项规划重点的重合，一则因为改革进入深水区，一些紧密联系的根本性难题不能不突破，再则因为国务院曾给相关部委下发过《当前金融领域的若干重大课题》，涉及前述命题的研究部署。

　　不过，多数与规划落实相关的受访者对于上述前沿命题的看法，至今未达成充分的共识，这意味着“十二五”期间仍将经历艰难的探索。国务院发展研究中心研究员吴敬琏(专栏)3月20日在“中国发展高层论坛”上表示，按照“十二五”规划纲要，所有这些改革都需要顶层设计和实施方案，而不是零碎、个别的政策调整。

　　退出机制探路

　　“无论是存款保险制度，还是金融机构市场化退出，近期都没有时间表。”一位接近监管当局的权威人士直言，此事“十分重要，但尚未破题”。

　　龚明华对财新《新世纪》记者透露，“十二五”期间，将进一步完善监管法规体系，包括有序推进银行业金融机构的市场化退出机制建设。

　　龚明华表示，需要构建系统、合理的银行业金融机构市场退出法律制度，从高风险银行业金融机构的早期干预、强制关闭、重组、破产等方面明确监管机构、司法机关的职责和手段，以及债权人和债务人各自的权利义务。

　　事实上，由于缺乏一套法律框架和司法制度，及配套的监管框架，令问题银行的清算重组过程变得非常漫长。

　　海南发展银行13年来仍在清算过程中。“从保护债权人利益角度，没有走破产程序这条路。”一位海发行清算组的有关人士告诉财新《新世纪》记者。

　　这是中国金融史上第一家被行政关闭的商业银行。该行于1995年8月正式开业，由海南省政府控股，一共有包括中国北方工业总公司、中国远洋运输集团公司、北京首都国际机场等在内的43个股东。银行是以兼并了五家信托投资公司，并向全国募集股本的方式设立的，后来由于兼并了海南28家大多资不抵债、经营不善的农信社而陷入绝境，并最终爆发了支付危机。

　　对于处置问题银行时的市场退出效率如此低下，世界银行东亚和太平洋金融发展局首席金融专家王君指出，目前在处置问题银行的思路上，监管部门是按照“谁的孩子谁抱”这样一种处置方式，“只能是权宜之计，很难实现有效率、低成本的重组问题银行。”

　　亦有银行高管悲观地表示，“目前我们只有政府，没有市场，何来市场化的退出机制？”

　　他认为，只有政府和市场的职能得以真正的界定与划分之后，才有可能建立真正的市场化退出机制。

　　前述接近监管当局的权威人士也认为知易行难：“银行业金融机构的市场化退出是一揽子复杂的系统性工程，既要明确退出的法律框架，又要对退出后不良资产的处置做出妥善安排，还要与地方政府协调，共同进行债权人的资产保全。”

　　他并称，过去几年，监管当局对于问题金融机构的风险化解和处置问题十分关注，在这类机构的资本补充、风险化解等方面做了很多工作。他介绍了在这些工作中的一个切实体会：风险能否顺利化解，与地方政府是否充分重视与配合密切相关，如果地方政府能够认识到辖内金融机构的安全稳定对于地方经济发展的积极作用，“事情就比较好办”。

　　2005年，银监会依法撤销了青海省格尔木市区八家严重违规经营、资不抵债、救助无望的高风险农信社。这是建国后首次农信社被集体撤销事件。2007年6月，银监会再次行政撤销已经存在52年的新疆哈密市四家农村信用社，这些信用社同样是因特大经济案件造成严重资不抵债，原网点被哈密市城市信用社接管。

　　参与处置相关事件的监管人士表示，存款类金融机构的处置必须慎之又慎。“如果仅保全部分存款人的利益，就会导致存款人因为担心其信誉而将存款大举转移至大型银行业金融机构；如果全面赔付，国家又面临极高的成本。”

　　存款保险待考

　　“在探索银行业金融机构的市场化退出机制时，一个不容回避的制度安排就是存款保险制度。”一位资深银行人士直陈，其核心要义在于，建立市场化的风险补偿机制。

　　不过，这一制度在国内迟迟难以推出。

　　接近货币和监管当局的权威人士透露，当前存款保险制度推进的主要难点在于，如数量众多、问题重重的农信社改革还远未能宣告成功，此时推进存款保险，“只怕会平地起波澜”。

　　前述央行人士认为，让该退出市场的机构倒掉，但是不要连片倒、集中倒，尽可能让倒掉的时间延长，风险平稳过渡。

　　目前，无论是存款保险制度还是《金融机构破产条例》仍无明确的时间表，前者是后者的先行条件。

　　早在2007年6月，新修订实施的《企业破产法》已为市场经济中竞争淘汰的企业提供了可遵循的法律框架，但金融机构并未纳入其中。国务院要求对金融机构的相关破产办法另行制定，而至今《金融机构破产条例》仍未推出，主要原因就是存款保险制度一直没有设立——去年，央行已将存款保险机制的方案上报国务院，但目前何时推出仍无时间表。

　　2010年初，国务院曾决意加快建立存款保险制度，命央行牵头制定详细方案。按照央行的方案，金融业中最为孱弱的农信社将全部纳入存款保险制度。

　　截至2010年末，全国共组建农村商业银行84家，农村合作银行216家，农信社近3000家。银监会近日发布的最新数据显示，截至2010年末，全国农村金融机构的资产总额已突破10万亿元，总体各项贷款余额、总资产等数据与四大国有商业银行中的农行相近。但与此形成鲜明对比的，是农村合作金融机构整体薄弱的资本实力和管理水平。尽管近年风险状况已大为改善，但截至2010年9月末，全国农村合作金融机构按照商业银行监管标准，平均资本充足率为7.2%，距离最低8%的资本监管要求仍有差距。

　　近年来，根据农信社机构数量多、差异大的特点，银监会构建了分类监管体系，把农信社分为好、中、差三大类，比如好的一类机构标准是不良贷款率在5%之内，各项监管指标达到银行业通行的评级标准二级，对于农信社来说，这一门槛已经相当高。目前经营状况较好的农信社有几百家，不到总量的十分之一，大部分在东部江浙地区。

　　前述接近监管部门的权威人士透露，“十二五”期间，存款保险制度能否突破，与农信社改革能否到位休戚相关。

　　在存款保险制度难以破局之际，银监会在银行业“十二五”规划中提出“加强存款人保护”，并拟成立存款人保护职能机构，这一机构职能更多体现在保护存款类金融消费者权益。去年以来，货币和监管当局都曾先后传出，有意成立专门的消费者保护机构的设想，但目前均未成行。

　　前述银行高管直言，由于此事涉及众多部门的利益，“好多部门之间有分歧，恐怕成立不了”。

　　接近监管当局的权威人士表示，从大的范围看，已经有消费者协会；就金融行业看，“一行三会”也都负有监管职责，都将保护消费者权益作为题中应有之义；而且已经成立了行业自律性的银行业协会，所以并不缺少保护金融消费者利益的机构，再成立新的机构恐怕是多此一举。在他看来，更为重要的是如何将消费者保护落到实处，而非成立更多的行政机构。

　　虽然受访央行与银监会人士认为，市场化退出机制和存款保险制度主要针对中小银行类金融机构，但在《当前金融领域的若干重大课题》中，“完善市场退出机制和风险补偿机制”及“对金融消费者服务和权益的保护”问题，被放在了“加强对金融机构综合经营和‘大而不能倒’金融机构的监管”课题中。

　　业内分析人士指出，这显示，市场退出机制、存款保险制度及金融消费者保护问题在初期主要涵盖小型机构，但最终还是会与大型机构直接相关的系统性风险防范问题紧密联系。

　　填补监管空白

　　“不管给不给牌照，我们都要做。”工行有关人士私下表示。近日，财新《新世纪》记者了解到，工行已向证监会表达了做投行业务的强烈意愿，证监会持保留意见。而工行认为，综合经营是银行发展的重要方向，是应对未来挑战的变革之举。建行在未来发展中期规划也明确表示，“商业经营和综合经营并重”。

　　“综合经营可以试，但并非大面积普遍地推开。将允许有条件的银行做符合自身特点的探索。”龚明华介绍说，商业银行的综合经营在“十二五”期间，仍将处于试点阶段，要个案审批报备。

　　龚明华表示，此轮国际金融危机的一个教训就是一些国家和金融机构过早地拆除了银行、证券、保险业之间的“防火墙”，使得危机发生之后，风险迅速地传染、放大。

　　而危机后各国对此进行了深刻的反思，如大力加强对系统性风险的监管、强化对大型复杂金融机构的并表监管、限制银行从事高风险业务(“沃尔克规则”)等。

　　也有银行家直言，上世纪90年代，商业银行就曾涉足投行、保险、信托等领域，除了侵蚀银行自身资产，并没有产生所谓的“协同效应”和“肥水不留外人田”的好处，却背负了巨额的不良资产和风险。“当前基本的经济、法律、人文环境与当时仍处于同一历史阶段，不应旧疮未愈，新疮又始。”

　　如果综合经营的边际收益无法超过相关行业的平均收益，而徒然增加经营风险和监管成本的话，就不如专心恪守本业。

　　基于这一设想，银监会主席刘明康在接受专访时告诉财新《新世纪》记者，规定要求试点银行所投资对象的资本回报率和资产回报率在一定宽限期后，应高于或至少达到商业银行良好经营的平均水平，并高于其所在行业良好经营的平均水平，否则要主动退出相关投资行业。这一综合化经营试点主动退出机制目前已经被写入了监管部门在下一阶段银行业改革发展的工作重点。

　　有负责风险管理的大行高管坦承，商业银行从事综合经营实际能够达到的利润水平，短期内恐怕难以达到监管要求，而证券业务要与商业银行的决策体系共存，也面临不小的难度，“将来究竟是监管放宽标准，还是商业银行知难而退，仍需拭目以待”。

　　一位银行高管表示，在防范综合经营风险方面，中国的主要漏洞是存在监管空白。他举例说，经营文化的不同导致国外银行过早的拆除了防火墙，但国内银行内部的银行和证券、保险业务机构“掐都掐不过来”，“防火墙‘好’得不得了”。

　　如《当前金融领域的若干重大课题》所指，中国近年来金融监管有了很大进展，但主要侧重单个金融机构的风险防范，对宏观经济及金融体系整体风险的监测、评估和管理相对薄弱。

　　对于完善金融监管协调，一些监管机构内部提到的一个政策建议是：由国务院牵头，“一行三会”参与，成立一个金融监管协调机构，如金融稳定委员会。知情人士称，金融危机爆发以来，各方均意识到，风险链条之长，传染之快，超乎想象，单一机构想要及时获取全面的信息以采取应对措施，存在很大的困难。因而欧美国家都在探索成立金融稳定机构等对系统性风险加以监控。

　　他认为，在分业经营的现状下，“一行三会”的监管格局基本能够有效实施分业监管，但对于一些跨业、跨境业务的监管，仍存在空白。上述政策建议正是基于这一现实提出的。

　　不过接近监管当局的权威人士表示，目前由国务院副总理王岐山(专栏)牵头，“一行三会”参与的国务院金融“旬会”，在发挥监管协调作用方面起到了十分重要的作用，只要“旬会”制度可以固定下来，大部分问题都可以通过这一机制协商解决。

　　利率市场化慢跑

　　“为何我们对综合经营如此看重，是因为利率市场化大势所趋。”一位大行风险管理部门负责人如是说，在利差收窄、盈利空间缩小之后，商业银行需要借助综合经营来扩大收入来源，而且客户也由此需求。

　　一位参与编制规划的银监会官员表示，“十二五”期间，中国银行业面临的外部挑战之一即是来自利率市场化的进程。这也是当下外界对银行业的前景和估值陷于悲观的一个重要因素。

　　目前，各界比较认同的一个基调是，“十二五”期间，利率市场化会逐步推进，但整个商业银行的全面利率市场化仍待相当长的时间。

　　一位央行官员也对财新《新世纪》记者表示，“利率市场化，起步有戏，但全面推进恐怕不可能。”他并称，推进利率市场化的过程，必须充分考虑中国的国情，而不能简单照搬国际经验。目前在中国，贷款的下限和存款的上限仍处于严格管制状态，

　　该央行官员认为，必须正视“国企为主、政府投资冲动不减”的特殊“国情”，选择合适的路径。在存款利率方面，他认为可以“先长后短”，先放开长期存款利率，限制一年期的存款利率，而将活期存款利率作为最后一道防线，以防止银行业金融机构不计成本地高息揽存。

　　而在贷款利率方面，他建议要“先短后长”，当前地方政府和国有企业投资冲动不减，商业银行纷纷将政府融资平台，长期贷款当成“大爷”，如果此时放开长期贷款利率，地方政府融资平台贷款和中长期贷款的增长将会更加变本加厉。

　　事实上，监管部门也注意到了商业银行在中长期贷款方面存在较多风险隐患，不少银行的中长期贷款比例达到60%至70%，有的甚至高达90%，而这些贷款的宽限期动辄在十年以上，两届政府任期内都无需还本，其道德风险和不确定性不容忽视。对此，监管部门将在未来通过一系列监管指标的设计加以规范。

　　亦有银行高管表示，在人民币存在国内国外两种不同利率的情况下，必然存在套利行为，只有价格统一的情况下，才能真正实现彻底利率市场化。前述央行人士指出，在金融业“十二五”规划中，缩小在岸、离岸市场差距、加快人民币国际化进程将迎来大发展。