2001—2002年爆发的安然事件使信用评级机构受到市场广泛的责难，2007—2008年的金融危机和2009—2010年的欧债危机更是将信用评级机构推上了风口浪尖。投资者、学术界、金融监管机构、美国国会等各个方面强烈要求加强信用评级机构监管的呼声越来越高。2010年7月21日，美国出台的新金融监管改革法案——《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》用9个条款（Sec.931-Sec.939）对信用评级机构的行为进行规范。本文在分析全球信用评级行业现状和存在问题的基础上，分析了美国关于信用评级行业的立法重点和监管改革趋势，并对完善我国信用评级行业的立法和监管制度提出了相关建议。

　　金融危机和欧债危机使信用评级行业颇受责难

　　信用评级是信用评级机构根据科学的指标体系，采用严谨的分析方法，运用简明的文字符号，对证券发行人的资信状况和履约能力进行独立、客观、公正的评价，并确定其信用等级的一种经济活动。信用评级以其具有的弥补市场失灵、降低信息不对称程度和投资者收集信息的成本、降低融资企业融资成本、加快融资过程、揭示信用风险、有效防止因信用风险诱发的金融风险、提高金融市场监管效率和增进金融市场效率的特定功能，在现代经济金融中占据越来越重要的地位，信用评级机构被誉为资本市场的“看门人”，对国家经济和世界经济产生着越来越重要的影响。

　　但是，近年来，信用评级机构受到来自市场和监管机构越来越多的质疑。2000—2002年美国一系列上市公司财务丑闻发生、震惊全球的安然事件爆发，使信用评级机构受到市场非常广泛的责难；2007—2008年发端于美国并迅速蔓延全球的金融危机和2009—2010年爆发的欧债危机更是将信用评级机构推上了风口浪尖。

　　人们认为，信用评级机构没有起到人们希望它发挥的作用，故意帮助投资银行和券商提高次级债券的信用等级，没有有效揭示风险，忽视或掩盖了相关的风险预警信号，在危机初显时没有及时调低信用评级，致使消费者因为不能完全了解其中的风险而遭受严重损失；危机发生后，又集体下调信用评级，引发市场大规模恐慌，客观上放大了市场风险，对全球经济金融运行产生了非常巨大的冲击。信用评级机构本来作为“社会监管者”，具有风险预警和稳定金融市场的作用，但在金融危机和欧债危机中却推波助澜，使整个金融市场更加动荡。

　　信用评级行业存在问题的原因分析

　　全球信用评级行业迄今已有上百年的历史，之所以在近几年颇受诟病，主要有以下几方面的原因：

　　一、信用评级机构主体定位不明确，长期缺乏有效的规范和约束

　　在美国，法律对信用评级机构的定位一直不是非常明确。对信用评级机构进行规范的法律主要是1940年的《投资顾问法》。依据《投资顾问法》的规定，评级机构作为投资公司进行注册。但在实践中，限于评级机构特殊的性质，与其他投资公司相比，评级机构享有很大的隐私权，监管机构也一直将评级机构评级的程序和方法作为商业秘密予以保护。所以，穆迪、标准普尔、惠誉等评级机构虽然在《投资公司法》下自愿注册为投资公司，却无需像其他投资公司那样向SEC报送信息披露材料及接受常规监管。

　　有一些观点认为，信用评级机构属于中介组织、财经媒体的一种，它们只负责提供评级信息，对形成证券买卖的价格以及促成投资者的投资决策没有任何干预，也不构成具体的买卖建议，并因此受美国宪法第一修正案中关于“言论自由不可侵犯”条款的保护。正是基于这种认识，信用评级机构为了免予承担相应的法律责任，往往会在其公布评级报告时声明：“本评级是对各种债券目前信用状况所做的评价，它对投资者的债券买卖行为不提出任何意见。”美国宪法第一修正案成了信用评级机构推脱责任的强有力的辩护理由。一旦发行人作为原告，要求信用评级机构对其承担侵权责任，信用评级机构就会拿出宪法第一修正案作为“护身符”，逃避责任。信用评级机构主体定位不明确是导致其责任缺失、背离职业道德、偏离保护投资者利益轨道的最重要的原因。

　　二、寡头垄断格局导致信用评级行业竞争力不足

　　在全球信用评级市场上，一方面因为信用评级行业本身存在固有的进入障碍，信用评级行业需要高素质的分析师、高级复杂的评级技术，以及作为信用评级行业最核心资产的“信誉”，而“信誉”的积累需要时间，原有评级机构具有的优势将在以后的评级活动中不断被强化，从而抑制新的竞争者；另一方面，SEC于1975年确立了“全国认定的评级机构”（NRSRO）制度，要求信用评级机构必须在SEC注册，并接受SEC的监管。该制度的本意在于加强对信用评级机构的监管，但最终其设置的“监管特许”却为新评级机构的市场进入制造了障碍，客观上成为导致寡头垄断的重要制度性因素。

　　截至2008年6月25日，SEC共通过了10家NRSROs的注册。在这10家被批准的信用评级机构中，标普、惠誉和穆迪垄断了整个评级市场97%的份额，处于绝对的寡头垄断地位。信用评级市场这种寡头垄断状况造成信用评级行业缺乏应有的竞争，窒息了市场主体的创新意识，评级机构没有足够的动力去收集信息，广泛依赖受评主体提供的担保函；同时，寡头垄断状况导致信用评级机构没有动力及时更新评估模型，对相当一部分新金融产品应用过时的评估模型。这些都成为抑制信用评级行业健康发展的重要因素。

　　三、信用评级行业的收费模式导致信用评级机构难保“独立性”

　　20世纪70年代之前，美国信用评级行业是一个准入门槛很低的自由竞争行业，信用评级机构主要依靠投资者认购信用评级手册或分析报告的订阅费用维持生计，政府对信用评级机构不存在专门的监管，市场自律占主导地位。但是，20世纪70年代之后，这种情况发生了变化，信用评级行业的主要收入来源为债券发行人支付的佣金，以及评级机构对债券发行人打包销售财务咨询、分析软件等服务和产品的收入。向受评对象收取评级费用占到了其总收入的90%，其余的10%依靠评级机构提供的研究、资信等服务获得。现代收费模式很容易导致信用评级机构出于扩大市场份额、获取高额佣金的考虑，放松对债券发行主体的评级标准，弱化对负面信息的考虑和披露。

　　数据显示，标普、穆迪等主要评级机构在2006年第三季度时对75%的次级抵押贷款支持债券评级为AAA，另外10%的评级相当于AA，仅有7%被评为BBB或更低。与此同时，有数据显示，与传统的公司债券信用评级相比，评定次级抵押债券的评级费用是前者的2倍，仅穆迪公司在2002—2006年间评定此类证券的收入就高达30亿美元，该业务部门收入占到了母公司总收入的44%。面对评级费用是普通债券2倍的次级债，评级机构纷纷给予较高的评级也就不难理解。

　　四、信用评级行业存在明显的利益冲突

　　理论上讲，信用评级机构应该依据相关信息独立做出决策，不受任何外来压力的牵制和干预；为了维护自身评级结果的客观、中立，信用评级机构应该尽可能不要从事任何有可能产生利益冲突的活动。但是，在制度约束不力的情况下，信用评级行业却产生了明显的利益冲突。除了因收费模式产生的利益冲突外，还可能存在评级机构为受评对象提供其他服务进而迁就受评对象、信用评级机构参与衍生产品的设计和承销致使其与债券发行人建立不当利益关系、评级机构和评级人员持有受评对象的股票等原因产生的利益冲突。在各种各样的利益冲突面前，信用评级机构很难保持客观、中立。

　　五、关于信用评级机构责任的立法比较薄弱

　　除了宪法第一修正案之外，美国其他立法中鲜有关于信用评级机构法律责任规定的条款。美国《1933年证券法》第11章规定，律师、会计师、评估师、承销商等须对其在发行登记文件中的重大不实陈述承担法律责任，但信用评级机构却不在此列；依据该法第11章的相关规定，即使信用评级机构的某些行为触犯了证券法，也是可以被免予起诉的。1982年证券法修正案同样规定，证券发行人可以不经信用评级机构的认可发布评级信息。也就是说，由于债券、可转债和优先股的评级信息被排除在《证券法》第7章和第11章所规定的信息之外，信用评级机构可以不对自己评级的信息的真实性负责，它们不会成为“不实陈述”的责任主体。

　　美国在安然事件后，为了重拾资本市场信心，监管部门针对评级机构先后开展了一系列活动。2002年7月，美国出台《萨班斯－奥克斯利法案》，对公司的CEO、CFO、审计委员会、会计师的责任进行了重大革新，但却依然没有对信用评级机构的责任做出实质性完善。2006年9月29日，美国前总统布什签署了《2006年信用评级机构改革法案》，该法案授权SEC采取规则，对希望注册成为NRSRO的评级机构进行注册、档案管理、财务报告和监管，以通过提高评级质量来提高评级透明度，但是，该法案及其实施细则却没有涉及一些重要问题，其中就包括并未明确评级机构在其评级结果与事实明显不符时的责任承担。

　　近年来，尽管美国金融市场关于评级机构的责难不绝于耳，但是美国关于信用评级机构法律责任的立法依然裹足不前。法律责任规定的薄弱是造成信用评级机构“权重责轻”的重要因素。

　　六、信息披露不充分，市场透明度较低

　　虽然评级机构属于市场参与主体，并依据美国《投资公司法》进行注册，但是在自身信息披露上却远较其他市场参与者少。美国《2006年信用评级机构改革法案》首次确立了SEC对信用评级机构的监管权力，但是，这一监管所涵盖的范围却非常有限，对信用评级机构的信息披露义务也涉及不多。

　　信用评级机构已有上百年的历史，却在近年屡受责难，显示出各国没有一个与信用评级机构地位和现状相匹配的监管制度。信用评级的重要地位与其监管不足之间的矛盾、信用评级机构在法律定位上的不清晰、以及因此导致的权利义务界定不清楚、信息披露义务较轻等因素，是信用评级机构成为金融危机重要推手的原因，也是导致信用评级机构在近些年颇受责难的重要因素。

　　金融危机后美国信用评级行业的立法和监管新动向

　　金融危机后，美国更加深切地意识到信用评级机构在整个金融体系中的重要地位，以及个人投资者、机构投资者和监管部门对信用评级的依赖，一方面鼓励投资者做出自己独立的判断、降低对信用评级机构的过度依赖，另一方面从制度层面加强了信用评级机构的立法和监管。

　　一、在SEC内部成立专门监管信用评级行业的信用评级办公室

　　新法案要求在SEC内部成立一个专门对信用评级行业进行监管的信用评级办公室，加强对信用评级机构的监管，以提高信用评级结果的准确度，确保信用评级机构不受利益冲突的不当影响，保护信用评级结果的使用者和社会公众的利益。信用评级办公室负责人向SEC主席负责、汇报工作；信用评级办公室要配备足够的精通公司业务、市政债券和结构性金融产品的人员，以便他们能够充分履行监管职责。

　　新法案要求信用评级办公室至少每年对信用评级机构检查一次，检查内容包括：（1）在开展信用评级业务时是否符合其制定的评级规则、程序和方法；（2）对利益冲突的管理；（3）职业道德的执行情况；（4）内部控制；（5）法人治理结构；（6）其指定的人员的行为；（7）处理客户投诉的情况；（8）对曾在其机构任职的雇员的管理规则。新法案要求信用评级办公室以浅显易懂的方式向公众公布该检查报告。

　　二、强化信息披露义务，提高信用评级机构的透明度

　　新法案要求SEC通过立法，强化信用评级机构的信息披露义务，提高信用评级机构的透明度。新法案要求披露内容应该而且必须满足以下要求：（1）信用评级用户能够据此对不同的信用评级机构的评级表现进行比较；（2）对可能使用信用评级的、经验丰富的投资者来说，该内容是清楚和丰富的；（3）包括多年来的、各种类型的信用评级的信息内容，包括信用评级机构已撤回的信用评级；（4）由信用评级机构免费出版的、在网上和以书面形式向公众提供的信息；（5）与信用评级机构的商业模式相匹配；（6）每一个信用评级机构必须保证其所做出的信用评级没有受到任何其他商业行为的影响，完全是建立在对金融工具本身风险和收益的分析上。

　　披露的内容包括：信用评级和方法所使用的前提假设、信用评级依赖的数据、如果可以的话还有信用评级机构是如何使用服务商的报告的以及使用的频率、评级机构的历史表现、违约发生的概率和可能的损失、可以被投资者或其他使用者更好理解评级结果的信息。如果信用评级结果发生变化的话，新法案要求SEC以立法形式，要求每一个信用评级机构公开披露其对每一类债务人、证券或货币市场工具的原始评级，以及后来评级发生变化的原因，以便信用评级的使用者能够评估评级结果的准确性，并比较不同信用评级机构的信用评级表现。对于资产抵押类证券，信用评级机构除了进行尽职调查外，还应该对其所使用的第三方的服务进行尽职调查，并尽可能向公众披露。

　　除了披露内容上的要求外，新法案还要求信用评级机构必须以能够被评级机构的使用者理解的、通俗易懂的形式发布其披露的信息。

　　三、加强信用评级机构的内控机制建设

　　新法案要求SEC通过立法方式明确，每个信用评级机构应当建立、保持、执行和记录有效的内部控制机制，同时，SEC应当要求每个信用评级机构每年向其提交年度内部控制报告，至少包括以下内容：（1）在建立和保持有效的内部控制结构时，对其管理责任的规定；（2）对内部控制结构的有效性评估；（3）首席执行官或同等级别的人的认证。

　　新法案要求，每一个信用评级机构必须建立董事会，并且至少有一半（不能少于2人）应该是独立董事，部分独立董事还应该是信用评级机构评级结果的使用者。为了确保独立董事的独立性，独立董事不应当从任何一家信用评级机构那里得到顾问费、咨询费或其他费用，也不应当与信用评级机构或其附属机构有任何关联；一旦独立董事与某一受评对象之间存在经济利益，应暂时剥夺其独立董事资格。独立董事的薪酬不应当与信用评级机构的收入挂钩。独立董事的任期应该事前约定，且不得超过5年，不得连任。

　　关于董事会的职责，新法案要求，除了董事会应有的责任外，董事会还负有对以下事项进行监督的义务：（1）建立、维护和执行确定信用评级的规则和流程；（2）建立、维护和执行用于公布、管理和披露利益冲突的规则和流程；（3）确定信用评级规则和流程的内部控制系统的有效性；（4）信用评级机构关于补偿和营销的相关规则和流程。如果信用评级机构是某个母公司的附属机构，那么，母公司的董事会如果具备以下条件的话，就视为满足以上要求：（1）至少有1—2个成员（包括委员会主席）满足上述要求的独立性；（2）委员会的成员中至少有一个是信用评级机构的评级用户。为了不增加小型评级机构的负担，鼓励竞争，新法案同时规定，如果SEC发现上述规定对某个小型信用评级机构造成了不合理的负担，SEC有权准许该信用评级机构将相关责任委托某个委员会组织，该组织必须至少包含一位全国认定的评级组织的评级用户。

　　四、加强信用评级机构评级行为的责任追究

　　新法案要求，SEC制定适用于违反相关规定的信用评级机构的罚款和其他处罚措施，如果一家评级机构在一段时间内给出太多严重失真的信用评级，SEC将有权对其进行罚款，对于严重违规或多次出现重大评级失误的评级机构，SEC有权撤销其注册资格。同时，新法案赋予投资者更多的权利，允许投资者以信用评级机构对其决定信用评级风险的方法所依赖的重要事实没有进行合理的调查等“故意或草率”的行为为名，控告信用评级公司。

　　五、加强相关问题研究，为未来立法和监管制度完善做准备

　　为进一步加强对信用评级机构的监管，新法案要求SEC、美国政府审计办公室等部门加强对相关问题的研究。

　　第一，要求SEC加强对信用评级机构独立性、信用评级机构的独立性如何影响其做出的信用评级的质量等问题的研究，要求SEC主席在新法案通过后3年内，向参议院银行、住房和城市事务委员会以及众议院金融事务委员会提交其研究结果和相关建议。SEC还应当针对以下事项做出评估：在信用评级机构提供风险管理咨询服务、辅助性协助、其他咨询服务时，信用评级机构对可能产生的利益冲突的管理；禁止信用评级机构向其提供其他服务的发行人提供信用评级服务的规则可能会产生的潜在影响；SEC主席认为合适的、其他的问题。

　　第二，要求政府审计办公室对建立替代性商业模式和建立一个独立的专业分析师组织等问题进行研究。新法案要求，美国总审计长应当研究补偿信用评级机构的方法、该补偿方法所需的条件，以此来激励信用评级机构提供更准确的信用评级。总审计长应当在新法案通过之日起18个月内向参议院银行、住房和城市事务委员会、众议院金融事务委员会提交其研究的成果和相关建议。同时，总审计长还应当对建立一个独立的专业分析师组织的可行性和必要性进行研究，并在新法案颁布之日起1年内，向参议院银行、住房和城市事务委员会、众议院金融事务委员会汇报其研究成果。

　　对我国信用评级行业立法和监管制度完善的启示

　　我国信用评级行业起步于20世纪80年代末，经过20多年的竞争、整顿、整合后，逐渐形成了以中诚信国际、大公、上海远东和联合资信等为代表的一些独立的、较为知名的评级机构。截至2008年9月底，我国共有各类评级机构74家。目前，我国信用评级机构存在起步晚、发展慢、评级水平参差不齐、专业人才匮乏、专业经验不足、服务品种单一、社会公信力较差、国际竞争力较弱等问题。为了加快信用评级行业的发展，增强民族信用评级业的国际竞争力，我国需要加快制定和完善信用评级行业的相关立法，通过制度完善，引导信用评级行业持续、规范发展。

　　一、完善信用评级行业的立法和监管模式

　　与我国金融业分业经营、分业监管的局面相适应，我国对信用评级行业的监管也由不同的监管主体按照各自管理的市场对信用评级机构进行监管，主要是市场准入方面的资质认可。例如，中国人民银行认定银行间债券市场评级资格、发改委认定企业债和担保机构评级资格、中国证监会认定证券和公司债市场评级资格、保监会认定保险公司可投资债券评级资格，随着地方债的逐步退出，相关的评级资格可能由财政部监管。各家监管机构在评级机构市场准入、收费模式、业务规范、内部机制等方面缺乏统一的规定，这种分散的、各管一方的局面不利于民族信用评级业的发展。

　　我国应当通过立法，改变当前以行业划分为标准的多头监管局面，明确信用评级行业的监管机构，确立信用评级行业的监管依据，保障信用评级监管执法的客观公正，防止监管重复和监管盲区。

　　1.建立健全统一的信用评级法律法规体系

　　对信用评级机构的监管缺乏足够的法律依据是孕育信用评级市场不健康因素的温床，加快立法进程是任何一个国家规范信用评级市场秩序的重要途径。信用评级机构立法应当包括但不限于下列内容：信用评级法律关系主体的权利义务、信用评级机构监管部门的监管范围和职责、信用评级机构的资格认定标准和程序、信用评级机构信息披露的范围、信用评级机构因评级失误应承担的法律责任以及责任追究的程序等。同时，应该做好信用评级机构立法与相关法律如《证券法》的协调和配合。

　　2.加强政府行政监管

　　在此次金融危机中，政府监管部门放松对信用评级机构的监管在一定程度上纵容了评级机构的“败德行为”，并因此对金融体系的稳定埋下隐患。因此，政府金融监管部门应当履行其职责，加强对信用评级机构的管理力度，强化信用评级机构准入和退出的资质审查，强化信息披露，提高信用评级行业的透明度，要定期对信用评级行业进行监督检查，以提高行业的整体素质和水平。

　　3.发挥自律监管作用

　　信用评级机构属于中介组织，可以通过建立自律性的信用评级行业协会，加强对信用评级工作的指导、监督和管理，通过行业会议的形式对现阶段出现的问题进行广泛交流与讨论，促进行业健康发展，建立一个评级机构、受评对象和投资者交流信息的平台，向投资者普及信息评级基础知识，明确投资者对信用评级行业的认识，避免投资者对信用评级行业的盲目信任。通过政府和行业协会共同对信用评级行业进行监督和管理，提高整体行业的公正性和独立性。

　　二、完善信用评级行业的准入和退出机制

　　严把准入关是从源头上保证评级信息客观、准确的重要制度安排。对信用评级机构的资格和条件要制定严格、明确的规则，严格杜绝通过虚挂知名评级机构的牌子获取经营资格的“翻牌”现象的发生；建立从业人员的资格考试和培训制度，提高其专业素质。

　　信用评级机构在获得相关资格后，可能会由于人员变动、内部治理结构不完善等原因，不再符合法律、法规的相关规定，让不符合条件的信用评级机构退出市场，对于提升信用评级行业的整体竞争力，防范和化解市场风险有非常重要的意义。所以，除了规定准入门槛外，还要完善相应的退出机制，如果获得注册的信用评级机构在随后的时间里没有满足相关的监管要求，监管机构有权以适当的形式，限制评级机构的经营活动，在某些情况下，甚至有权取消评级机构的注册。完善信用评级机构的退出机制有助于监管部门对信用评级机构进行持续监管。

　　随着我国信用评级市场对外开放程度的不断加深，我国也应该通过立法形式对外资评级机构的市场准入、入股比例、收购兼并、进入总量、业务范围、收费标准等进行明确立法，确保在逐步开放的过程中，保证我国对国内信用评级行业的控制权。

　　三、改革收费模式，保持信用评级机构的“独立性”

　　建立利益冲突规避机制，保持信用评级机构的独立性是全球信用评级机构监管改革的重点。如果信用评级机构在评级活动中失去独立性，将会带来严重的后果。要使评级活动保持客观、独立，需要不断完善相关的制度安排，健全评级机构的内部治理机制，克服现存和潜在的各种利益冲突，其中最重要和核心的就是改革信用评级行业的收费模式和标准。

　　我国当前采用的也是发行人付费模式，这种模式容易导致信用评级机构丧失独立性。通过改革收费模式、规避评级机构与发行人之间的利益关联是避免利益冲突的重要方面。同时要提高财务透明度，杜绝非法收入，加强外部监督，聘请外部公司定期对信用评级机构的合规性和内部治理流程进行独立评估，加强舆论监督，允许投资者对评级提出异议并进行调查，对于查处有问题的评级机构要给予严厉惩罚。

　　四、建立利益冲突规避机制

　　规避现实或潜在的利益冲突是确保信用评级结果客观、公正的又一个关键，应该建立一套有效的管理制度来约束和规避利益冲突，包括评级回避制度、评级人员的薪酬制度、评级执业守则的执行监督机制等。同时，正确处理评级机构的评级业务和辅助业务之间的关系，应逐渐将评级机构的评级业务和其他辅助业务分离开来，或者强制性要求评级机构不得从事与信用评级相冲突的辅助性业务，或者要求评级公司建立完善的内控机制，防范和规避评级业务和其他业务之间的利益冲突，避免因商业关系或特殊关系产生利益冲突。

　　五、完善信息披露制度，提高评级行业的透明度

　　如果信用评级机构的运作完全置于公众和监管机构的视线之中，其弊端就难以产生。信用评级机构评级结果的准确性、客观性，一方面与可资利用的信息、评级技术和模型有关，另一方面与评级人员的专业素质、责任心和审慎程度有关，所以，提高信用评级结果的客观性和公正性，不仅需要明确规范证券发行人披露信息的程度和质量，而且要求评级机构评级过程公开、透明，这样就可以更好地督促评级机构负责任地进行评级活动，同时让市场和投资者充分理解评级结果，并据此对评级结果做出自己的判断。

　　六、完善信用评级机构的法律责任

　　由于评级机构在现代金融市场已经取得了一定的市场话语权，为了确保评级机构能够恪尽职守，真正发挥其减少信息不对称、揭示信息风险、提高市场效率、保护投资者利益的作用，必须建立评级结果跟踪和问责机制，强化评级机构的责任，从法律上规定相应的责任，实现权责相称。内容包括：（1）如果信用评级机构由于故意或重大过失出具了虚假的评级报告，并因此造成了受评主体或投资者的损失，就应当承担相应的民事责任，承担责任的形式主要有停止侵害、消除影响、恢复名誉、赔偿损失等；（2）如果评级机构及其从业人员违反了法律的相关规定，证券监督管理部门可以追究其相应的行政责任，主要有责令改正、罚款、没收违法所得、责令停业、吊销从业资格证书等；（3）如果评级机构及其从业人员的行为存在严重不负责、提供虚假评级信息和证明文件等情况，情节严重的，可以追究其相应的刑事责任。