我国农村信用社作为官方的合作金融制度安排，在农村金融中发挥了支农主力军的作用，但目前的农信社在支农以及农村金融供给方面表现并不尽如人意，可以说仍然有很大的发展空间。

　　农信社面临改革困境

　　近年来，学界关于农信社问题有很多争论，主要表现在：一是农信社是否属于合作金融；二是如何界定农信社的产权性质；三是农信社的组织体系和管理体制如何选择；四是农信社的历史包袱；五是农信社的未来出路问题。仔细分析，可以看到这五个问题有内在的逻辑，其中最根本的是关于农信社的“合作制”及“产权”的争论。

　　关于合作制的争论

　　自农信社建立以来，官方就规定它必须要朝着合作金融的方向发展，但事实上，我国的农信社却一直有合作之名，无合作之实。合作制的扭曲首先表现在合作社实行强制性的非自愿入社，且不能自由退社；其次，为社员服务的互相合作原则名存实亡；第三是民主管理原则在现行的制度环境下成为一纸空文，内部人控制非常严重；最后是合作制的扭曲还表现在由于产权不清晰、信息不对称导致经营者片面追求盈利性，名义上是合作金融组织，实际上完全按集体金融企业管理。

　　关于产权的问题

　　这是农信社一直以来实行改革的重点，决定了农信社的产权模式是选择股份制、合作制还是股份合作制。最近，农信社改革中出现了两种新型组织形式，即采取股份制的农村商业银行和采取股份合作制的农村合作银行，它们的发展各有利弊。事实上，农村商业银行和农村合作银行作为一种制度变迁，既体现了它们各自进步性的一面，又由于本身体制的原因，有着无法避免的缺陷，所以不存在一改就灵的方法。

　　农信社改革必须实施区域差异化

　　目前，农信社改革有成就也有积弊，但总的问题并没有解决，因为无论怎样改，它的目标和宗旨都是为“三农”服务，所以仍然是商业性目标和政策性目标无法兼顾的问题。

　　其实，改革除了本身产权结构或是治理结构的改变之外，更重要的是要考虑农信社的资金如何取之于民，最后用之于民。因为长久以来，农信社作为分布于农村最广的非银行金融机构，一直走在农村金融服务的最前列，但是它在服务农民金融需求方面，却收效甚微。我国决策层不断地想要把农信社朝着合作金融的轨道予以规范，但事与愿违，农信社更多地成为了一种官办机构，成为国家金融机构在农村的代言人，扮演着农村资金抽水机的作用，与国家的办社初衷背道而驰。当前，在某些地区正如火如荼地组建着农村商业银行和农村合作银行，这也似乎是当地农信社迫不及待想要脱离农村，拥抱城市，享受城市金融的利润，与服务“三农”相距越来越远。中国从来不缺主流营利性金融，而真正缺少的是帮助弱者在公平平台上强大起来的金融组织，如果离开了“三农”去谈农信社改制，无异于舍本逐末。

　　农信社改革的模式选择，无非是为了寻求效率与公平之间的最佳平衡点。问题的关键在于，必须考虑我国广大农村地区区域经济发展水平相差悬殊，各地农信社面临的金融环境、金融需求各异。只有在考虑微观经济差异的条件下，在不同区域实施不同的农信社发展模式，才有可能达到效率与公平的最佳平衡点。

　　农信社改革的探索之路：社区银行

　　有不少学者认为，未来农信社的发展方向应该是社区银行。事实上，国外的社区银行发展已相当成熟，在满足个人和中小企业金融服务需求方面颇有建树，例如欧洲、美国和日本。

　　社区银行的含义及特点

　　社区银行的概念源自西方发达国家，在这里，社区并不是一个严格的地理概念，它既可以指一个州、一个市或一个县，也可以指城市或乡村居民的聚居区域。1981年，美国《银行业》杂志选用迈克·吉布森（Michael Gibson）给出的定义：“社区银行是社区的财政生命线，通过其提供的个性化的、私密的以及成本低廉的服务，社区的个人和企业客户可以开展本地经济运行相关的财务交易。同时，社区银行还致力于社区改善并实现投资人预期的回报。”美国独立社区银行协会给出的定义是：“社区银行是独立的、由当地拥有并运营的机构，其资产从少于1000万到数十亿美元不等的机构。”由此可以看出，社区银行实际上是指在一定地区的社区方位内按照市场化原则自主设立、独立运营、主要服务于中小企业和个人客户的中小银行。

　　社区银行的特点和优势表现很明显。特点主要有两个：一个是规模小，一个是商业化经营。其优势概括说来，主要表现在：组织机构简单，经营机制灵活且富有创新活力；服务范围在社区以内，有利于及时获取信息，有效降低风险；面对小企业和居民，可以提供全方位的金融服务；而且社区银行还将从一个地区吸收的存款又投到该地区推动当地经济的发展，这就有效防止了基层金融的空洞化，因此比大银行更能获得当地政府和居民的支持。以上优势使得社区银行的经营业绩有了一定的保证，也使得社区银行这一金融模式在世界各地有着较强的生命力。

　　社区银行的国际实践和经验借鉴

　　美国是社区银行的发源地，在经过20多年的并购重组后，美国仍有社区银行8000多家，其资产占全部商业银行资产总额的22%，依然保持着生机和活力。这自然是市场选择的结果，也充分证明了社区银行生存发展的可能性和必要性。美国社区银行的典型特色是经营方式灵活并能为社区居民提供个性化服务，其贷款主要面向附近社区的存款者及相关社区内的中小企业和农户。

　　据2004年美国独立社区银行协会网站公布：美国社区银行的网点分布，从城乡分布看，有54%分布在农村，26%分布在城市的郊区，17%分布在城市；从地域分布看，44%分布在中部，25%分布东南部，18%分布在西南部，9%分布在东北部，4%分布在西北部。这些社区银行以特定区域为自己的竞争地，服务地方经济，而地方中小企业及农户的发展正是社区银行生存的基础。

　　完善的法律保障和有效的监管体系也是美国社区银行得以造福于当地社区的重要原因。1977年通过的《社区再投资法》是美国一系列旨在帮助某些弱势群体有效获得融资服务的法律之一，它鼓励金融机构以安全与稳健的方式满足其所在社区，特别是中低收入社区的信贷需求。该法案出台的直接原因是解决一些地区的资金外流问题，该部法律也是唯一的针对区域而非针对个人的金融消费者保护法律。《社区再投资法》的实施，构建了金融机构和所在社区的共同发展的机制，通过社区再投资法，金融机构把本地区吸收的存款资金继续投入到本地经济建设中，这在一定程度上减少了经济欠发达地区的资金外流。

　　实际上，社区银行并不局限于美国，即使在银行业垄断程度远高于美国的欧洲，也依然活跃着大量类似美国的社区银行，20世纪90年代，由于银行经营面临困难，欧洲有不少银行纷纷实施网点撤并计划，这使得在一些地区，尤其是偏远地区出现了“金融真空”状态。以英国为首的欧洲国家为避免出现不良的后果，掀起了一场“社区银行服务运动”,旨在为社区提供与其经济发展水平相适宜的金融服务，消除因为银行网点撤并可能给社区带来的不利后果。其核心不在于建若干所“社区银行”，而在于为所有社区提供金融服务，无论是社区银行的建立，还是以各种形式出现的社区金融服务都不以盈利为目的。与其经济功能相比较，社区银行更注重社会功能。即使是在银行垄断程度最高的日本，属于社区银行的中小银行也有6000多家，这些银行对当地小企业贷款比例一般占其全部贷款的70%～80%，其平均收益率一般都高于大的商业银行。这些社区银行在支持中小企业发展和个人消费中发挥了重要作用。

　　我国农信社改造成为社区银行的现实可能性

　　从发达国家的实践来看，社区银行的蓬勃发展得益于正确的市场定位、明晰的产权结构、强力的政策扶持以及有序的金融监管。从经济学上看，这一模式的存在是源于金融专业化分工的客观要求、在特定的领域拥有信息和交易成本的比较优势。

　　目前，在我国，农信社是最接近社区银行的金融机构，而且也基本上具备了将农信社改造成社区银行的条件。具体来说，农信社与社区银行的政策资源、运营方式、客户资源以及网点资源都有比较大的相似性，这些都为农信社改造成社区性金融提供了有利条件。

　　政策和理论支持

　　2003年，在国务院下发的《深化农信社改革试点方案》中，首次提出“把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”，这似乎已明确把农信社定位为社区性地方性银行。这一定位完全符合城乡社区经济发展实际和农信社自身发展的需要，国家的这种政策已为农信社的社区金融改造提供了政策上的资源。自2006年一号文件提出“社区金融机构”起，社区金融机构成为农信社改制的一个重要方向，中国人民银行行长周小川也早在2006年12月26日第十届全国人民代表大会常务委员会第25次会议上的报告中明确表示，我国将把农信社办成面向乡村、面向农民的社区性金融机构。自2006年以来，银监会领导也多次表示，争取用五至十年时间将农村合作金融机构分期分批逐步过渡到社区银行。在具体的政策支持方面，已基本建立起农信社监督管理框架，省级政府、省联社和监管机构的职责分工已初步明确。

　　此外，国家还在中央银行资金支持、财政补贴、税收减免三方面对农信社予以政策支持，初步化解了农信社的历史包袱。而且有关学者在号召建立介于政策性金融和商业性金融之间普惠制金融体系的过程中也非常强调社区金融机构的作用。他们认为通过社区型金融组织可以实现弱势融资主体的金融资源尽可能运用于本群体内部，而由此设立的普惠制金融机构相应地成为弱势群体的代言人。这样，融资者实际上是集金融机构的投资者、储蓄提供者、资金投放对象于一身。由此看来，社区金融机构对改善农村金融供给益处多多，所以必定会受到我国决策层的青睐。

　　运营方式和资金使用

　　农信社是由农民、个体工商户、民营企业和社区性经济组织入股组成的地方性金融机构，其组织的资金主要根植于当地经营。目前农信社系统机构主要以乡镇和县市级联社为单位统一核算，市(地)以上行业管理部门主要行使管理服务职能。例如按照有关法律规定，省级联社不得无偿调动农信社资金，这就在一定程度上杜绝了抽调农信社法人资金的现象，使得其资金能够全部用在县级及以下区域，以服务“三农”为主。这与将吸收的资金主要运用于本社区的要求也完全一致，同时也正印证了有关学者的研究，即社区金融组织能在根本上实现金融资源取之于某一群体并用之于同一群体的根本目标。

　　客户基础

　　农信社是我国农村土生土长的“草根银行”，生于农村长于农村，在其五十多年的发展中积累了丰富的农村金融经验，在农村金融中拥有它独特的地位和稳固的客户关系。特别在一些经济发达的地区，如东部地区省市，由于地方经济发展水平相对较高，人多地少，农村工商业化的程度较高，中小企业经济活动频繁，对个性化和小额金融服务需求较大，对农信社来说，经营环境更是得天独厚。从经营实践看，农信社与中小企业、个体客户之间已经建立了密切关系，有着天然的地缘人缘优势，具有与客户地域联系密切、熟悉客户资信与经营状况的特点，这些都使得农信社具备了发展成为社区银行的良好群众基础。

　　网点资源

　　1998年以来，四大国有商业银行战略性地收缩县及县以下的分支机构和营业网点，使得农信社成为农村和城郊地区除邮政储蓄之外分布最广的金融机构。事实上，很多地区的农信社在农村和城郊的金融市场特别是存款市场已经获得了相对垄断地位，某种意义上这也是国家赋予农信社的一种获取农村金融资源的特权，这也是其他金融机构无可比拟的优势。在中小城市的主城区，农信社原有的机构网点得到巩固和优化；在县域，农信社存在着联社、信用社、信用分社、信用代办站、储蓄所五个层次的组织形式，经营网点遍布城市和农村，已经发展成全国法人机构最多、从业人员最多、分布最广的金融机构。农信社机构网点多、服务面广、贴近社区和农户的优势，完全符合社区银行对中小企业和社区居民目标市场进行横向细分并提供就近服务的要求。

　　综上所述，把农信社改造发展成为社区银行既有国家政策上的引导和支持，又顺应了学界有关发展普惠制金融的号召，而且可以充分利用农信社深厚的客户基础和网点资源，再加上农信社本身运作方式灵活和资金使用限于县域的优势条件，将之发展改造成为社区性金融机构可谓是占据了天时地利人和的条件，依照国外社区银行的发展经验，社区银行取代农信社将对我国建立普惠型农村金融体系发挥巨大作用，是一种帕累托改进。

　　我国农信社改造成为社区银行的努力方向

　　实践表明，大型商业银行在农村地区提供金融服务不具备比较优势，其业务活动往往无法适应小农经济，也无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本等问题。在我国，把农信社改造发展成为社区性金融机构占据了天时地利人和的优势条件，但要把农信社改造成为社区银行，除了政府给予的支持之外，归根结底还是要从农信社自身的完善着手。

　　清除弊病，完善自身

　　一是明晰产权，优化法人治理结构。产权界定模糊是农信社积累多年的弊病，清晰的产权有利于落实管理责任，实现“谁出资，谁管理，出了问题谁负责”的制度要求，另外，还要完善法人治理结构，实现管理的科学化、民主化，提高管理和运营效率。

　　二是加强风险管理，完善内部约束机制，提高监督效率。作为金融机构，风险管理是其生命线，只有在控制风险的基础上进行业务创新才能提高自身的竞争力，因此要加强风险管理。而且要建立完善的激励机制，吸引人才，不断创新金融产品和服务，为客户提供周到的服务。此外，为了避免出现“内部人控制”，还要加强内控建设，完善内部约束机制，提高监督效率。

　　三是清理历史包袱，轻装上阵。不良贷款率居高不下、呆账坏账较多也是农信社的积弊之一，由此造成了农信社沉重的历史包袱，影响农信社的改革和健康发展。所以要积极化解历史包袱，处置农信社不良资产，优化财务结构，这个过程要多措并举，积极争取政府、财税、公安、法院等部门以及一些资产管理公司的支持和协助，运用经济、行政和法律手段，化解农信社的历史负担，使农信社的改革能轻装上阵。

　　融入社区，清晰定位

　　首先，融入社区，充分获得信息，开发出具有当地社区特色的金融产品。从根本上看，社区银行最重要的特征在于“社区”。由于社区银行实行集中经营，在经营区域内拥有天然的地缘人缘优势，而且社区银行的员工本身就是融入到社区生活的成员，通常十分熟悉本地客户，这大大缓解了信息不对称的问题。通过与目标客户群建立长期信任合作关系，社区银行存在投入更多人力、物力、财力去收集目标客户相关风险信息的积极性，并把这部分投资费用分摊到一个更长的时期内，从而从总体上降低了贷款的平均成本，实现了商业上的可持续经营。事实上我国相当多的农信社对于当地众多中小企业、农民贷款者的具体情况并不十分了解，社区银行具有的信息优势在我国准社区银行还没有充分地体现出来。因此，我国农信社在未来必须加强与当地社区的联系，真正融入到当地社区中去，以充分挖掘信息。

　　其次，要有准确的市场定位。要发展成为社区银行，市场定位极为关键的。尽管与大银行相比，无论从规模、资金实力，还是信息搜集能力、人才配备等几乎所有方面，社区银行都不具备与之竞争的能力，但大银行主要面对有一定资金实力的高中端客户，而农信社有其自身固定的客户群，即中小企业和农户，这种差异化的市场定位可以为社区银行带来集中经营的优势。一方面，社区银行的贷款很大程度是依赖于关系型贷款。作为地方性的社区银行，由于其主要针对本地区客户提供金融服务，且业务范围相对较小，基本属于一个熟人区域，社区银行可以利用这一优势与客户建立长期的信任、合作、交易关系，在与客户交易过程中不断积累有关客户的信息，可以有效克服信息不对称问题，化解贷款风险。另一方面，由于社区银行大部分业务金额小，客户分散，具体业务开展往往由业务人员和客户面对面进行谈判。在这一过程中业务人员对客户需求状况及相关信息了解最多，往往在谈判后就基本可以判断是否可以放贷，这些就是社区银行拥有的独特优势。因此，为扬长避短，作为准社区银行的农信社就应该把目光更多地放在中小企业和农业部门，与大银行差别化经营。

　　政府支持，规范引导

　　一是立法支持，必须结合我国的具体实际，立法明确规定存款类金融机构向县域、向资金来源地提供金融服务的法定义务，增强“一定比例资金用于资金来源地”的权威性和执行力。由于在县域及以下的存款类金融机构除了邮政储蓄之外就是农信社，因此这一规定能为农信社吸收的本地区居民资金用于本地区提供法律保障，维护市场公平。法律应明确规定金融机构有促进当地经济发展的义务，在保证稳健经营的前提下满足农村地区的贷款需求。通过法律规定金融机构把所吸收的存款中的一部分用于满足当地信贷需求，制约资金外流。此外，还可以将监管考核指标与农信社服务社区的深度和广度相联系，引导它们服务社区。

　　二是资金支持，就是政府要在强化风险管理的前提下给予必要的资金支持。从社区银行成立之初的资本金注入到后期的流动性支持，都需要有雄厚的资金作为后盾，除了引导民间资本进入之外，政府和有关监管部门还应该协调央行对其提供再贷款、再贴现的流动性资金支持。

　　三是政策支持，例如对于经营良好对当地社区经济发展做出重要贡献的社区银行，政府可以给以税收等方面的优惠，鼓励社区银行与社区的良性发展。在尊重市场的前提下，充分发挥政府的引导规范作用。

　　结语

　　中国的农村经济发展具有较强的地域性和层次性，发展很不平衡，农村金融需求主体对于金融商品和服务的需求也表现出较强的地域性和差异性，所以，农信社改革面临的最根本问题在于怎样为“三农”服务，让它真正发挥出支农主力军的功能和作用，这是一个不断探索的过程。

　　目前的农信社改革，应该肯定已经取得了一定成绩，但是也要清醒的认识到，它的某些积弊仍然没有得到完全根治，历经多次改革之后，农信社依然是金融体系中最薄弱环节。而且任何改革都不是一劳永逸的，要不断随着具体实际的变化而变化，与时俱进，以服务“三农”为根本宗旨。社区银行是适合我国农信社改革发展的新探索，因此要不断创造条件，促使农信社朝着社区金融机构的方向发展，让农信社真正发挥出它应有的作用。

　　（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）