新形势下推动海关涉外应急管理体制机制常态化建设，提高海关应对涉外突发事件能力的现实需求日益紧迫。根据党校安排，我随第29期中青一班四支部调研组于2010年11月9日至17日就广州、深圳两地海关(以下简称广深两关)涉外应急管理体制机制建设的经验和问题进行了调研，调研组分别听取了广深两关领导关于涉外应急管理体制机制建设的介绍，参观了两关的应急管理中心，并深入深圳湾、皇岗货运、旅检口岸现场实地考察，并向广深两关的多名领导和普通关员当面了解了情况。通过调研，我们受到许多启发，也发现一些问题。

　　一、海关应急管理体制机制建设涉外性强

　　海关职能管理的天然特殊性及其随着形势变化的不断发展，使海关在“涉外突发事件”的外延和内涵上，有着与其他非进出境监管部门所不同的独特定义和理解。广义上，海关一切工作中由于主观或客观原因，突然发生并可能造成或已经造成重大社会影响、重大人员伤亡和财产损失，需紧急处理的事件，都属于海关涉外突发事件范畴。狭义上，我们忽略海关与其他公共部门相同性质的管理职能，仅仅把与海关执法管理有关的，突然发生并可能造成或已经造成重大社会影响、重大人员伤亡和财产损失，或者具有高度政治敏感性、需紧急处理的具有涉外因素的事件。

　　海关应急管理体制机制建设具有如下特点：一是事件具有涉外因素。如：涉及的进出境运输工具为外国籍(或在我国港澳台地区注册)，进出境收发货人为外国自然人(包括我国港澳台居民)或外资企业，进出境物品为外国人(包括我国港澳台居民)或无国籍人所有，进出境旅客为外国人(包括我国港澳台居民)或无国籍人，来函人为驻华外国政府或民间机构、港澳台政府或民间机构、我国政府外事部门、外国人或无国籍人(包括我国港澳台居民)。二是事件发生、发展的速度很快，具有突发性，需要在有限的时间内迅速应对；三是事件涉及海关执法管理，与海关业务密切相关；四是事件具有非常态的特殊性，其可能造成或已经造成社会影响，或者具有高度政治敏感性，需用非常规方法处理。

　　二、现代海关制度建设推进和海关非传统职能的不断拓展对海关应急管理体制机制建设的要求越来越高

　　近年来，国内外政治经济形势的发展变化不断给海关工作提出新的挑战，来自传统和非传统安全领域的威胁，维护贸易安全与便利、打击恐怖活动、维护国家安全稳定等方面对海关工作更高的要求。作为国家进出关境的监督管理机关，海关应急管理体制机制建设面临的形势复杂、任务繁重。

　　一是广深两关监管业务量大，海、陆、空、铁、邮等口岸业务种类齐全，监管点多、面广、线长。如深圳海关的货运总量、进出境运输工具、进出境人员、立案走私案件4项业务指标居全国第一。以每日工作量计算，该关日均验放的进出境人员有52万人次，相当于一个中等城市每天搬迁一次。如果到了节假日，这个数字会更多。日均监管的进出境运输车辆达4.2万辆次。同时，两关工作时间长，部分口岸还实行24小时通关，应急管理工作要求高、难度大。

　　二是广深两关所辖地域毗邻港澳，位置特殊、敏感性高，港澳地区历来是走私分子、矛盾势力、敌对势力的聚集地和中转地，口岸发生突发事件的机率相对较高。

　　三是广州、深圳海关多个口岸地处市区，特别是罗湖、文锦渡、皇岗等大型口岸，均座落于人流、车流密集的区域，由于历史原因，口岸初始设置已不能满足现实监管工作的需要，面临的自然及社会环境复杂，发生突发事件的连锁反应表现突出。

　　四是海关监管对象的特殊性决定了海关系统的突发事件具有较强的独立性，同时，又与口岸联检部门及地方政府紧密联系、与社会公众诉求密切相关。

　　五是当前广州、深圳两地口岸反恐安保及维稳工作的形势严峻，反恐工作已进入常态化，海关承担着口岸反恐安保的重任，反恐维稳工作任务艰巨，极大考验各级海关的综合处置能力，同时，近年来，广州、深圳两地城市化发展步伐加快，经济高速发展，承办的重大国际会议、文体活动越来越多，所具有的危机特征更明显，对海关提供安全顺畅的通关环境的要求也不断提升。

　　以深圳海关为例，2009年，深圳海关共处置突发事件82起，同比增长43.9%。2010年前三季度(1-9月)，共处置突发事件161起，同比增长229%。重大突发事件的及时处置率和妥善处置率达到100%。主要处置特点有，一是从过去处置较为单一的自然灾害、停电、口岸堵塞事件到覆盖突发事件的全部类别，如处置闯关等恶性干扰海关执法事件、处置口岸通关现场疑似危险品等突发社会安全事件及口岸甲型H1N1防控等公共卫生事件；二是随着海关业务量的日益增大，监管资源不足引发的口岸交通堵塞等突发事件比例不断上升；三是防范恐怖活动成为突发事件应对防范的主要内容、重中之重。

　　三、广深两关涉外应急处置体制机制建设取得显著成效

　　近年来，海关系统高度重视涉外突发事件应急处置机制的建设工作，将其作为各项工作的基础从源头上抓紧抓实，以“统一领导、分工协作、主动预判、合力监控、即时响应、高效运行”为原则，在涉外突发事件应急管理体制的科学化、制度化、规范化等方面取得了一定效果。我们在广深两关看到的情况是：

　　(一)建立了健全完善的组织机构。

　　一是建立两级处置指挥机构。海关突发事件实施分级处置，分成海关总署-直属海关-隶属海关3个等级进行防控、处置。目前，广深两关已建立起总关和隶属海关单位两级处置指挥机构。总关层面设置深圳海关应急指挥部，由关长担任总指挥，分管副关长分别对应分管业务担任副总指挥。指挥部下设应急办公室、应急行动小组、后勤保障小组、对外协调小组和新闻发言人等组成部门，各司其职。各隶属单位也相应建立二级应急指挥机构，由各单位一把手任总指挥，并建立起了专门的处置小组和相应的组成部门。

　　二是成立“总值班室”。办公室成立科级“总值班室”，作为应急办公室的日常机构，同时亦是应急处置的综合性协调机构和职能管理机构，配置专职岗位人员，健全值班应急设备配备，设置专线接报电话2部，具体负责全关突发事件应急处置管理，7×24小时专人值班，同时在各隶属海关单位建立起了24小时值班联络制度，负责应急接报、收集汇总信息、综合协调处置、提供处置参考意见、传达和督促落实上级处置突发事件的决定和指示等。

　　三是建立一支反恐应急队伍。深圳海关成立了反恐应急大队及义务消防队，同时，成立13个基层反恐应急分队及24支关警协同作战的综合性应急分队，负责对现场发生的恐怖活动进行前期处置。广州海关在缉私局设立了反恐应急指挥中心，组建了现场值勤、突发事件处置、情报信息、法律保障、违禁品鉴定、警务督察、综合、应急支援等8个工作小组，在机场、车站以及亚运安保重点监管现场实行缉私警察现场巡查和跟班作业制度。通过梳理职责、明确任务，进一步强化了现场突发事件应急处置力量。

　　四是建立“海关指挥监控中心”。该中心实行应急管理、风险、缉私等应急成员单位合署办公，通过配置先进的监控设备，与隶属海关及市公安局等政府有关部门进行监控图像及数据的对接，实现对海关各业务现场和不同工作环节的实时动态监控，及时发现异常情况，发布预警信息；突发事件发生后，该中心即作为应急指挥部，实现领导对现场处置工作的“面对面”指挥、监管力量的统一调配、专业机动队伍的高效调度，全面提升应急响应、处置决策、掌控指挥的能力。2009年10月1日，建国60年大庆之日，深圳海关截获情报，走私分子将在多个旅检口岸开展有组织的闹事活动，一级突发事件处置机制当即启动，获悉情况1小时内，关长达到该中心亲自指挥，各成员单位领导全部就位，相关口岸单位值班领导现场连线，统一部署应对措施，成功阻止了事件的发生，确保了国庆期间口岸的通关顺畅、安全稳定。今年9月15日，广州白云机场海关旅检现场妥善处理一起旅客行李携带疑似爆炸物品案，充分体现了海关应急管理体制机制建设工作的成效。

　　(二)建立了周密可行的制度规范。

　　一是建立并完善“1+9”应急处置预案体系。广深两关在海关总署、当地政府各项应急预案及有关文件精神的指导下，结合自身处置突发事件的经验，从2005年至今，逐步形成了一套较为完备的1+9应急预案体系，全面覆盖海关工作的方方面面。如深圳海关的预案主要包括：1个总体预案《深圳海关突发事件应急总体预案》和9个专项预案，遍布公路口岸、旅检口岸、信息系统、公共卫生、缉私及核生化爆危险品、反恐应急等9个方面，同时，各隶属海关单位结合自身实际，制定了各自细化的应急预案。为加强对预案的执行和管理，08年奥运会期间，对上述预案进行了全面修订和完善。当前，为做好亚运安保工作，同时为2011年大运会安保工作提前准备，两关再次对“核生化爆危险品应急处置”等工作预案进行修订，进一步增强预案的可操作性。

　　二是编制“突发事件处置指引”。在预案的基础上，为进一步提高提高预案的执行力及现场应急处置能力，应急办公室编制了《海关反恐安保及突发事件应急处置指南》，发放到一线单位及关员，将预案有关内容流程化、岗位化，内容包括各类突发事件应急处置流程、指挥体系示意图、进出境重点敏感物品目录、常见危险货物包装标识及各单位应急处置负责人及联络员名单等，为现场及时、高效、规范、安全地处置突发事件提供明确的操作指引。

　　三是建立一套工作制度。建立“岗位责任、交接班、保密、请示报告、值班通报及设备使用管理”等值班工作制度，并针对值班工作期间容易出现的问题，制定《值班工作指南》，细化值班操作流程，指导值班人员应对各类事务；建立突发事件报告制度，落实“即现即报、追踪反馈”工作原则，三级突发事件要求事发单位1小时内书面报告应急管理办公室，二级、一级突发事件要求在事发后15分钟内电话报告、1小时内书面报告应急管理办公室；建立“月度总结，季度评估”工作制度，及时将突发事件应急处置及值班工作情况进行通报，督导各项工作开展。

　　(三)建立快速高效的运作机制。

　　广深两关突发事件处置在海关总署的整体框架下，主要通过三级事件分级和三级响应制度进行构建和落实。深圳海关一级突发事件，主要由总关应急指挥部指挥，主要业务职能部门负责处置，事发单位配合处置；二级突发事件主要由事发单位应急领导小组指挥，事发单位组织力量进行处置，总关应急指挥部和有关业务职能部门视情况予以指导帮助；三级突发事件由事发单位自行处置。并已建立起包括监测预警、情况报告、响应与处置、评估及奖惩的全过程、闭合链条式的应急处理机制。2009年至今，深圳海关共妥善处置1级突发事件4起，二级突发事件146起，三级突发事件84起。年内，通过提前预警防范，将码头司机罢工、口岸交通堵塞等9起事件遏制在萌发阶段。

　　(四)建立了充足完备的服务及保障体系。

　　一是建立一个应急管理信息平台。在海关内部办公网络平台上建立“应急管理信息平台”，由应急管理办公室专职维护，定期刊发业务参考、发布预警信息、通报工作情况、指导业务开展、开展工作交流，大大提升了职能管理水平，加强了部门间的横向交流。

　　二是加强反恐装备建设。一方面，做好总署配发的各类反恐装备的发放和安装调试工作。另一方面，积极做好自身应急物资储备库的建设工作，2009年至今，深圳海关共采购各类反恐防暴、亚运安保方面装备1023万元，主要包括防爆桶、防化服、防暴服、防毒面具、盾牌、警用八件套等装备，全部分配给一线部门和口岸海关，为应急处置提供了坚强的物质保障。广州海关在总署的支持下，为重点现场配备了X光行李检查机、辐射检测门、辐射探测设备等监管设备50余台。

　　三是加强应急培训演练。保证一线口岸关员“人人受训”、各类重点突发应急处理的演习比率达100%。奥运安保以来，广深两关共组织各级、各类应急培训近百次，应急演练近300次，其中深圳海关开展防台风、地震等应急演练19次，消防、海上救生等应急演练26次，防止群体性围攻应急演练107次。

　　四是确保资金到位。积极向总署和地方政府申请反恐、安保、救灾等突发事件需用资金；同时，关内筹措，保障应急处置必需经费，减少临时性应对，增大制度上的安排。2009年以来，广深两关安排了近千万元用于抢险救灾及各类突发事件防治。

　　四、海关应急管理体制机制建设的的启示

　　通过实地考察，我们对海关做好建立健全应急管理体制机制有以下几点启示：

　　(一)认识到位、领导到位、组织到位是建立健全应急管理体制机制的重要前提。

　　广深两关应急管理工作的特点决定了突发事件与全关近百个单位、近二万名员工息息相关，全关上下充分认识到当前应急管理工作面临的形势和任务，牢固树立政治意识、责任意识和危机意识，全员的使命感和紧迫感进一步提高，特别是经过08年奥运安保工作的历练和检验，海关组织健全、机构到位，领导有力，应急管理工作水平进一步提高。

　　(二)制度完善、有章可循是建立健全应急管理体制机制的必要条件。

　　在长期的工作实践中，海关逐步建立起应急管理的一整套预案体系及规章制度，并不断完善；在此基础上，理顺运行机制，细化操作指引，将日常业务工作与应急管理工作有机结合，使各级领导面对各类突发事件始终能做到“心中有数”；同时，创新模式，建立“指挥监控中心”，开展合署办公，大大提升了应急管理工作水平，有效发挥了工作合力。

　　(三)严明责任、狠抓落实是建健全应急管理体制机制的坚实基础。

　　海关在不断完善应急管理各级组织建设及工作制度的基础上，严明工作责任，坚持“谁主管，谁负责”的原则，逐级落实工作责任制，确保应急处置事前、事中、事后各个环节措施到位，并通过检查、评估、通报、督办，不断在工作中自我纠正、自我完善，力促各级应急管理组织执行到位。

　　(四)夯实基础、加强保障是建立健全应急管理体制机制的有力支撑。

　　长期以来，海关各级领导高度重视应急管理工作，狠抓业务基础，不断巩固业务规范化建设。2009年，通过对我国《突发事件应对法》的贯彻施行情况进行自查自纠，进一步加强了管理、弥补了薄弱；同时，落实相应的保障制度，做好在技术、资金、物资、人员、培训演练等方面的保障工作，确保了多年来广深两关重大突发事件的及时处置率和妥善处置率达到100%。

　　五、海关应急管理体制机制建设存在的困难、问题及建议

　　通过调研，结合广深两关领导和普通关员反映的情况，我们发现广深两关应急管理体制机制建设还存在以下的问题需要认真研究加以解决。

　　(一)应急管理工作口岸联防体制机制建设有待进一步完善。

　　深圳海关辖下口岸26个，业务量大、影响面广，应急管理工作面临的形势非常严峻。实践证明，口岸突发事件一旦发生，应对处置并非海关一家之事，亟需口岸联检单位及政府相关部门协同处置。长期以来，广深两关不断加强与当地政府及口岸有关部门的联系沟通，积极建立联络机制，明确了海关作业现场查获各类危险品和发生突发事件的移交及处置方向，进一步明确反恐工作中各相关单位的职责任务。但从具体操作来看，指挥机构仍停留在形式上的设置，机构地位、内部机制、日常运作方式亟待进一步明确和加强。由于缺乏集中统一的协调机制，突发事件发生时，容易形成多中心、多环节，各部门各自为政，信息无法资源共享，处置无法步调一致。建议国家有关部门能进一步加强指导，明确口岸突发事件应急管理机构的内部运作机制和日常工作制度，建立协调运行机制，细化操作流程，加大宣传及演练，确保口岸一旦发生重大突发事件，规范运作、集中调度、统一行动，真正实现口岸联防联保。

　　(二)深港合作的力度有待进一步加强。

　　广州、深圳口岸的应急管理工作辐射深港，对双边的人员及经贸往来产生直接的影响。多年来，广州、深圳海关积极探索与香港海关在应急管理方面的合作，目前，已建立起情报互通共享机制，并不定期召开深港海关合作专题会议，在业务合作方面开展积极对话，对深港口岸防控危险品和及时有效处置各类突发事件发挥了重要作用。但从突发事件处置的实际效果看，双方在合作方面的步子还不够大，路子还不够广。在发生如闯关等恶性干扰海关执法等突发事件时，如何借助香港海关的支持，共同打击不法分子等许多方面存在空白。建议国家有关部门能高度重视，将应急管理工作纳入双边合作议题，加强研究，促进深港口岸的安全稳定。

　　(三)口岸应急工作的投入有待进一步加大。

　　近年来，随着改革开放的深入，广东地区外向型经济主导地位的确立，经济蓬勃发展与口岸资源不足的矛盾愈发凸显。当前，广州、深圳关区口岸设施及设备老化、运维资金不足、人力资源紧缺等方面的问题日益严重，这不仅成为口岸的不稳定因素，同时，也极大地影响了海关的通关服务质量。建议国家有关部门能进一步予以重视，对深圳口岸在应急管理的经费、专业人才、危机意识培养、培训等资源方面予以倾斜，加强业务指导，以促进口岸安全顺畅的通关环境与秩序。

　　(四)应急制度建设和处置机制有待进一步规范。

　　涉外应急处置工作流程虽已明确，但一些具体工作还存在制度不完善、协作不顺畅、尺度不统一的问题：一是应急预案制定不规范，现行的应急预案往往针对一件具体涉外突发事件，而非针对一类涉外突发事件，这就造成每遇突发事件尽管属于同种类型，但往往应对方式都不同，容易造成现场执行的不一致甚至混乱，对现场应急的指导意义相对有所减弱。二是处置权限不够明晰，虽然应急方案中都对事件进行了分级，但是没有明确不同等级的突发事件对应的处置机构，造成了各部门处置权限不一致，自由裁量成为了部门处置权限的决定性因素，且由于各部门的处置方式存在差异，使得实际处置工作呈现出各部门决定应急处置权限及方式，缺乏统一性和严肃性。三是应急处置过程中沟通协调机制还不顺畅，内外部情况沟通、信息交换不够紧密，一定程度上影响了组织、指挥应急预案的及时启动；内部衔接不够连贯，容易造成政令不畅，现场难以在第一时间组织起有效的应急措施，贻误处置的最佳时机。建议明确处置权限，健全分级处置机制，确立处置领导架构，明确管理权限，完善请示汇报制度，确保各部门在分级处置突发过程中形成合力。如果根据突发事件分级，一般性涉外突发事件由直属海关径行处置并报备总署相关司局，重特大涉外突发事件须第一时间报知总署乃至国务院，根据国务院及总署有关要求及时组织现场处置工作。同时事件分级采取动态化管理的模式，根据事件发展动态及时进行分级调整。同时加强与相关部门的沟通合作，提高协同处置能力。

　　(五)人才培养和培训锻炼机制有待进一步健全。

　　目前，海关从事涉外应急处置工作的人员从构成结构上来说涵盖了老中青三代关员，且都是各个部门较有经验的人员，从构成本身来说能够符合管理需求。但是由于涉外应急处置工作的特点使得它对人才的复合型要求很高，需要相关处置人员不仅要有扎实的业务基本技能，更要对国家、海关的相关宏观政策把握准确，同时还要了解相关业务的国际惯例、掌握一定的沟通技巧，这就需要通过大量的培训和实践培养相关人才。建议各级应急管理机构要尽快建立应急管理人才培养和培训锻炼的机制，采取多种形式，加强工作人员综合业务培训，有针对性地提高值守应急、信息报告、组织协调、技术通信、预案管理等方面的业务能力。

　　(黄胜强：上海海关关长)