决策杂志封面：我国试点公权力改革。

　　策划/本刊编辑部 ■执行/杨敏 贺海峰 周江

　　对于中国基层治理来说，围绕公权力运行所进行的一系列改革，说到底就是一个祛除神秘化的过程。

　　从邯郸公布“市长权力清单”，到成安推动“通透式办公”，到成都武侯为“一把手”权力进行确权勘界，再到江苏睢宁以严管干部为起点的系统化改革……我们发现，基层公权力的“祛魅”进程，已经悄然从行政权力的自我革命，走向了党委权力的自律自省。

　　从“行政权力”到“党委权力”，仅仅两字之差，却标志着权力改革开始触及核心领域。

　　以限权为起点，以公开为手段，以事项透明、流程透明、责任透明为“分解动作”，睢宁、成安、武侯的“县委权力公开透明运行”试点，将公权力导入一个四壁通透的“金鱼缸”内，让公权力运行的轨迹一览无余。

　　“金鱼缸效应”，作为现代管理的重要理念，代指一种透明度极高的民主管理模式，于是，我们以“金鱼缸政治”为喻体，去解读观察县委权力公开透明运行之三地试验。

　　■本刊记者 贺海峰

　　8月16日，成都武侯区；8月20日，河北成安县。

　　对江苏睢宁县委书记王天琦来说，这是一次再平常不过的考察观摩活动。作为2009年3月中纪委、中组部确定的“县委权力公开透明运行”3家试点单位，睢宁、武侯、成安之间的互动交流远远不止这一次。

　　这项鲜为外界所知的试点历时1年半。经过全面的“确权勘界”和反复的“自我革命”，3个试点县区各自拿出了一份“县委书记权力清单”。

　　以增加政治透明度为切口，规范县委权力行使，保证县委正确运用权力，正是这场试验的发力点之一。其实，伴随国内国际情势的变迁，党内高层早就清醒地意识到，从“封闭状态下执政”到“开放状态下执政”，已成为历史必然。而3个试点县区分别落子东部、中部、西部，无疑为下一步在更大范围内推开作出了铺垫。

　　改革为什么从“县”开始

　　2010年8月20日，中共中央政治局召开会议，全面部署党的基层组织实行党务公开工作。会议强调，“要坚持发扬民主、广泛参与，以落实党员的知情权、参与权、选举权、表达权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，拓宽党员意见表达渠道，营造党内民主讨论、民主监督环境”。

　　这是一个重要信号。中央编译局研究员王勇兵曾经判断说，无论从中央关于改革的思路来看，还是从近些年来改革的实践来看，政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。“政治体制改革的道路就是通过发展党内民主，带动人民民主，最终实现高度的人民民主。”

　　党务公开，正是党内民主的关键环节。从2004年中共十六届四中全会首次提出“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度”，到2007年将党务公开作为党的一项组织制度写入党章，再到2009年中央党务公开领导小组在京成立，党内民主步伐逐渐加快。中纪委、中组部主导的县委权力公开透明运行试点，正是这一大背景下的顺势而为之举。

　　值得注意的是，此前，时任河北省委副书记、纪委书记张毅曾推动过一场引领全国的行政权力公开透明试点改革。2004年底，他到邯郸调研，带去了一个让其他人感到“前所未有、闻所未闻”的课题：公共权力公开运行的可行性研究。这个课题比后来实际试点工作所涵盖的范围更广，不仅包括政务公开，还涵盖到党务公开。邯郸市委最终选择了前者作为突破口。2005年，全国首个“市长权力清单”出炉，时任邯郸市市长王三堂的权限被定为92项。这92项权力随即被汇编成目录以及运行流程图，向全社会进行公开。

　　而邯郸下辖的成安县，则以另一种特殊的形式引起了更大的社会反响。时任县委书记王晓桦力推“通透式”办公，将全县大小官员的手机号码全部公之于众。另外，在人事任免和重大问题决策的常委会和全委会上，成安还实行了票决制、社会旁听制。通过邀请社会各界人士现场列席旁听的方式，把县委权力运行的整个过程毫无保留地摆在群众的眼皮底下。后来，成安之所以成为县委权力公开透明运行试点县之一，与此不无关系。

　　从“行政权力公开透明运行试点”到“县委权力公开透明运行试点”，虽然仅有两字之差，却意味着改革进程的大幅推进。“中国公共权力最为核心的改革是党的领导体制改革。要让权力公开透明运行，必须触及党的领导体制这一核心。”在接受《决策》专访时，清华大学廉政与治理研究中心主任任建明反复强调。

　　那么，改革为什么要从县开始？

　　翻开一部中国历史，县作为乡村的头，城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊地位。对上，是国家政权的一个台柱、一个支撑脚；对下，则连接着整个社会，是国家政权与社会的一个接触点。社会的矛盾，政权和老百姓的矛盾，都会在县一级首先暴露出来。故此，不少学者提出“中国政治改革应当从县一级破题”的观点。

　　而在中央层面，对县治的重视程度亦前所未有，一系列县治新政更是密集释放。比如，高配县委书记，加大县委书记的提拔力度，县委书记一职的任命权收归省委；特别强调加强县一级纪委的作用；频频开展县委书记、县公安局长、县纪委书记、县组织部长大轮训。

　　至于县委权力公开透明运行试点，中央党校政法部教授、知名反腐学者林喆言辞恳切地告诉《决策》：“这三个试点县的经验，代表了一种希望，特别是民主政治的希望。”

　　县委书记自我“削权”

　　县委书记的权力到底有多大？

　　按照一位著名改革家的说法，“天下最真实的官只有两个，一个是宰相，一个是县官”。言下之意，除外交权、军事权外，宰相拥有的权力县官也都拥有。不过，中纪委、中组部正在力推的县委权力公开透明运行试点，却给出了迥然不同的答案。

　　在接受《决策》专访时，中央党校党建部教授蔡霞一语中的：“县委权力公开透明运行，其实质是县委书记权力公开透明运行。”

　　蔡霞认为，在县一级权力架构中，县委书记除了对当地的重大项目、人、事、财进行支配，还可以直接影响和制约身边人的命运，而别人很难对他进行有效的监督和制约。这是一个很大的制度缺陷。恰如社会上诟病的那样：“上级监督‘一把手’——太远；下级监督‘一把手’——太难；同级监督‘一把手’——太软；法纪监督‘一把手’——太晚。”以河南省为例，2006年以来，已有22名县委书记先后“落马”，可谓触目惊心。

　　对体制性积弊“动刀”，不仅需要高超的技法，更需要非凡的胆力。武侯区委书记刘守成就曾对制度设计者表示：“你们把我的权力限制住了，(权力公开)效果也就达到了。”武侯、睢宁、成安各自拿出“县委书记权力清单”，并绘制出各项权力的运行流程图，其用意正在于建立制度上的“硬约束”。

　　通过流程设计，这3个试点县“一手”随意“钦点”干部、在干部任免问题上“一言九鼎”的土壤已经不复存在。比如，根据规定，武侯区委书记只有在领导班子和领导干部年度考核工作结束以后、日常考察发现领导班子存在突出问题、领导职位空缺、特殊情况必须调整干部这4种情况下，才能提出干部调整动议。而且，在动议时，区委书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。另外，领导干部人选要从后备干部中产生，后备干部人选要由群众进行无记名推荐产生。如此一来，“一把手”滥用权力的空间受到了极大压缩。

　　又如睢宁独创的议决权、否决权分离制衡机制。2008年4月，王天琦担任县委书记以后，第一件事就是出台文件，自我“削权”。这份文件规定，重点工程、规划、土地审批权由县政府研究确定，县委书记不再担任土地审查委员会、规划审查委员会的主任，县委常委会只保留否决权。

　　为什么要这样做呢？王天琦解释说，很多时候，县委容易把县政府的权力直接拿到县委来，比如，把某块地给谁、把工程给谁、把资金给谁，这就是议决权。建立议决权、否决权分离制衡机制以后，重大事项由相关职能部门提出方案，交政府常务会议决，强化政府的议决权，议决通过的方案再提交县委常委会研究，县委常委会票决通过后，政府启动实施。县委常委会票决不通过的，返回政府，由政府牵头重新拿出方案研究，县委常委会不直接提出具体的方案和建议，只保留否决权。政府常务会议决，县委常委会否决，相互限制又相互协调，有效地限制了不当用权。“县委书记成了一名‘主持人’。”

　　权力具有天然的侵略性、扩张性。有人质疑：“一个权力清单、一个流程图，就能给权力套上‘缰绳’？”睢宁的“杀手锏”是，引入社会监督，激荡起强大的民意洪流，裹胁权力回归本位。

　　2008年10月，睢宁以“倾听你的声音”为主题，召开县委常委会扩大会议，列席人员扩大到全县副科级以上干部、行政执法部门股级以上干部、人大代表、群众代表以及重点规模企业负责人，并通过电台、电视台、网络等多种媒体全程实况直播。当时，场外一位村民通过热线电话向县委书记质询：“县委实施‘今年家里不进水’工程，解决了城区老百姓汛期家中进水问题。县委有什么办法能够让农民家中不进贼呢？”县委书记当场作出恳切回答和明确表态。这次常委会还对软环境建设专项评议现场计票、公布结果，并经县委常委票决，宣布免去“最不受睢宁人民欢迎的单位、站所”主要负责人职务。

　　王天琦说，所有这些改革，其实都是围绕一个核心：限制不当权力，强化正当权力，建立用权规矩。打个比方，就是让县委书记走好权力这条“道”，“限制”是堵塞岔道，“强化”是走好正道，“规范”是永远不下道。

　　如何向纵深推进？

　　今年“十一”前后，中纪委、中组部将对3个试点县区进行验收。接下来，继续扩大试点甚或在更大范围内推广相关经验，当无疑义。实际上，湖南、江西、云南等多个省份，已经相继启动了这一试点。

　　但是，首先需要厘清几个问题：哪些经验具有普适性？哪些有待进一步完善？哪些应当探索、可以探索的领域还没有真正触及？

　　总体上看，3个试点县区各有“绝活”：成安县实施了常委会票决制、全委会票决制、群众认可度测评制、社会旁听制、公开通报制和公开预提名制6项制度。武侯区在四川省第一个明确提出取消书记办公会，建立健全常委会向全委会、全委会向党代会负责、报告工作并接受监督的制度。睢宁县则是从“两委”归位入手，到收费“休眠”，再到直播县委常委会，依托民意、严管干部，全方位、多层次推进权力公开透明运行改革。

　　对此，林喆十分肯定地说：“这些改革具有普适性。因为基层的情况差不多，遇到的问题也差不多。”关键在于，“一把手”到底愿不愿意改革，是真改革还是假改革。2006年，王晓桦曾经反思：“(成安的经验)为什么很多地方不能效仿，这是一种悲哀。很多地方不学，为什么呢？因为首先限制的是一把手的权力。”2009年，他带着这套制度来到了大名，发起“县委书记限制自己的权力”的改革，并最终得到省委组织部认可。

　　对于干部人事制度改革，任建明认为，应当更多地体现竞争性。例如仇和当年在宿迁搞的公推公选，影响就非常大。这方面睢宁也作了有益的探索。“公开选拔是无论体制内、体制外的人都可以参加的选拔，是一种更大范围的竞争。我认为最终要使用的办法还是这个。”

　　也有学者指出，这次改革试点仍然带有过渡性质。比如，对县委权力实行“勘界”、进行规范，首先要有一个大的框架背景，党委的权力范围、人大的职权范围、政府的职权范围，至少是这几个范围应当理清。因为限制县委权力，就一定会涉及到党委、人大和政府的权力关系界定。如果县委权力公开透明试点能够与人大改革、政府改革有机衔接，整体设计，配套改革，将会产生更好的效果。

　　“更为迫切的是，要为改革者营造宽松的环境。改革的前行者，往往需要作出很大的牺牲和代价，因此必须旗帜鲜明地保护改革者、鼓励改革者。从高层来说，有责任对改革者宽容、支持、引导。从社会来说，要给改革者足够的时间，不要急于去给他下结论。”蔡霞告诉《决策》。

　　■本刊记者 杨 敏

　　7月29日上午，偌大的睢宁剧场座无虚席。

　　江苏省睢宁县委“一述双评三监督”半年直评会、县委十一届十一次全体会议暨上半年经济工作会正在直播中。

　　一头银发的魏维正走向发言席，作为全县1500名“一述双评三监督”群众评议员中的一员，他向大会提交了三条关于城市建设的建议。

　　全委会上，县委书记、县长述勤、述廉，现场评议、群众质询。原来，公开可以这样鲜活，民主也可以这样直播。

　　这就是睢宁，一个立足于解决自身问题而发起种种改革，被主流媒体争相报道、被高层意外关注，并确定为全国县委权力公开透明运行试点县的县份。

　　话说从头。睢宁成为试点，“既是一种巧合，也是一种必然”。

　　为什么是睢宁？

　　睢宁，曾是江苏的人口大县、农业弱县、工业小县、财政穷县。

　　2007年，除人口总量排在江苏第五外，工业总量、城镇居民可支配收入、农民年人均纯收入、财政一般预算收入、人均国内生产总值等主要指标均排到了江苏末位。全县100万农民，有23.4万人处于江苏省2008年初划定的贫困线以下，成为江苏省脱贫攻坚重点县。

　　2008年4月23日，当地县委机关报《今日睢宁》，在头版刊发了“江苏省52个县(市)主要经济指标排名”，标题就是“我们，落后了！”，并将睢宁多项垫底指标以醒目的方式圈注出来。

　　“睢宁落后了，睢宁全面落后了，睢宁落到最后了”。对于这样一个欠发达县份，发展经济最大的瓶颈就是资源，无矿产、无交通、无区位，存量最为丰富的“资源”就是人口。

　　然而，就是这最为丰富的“资源”，曾经也是主政睢宁地方官员最为头疼的问题。曾几何时，睢宁干部不团结、好内讧、奉行潜规则；群众喜上访、好诉讼，干群关系紧张。县行政办公中心常常被上访群众围堵，最严重的一次长达13个小时，各种矛盾错综交织。“睢人好讼”，也成为睢宁对外形象最有名的“标签”。

　　经济落后的根源是人的落后。干部是社会发展和稳定的主力军，起到带动引领作用。因此，组织领导好经济工作，管理好社会事务首先要从干部管起。睢宁先后出台《领导干部问责办法》、《公务人员问责办法》、《被问责干部使用管理办法》等制度，用强有力的问责来严管各级干部。

　　睢宁严管干部是从禁酒开始的。

　　睢宁曾经酒风盛行，一些机关干部往往是上午惦记着中午的酒场，下午就开始安排晚上的应酬。

　　2007年下半年，一位在睢投资的客商到一部门办事，他找到某科长时，这位喝醉酒的科长竟对他说“我不是科长，科长没来”，这位客商气得打算撤资。2008年1月，睢宁县国土局一名职工酒后驾车，撞死撞伤5名放学回家的儿童。

　　这几件事在当地引起极大反响，群众义愤填膺，对干部作风极为不满。睢宁主要领导痛下决心严刹干部饮酒，2008年4月15日，出台《关于严格实行工作日禁酒的规定》。

　　放眼全国，各地“禁酒令”层出不穷，也不乏失败案例，为何睢宁的“无例外禁酒”能够名扬全国，以至于让出差在外的睢宁干部总显得那么另类：当一桌人面熏耳热、推杯换盏的时候，唯独睢宁干部或白水一杯，或果汁一瓶，自斟自饮，安之若素。

　　“所有机关工作人员在工作日中午不论是否公务，不论什么理由，不论官职大小，不论本地外地，一律不准饮酒。”

　　在这项简短的制度里，能够看到的是“无例外”；在制度外，还有看不到的“铁律执行”。2008年，经群众举报，睢宁十多名干部因违规饮酒被免职，其中有一名局长、两名副局长和一名镇长。

　　“无例外”、“铁律执行”，这就是包括禁酒令在内，睢宁严管干部系列措施的最鲜明特质。“有言在先、说到做到”，让群众监督有底气，被问责干部心里服气。也正是这种鲜明的特质，让以严管干部为起点，以公开为主线，系统性、制度化推进的睢宁改革“六部曲”走得平稳、扎实。

　　“有言在先、说到做到”，不单单是对普通干部来说的，对于一个县的最高决策机构亦是如此。

　　2008年10月11日，睢宁现场直播县委常委会，开创了国内“直播政治”的先河。县委常委会接受群众质询，有两位群众这样提问，“我们拥护县委问责干部，但是严管干部能坚持下去吗”、“县委说过‘心顺路才能顺’，现在我的心顺了，为什么路还没顺呢”，常委会对群众质询的问题，能当场回答的当场作答，不能当场作答的会后进行梳理，对没有回答的326个热线电话、3200多条手机短信、573条网情信息，明确责任部门后，在《今日睢宁》报和睢宁电视台上公布，接受社会各界监督。

　　严管，使曾经浮、庸、懒、散的睢宁干部变得“敢于担当、勇于奉献、勤于工作、善于落实”，“工作上去，干部上去，待遇上去；工作下来，干部下来，待遇下来”、“一切立足于干成”、“没有效果，就有后果”已成为睢宁干部奉行的行为准则。

　　2008年9月，王天琦带着严管干部的经验来到北京，参加中组部召开的“县委书记培训班”，他在学习期间的一篇发言稿《干部不好过，群众才好过》，引起了高层关注。

　　“睢宁不仅仅有严管干部的一套好制度，村干部勤廉双述、科级干部一述双评，以及直播常委会的做法也引起中纪委的高度重视。”当地官员介绍说，正是睢宁的改革举措陆续进入高层视野，才赢得了宝贵的试点机会。

　　2009年3月10日，中纪委、中组部在徐州举办“县委权力公开透明运行”试点部署会，确定江苏睢宁、河北成安、成都武侯三个试点县区。

　　而在试点之前，睢宁改革就已经直奔主题。

　　权力“沙盘”如何推演？

　　对老百姓来说，每一个干部都是党的代言人，群众对县委权力运行，感受更多的是在具体的人、具体的事情上。

　　“打铁必须自身硬”。睢宁从限制县委书记的权力入手，列出了权力清单，使县委的权力尤其是“一把手”的权力得到有效规范。

　　睢宁的限权是从县委书记开始的。两个委员会“角色”归位的故事，就是县委书记自我限权改革的起点。

　　睢宁曾经借鉴一些地方经验，成立了城乡规划审查委员会和土地审查委员会，尽管委员会成员有四套班子主要领导、党委政府分管领导以及相关部门主要负责人参加，但是，在原来的制度设计中，县委书记对规划、土地、项目资金等拥有直接的决策权。

　　“毫不夸张地说，这两个委员会的权力凌驾于县委常委会和政府常务会之上，很容易出现一把手决策一言堂。”当地官员谈及此毫不讳言。

　　限权的途径很多，既可以通过权力来制衡权力，也可以通过权利来制约权力。在“委员会”角色归位这一事件上，睢宁选择了前一种方法。睢宁出台规定，规划审查委员会和土地审查委员会只是决策的参谋咨询机构，委员会主任也由县委书记调整为县政府分管领导。

　　厘清县委、政府在重大决策问题上的权力边界只是第一步，睢宁改革两个委员会的落点，是出台《对重要项目、重点工程、重大资金使用实行议决权和否决权分离的意见》。

　　那么，谁拥有议决权，谁行使否决权呢？

　　“先是相关职能部门提出方案后，上政府常务会议决，通过后交由县委常委会审议，县委常委会只保留否决权，而不参与方案的修订。”一位干部介绍说。这样一来，任何一个重大项目，决议权与否决权分离制衡，起到限制县委，特别是县委书记的不当用权。

　　重大决策事项的分权制衡机制，杜绝了“决策一言堂”，那么，又该通过什么样的制度措施，避免县委书记“用人一句话”？睢宁一位年轻干部，在接受采访时笑吟吟地说，睢宁用人制度设计是经过“沙盘推演”的。

　　在睢宁，干部往上走的途径并不少，但县委书记的决定权已经大不如前。一般情况下，在岗位空缺需要调整干部的情况下，组织部提名，纪委审查，提交5人小组(书记、县长、副书记、组织部长、纪委书记)讨论，最后一环是常委会票决。

　　“如果你进入不了组织部的视野，《X+1后备干部选拔制度》也可以把你推出来，X是个变量，由群众提名票决产生，大单位可能是3，小单位是2或1；但是也有可能因为你能力强得罪了人，无法通过群众提名，X+1中的这个“1”掌握在单位负责人手中，组织提名也可能让你出线”。

　　睢宁不仅规定后备干部提名采取强制性保密投票制度，在后备干部的任用上，也无例外地严格按照票数多少次第使用。

　　干部调整的集体决策制度和《X+1后备干部选拔制度》，是不是在用人上具有完全周延性？睢宁的办法是，按期举办“毛遂论坛”，给那些想干事、能干事的“遗珠”们一个露脸的机会。

　　正是这种“沙盘推演”的周密性，将县委书记的用人权一步步限制住了。说到底，随着初始提名权的下放、票决制的实行，睢宁已经通过一系列的制度安排将“少数人选人”推向了“多数人选人”的轨道。

　　辅之以“沙盘”推演的还有一整套公开用人的制度设计：党内预告制度、集体决策制度、情况说明制度、结果公示制度，一层层揭开了干部调整任用过程的神秘面纱。

　　睢宁县委限权并没有止步于对县委书记权力的限制。“县一级，很多工作需要直接面对群众，如果我们把党委的权力和政府的权力分得泾渭分明，是不现实的。”一位睢宁干部告诉《决策》，睢宁县委权力公开透明运行试点，从一开始就有一个系统的考量。

　　在睢宁，部门自由裁量权是百姓投诉最集中的“党委权力”，“以交通罚款为例，低则500，多能上万，有的干部就说，制度如此，叫我不腐败都不行”。

　　自由裁量权之害怎么去治？记者在采访中听到一个“杯酒释财权”的故事。2008年7月一个夏夜，王天琦摆了一桌“鸿门宴”，所有具有行政审批权的部门负责人全部出席。酒过三巡，王天琦端着满满一大杯酒说，“我先把这杯酒喝完，有件事想拜托大家，睢宁要推动软环境硬治理，有人建议我们搞两个月的行政收费休眠，望大家支持支持”。

　　收费休眠是一种“休克性疗法”，目的还是推动流程再造。再造之后，睢宁的审批事项由原来的434个减少到89个，审批环节由过去的8个减少到3个，大大压缩了部门自由裁量权的空间。

　　为了将县委权力公开透明运行引向深入，睢宁又在村级干部“勤廉双述”、科级干部“一述双评”的基础上，建立实施县委的“一述双评三监督”制度。

　　何谓“一述双评三监督”？

　　“一述”，指县委书记、副书记(县长)公开述职，县委常委书面述职；“双评”包括党内评和党外评；“三监督”是指专门机关、群众和舆论三个监督主体。睢宁还在全县聘请了3000名监督评议员，定期对县委用权进行评议，其中群众评议员多达1500人。

　　2010年5月2日，在睢宁县委召开的“一述双评三监督”一季度巡评会上，对群众评选出的“最不满意站所”县规划局规划执法监察大队、“最不满意部门”县规划局、“最不受睢宁人民欢迎的单位”县住房公积金管理中心等三家单位或部门分别作出处理决定。实现了“干部好不好，群众说了算；干部干不干，按照群众意见办”，让民意影响干部去留。

　　自我限权，拿公共权力开刀，不仅仅依靠一个地方主要领导的权力自省，对权力制衡进行良好的设计，还需要唤醒权利的力量去规范、引导权力运行。

　　“县委权力想用好，必须接受监督，而公开是监督的基础，没有公开就谈不上监督。”王天琦说。

　　如何保障公开不可逆？

　　什么样的公开才是真正的公开，如何保障公开不可逆？

　　“我公开，你接受，肯定不是真正的公开，只有以百姓需求为导向，并进行有效的社会动员，才能让权力公开透明运行不可逆转。”一位睢宁干部说。

　　在睢宁，公布领导干部手机号，就是一种以百姓需求为导向的“真公开”。在睢宁街头，随便找几位市民，他的手机里都可能翻出县委书记王天琦和县长王军的号码。

　　“发短信给王天琦”，是2008年睢宁人政治生活的一个热点话题，而“天天快运事件”则与公开县委书记手机号有着密不可分的联系。

　　2008年7月的一天，王天琦收到一条短信，反映县城威尼斯商城内有个名叫“天天快运”的物流公司，深夜扰民长达6年之久，群众投诉无门。王天琦当即把这条短信转发给环保局长。

　　两天后，环保局以书面形式向县委、县政府汇报说，此事自己无权管辖，建议县委、县政府协调城管、公安、工商等部门处理。后经调查，噪音扰民6年中，群众多次反映，但相关部门推诿扯皮，敷衍了事，其中，环保局应负主要责任。

　　这一事件的处理结果超出所有人意料：县委免去了环保局局长的职务，环保局主要负责人、分管负责人、直接责任人被免职或撤职处理；城管局、公安局、工商局相关单位责任人待岗3个月。同时，帮助“天天快运公司”另选场地经营。

　　这一事件引发的冲击波，让睢宁主政者意识到，民意不仅仅需要释放，更需要回应。

　　2008年8月18日清晨，人们发现当天的《今日睢宁》一报难求。《今日睢宁》以4个整版的篇幅，公布睢宁县领导干部职务分工和联系电话，接受群众反映问题。

　　一时间洛阳纸贵，当期报纸先后三次加印，印数达到了5万份。号码公布后，最多的时候每天收到200多条信息，县委县政府督查室负责督查群众短信反映问题落实情况，责任部门必须当天与发信人见面，三天内必须办结。县委主要领导的手机短信内容在当地媒体不定期公布，同时，承办部门和办理结果也一并公开。

　　然而，8月18日这一天，睢宁老百姓的惊喜并没有结束。在睢宁人气最旺的西祠胡同，人们也见到了县委主要领导的身影。县委书记王天琦在西祠胡同实名注册亮相。

　　“作为睢宁县委书记，我愿意回答网友们提出的有关睢宁经济社会发展的问题。”王天琦发出的这个帖子很快被置顶。网友踊跃跟帖发帖，对严管官风、城区道路建设、铁路问题、平抑房价等与王天琦展开探讨。

　　2008年8月28日和11月25日，睢宁县委书记、县长及各单位领导干部组团上网。

　　2009年2月12日，睢宁县网络发言人正式亮相，全县114个部门和单位均明确一名领导班子主要成员兼任网络发言人，并采用实名注册登录，同时设有一名网络联络员，及时掌握网络信息，并在48小时之内回复网民们提出的问题。

　　为确保短信办理及网络问政的效果，睢宁又先后出台了《办理媒体反映事项暂行规定》、《关于办理媒体反映事项问责办法》等制度，办理群众通过媒体反映的各类诉求，对48小时之内没有回复或敷衍塞责的，公开问责。

　　截至今年6月，群众共发送短信25569条、转发各镇各部门16497条，回复率98%，办结率90%。

　　以民意的力量去推动县委权力公开运行，这样的公开才是不可逆的，“民意是洪流，尊重、倾听民意是大势所趋，如果以后谁逆历史潮流而动，铤而走险去封堵这股洪流，我看难。”一位睢宁的干部说。

　　如果说广开言路接受群众监督，体现了睢宁县委、县政府的胸怀与魄力的话，那么接下来睢宁县的一系列做法，体现的则是一任地方政府的胆识与智慧。

　　2010的2月初，睢宁县天缘广场人头攒动，老百姓手拿评分表对着一字铺开的数十篇讲话稿评头论足：“写的什么，没看懂”、“这个倒是看懂了，就是一点用都没有”、“这篇不错，以后拆迁就要拆一补一了，太好了”……

　　这是睢宁县对专项工作主题语、领导讲话稿和会议形态进行的年度公开评选现场。2009年，睢宁县出台规定，对评选出来的最佳主题语、讲话稿、会议形态予以表彰，对最差主题语、讲话稿、会议形态则予以预警。评选中，一位副县长的讲话被评为最差讲话稿。

　　这还只是睢宁县行政语言与行政行为改革的部分内容。在此之前，睢宁还先后出台制度，要求干部不讲官话、空话、套话，限定会议讲话时间，强制终止超时发言；开放会议、开放公文，对非涉密性会议，提前发布公告、让群众列席旁听；建立开放互动的会议制度，会场设立现场热线电话、开通网络和短信平台，畅通民意参与的渠道。

　　“一评、一限、一开放”，拉近了百姓与政府的距离，消弭了干部与群众的隔阂，官民两种话语体系逐渐融合，党委政府发声，群众愿意听、听得懂、信得过，提升了党委政府的软权力。而“一策划”，则让百姓成为评价公共服务质量的主体，甚至成为能够影响公共政策输出的主人。

　　在县城小睢河大桥举行的完工庆典上，主持大桥剪彩活动的不是县领导，而是市民群众代表；县城“大公交”运行的最终线路，也是市民从多套方案中一票一票选出来的；通车仪式、剪彩活动、冠名题字，普通市民站向了前台，县委领导则站在了幕后。

　　诚然，今天的睢宁，小到一棵树、大到一座桥，所有跟群众生活紧密联系的市政设施、民生决策的背后，都有老百姓参与的身影。

　　“县委权力公开透明运行的本质是打造权力‘轨道’，保证权力在轨运行。该轨道系统决定了权力运行的方向、速度，这个‘轨道’就是系统、规范、高速、平稳、可操作、可持续的制度集成。”睢宁县委常委、纪委书记唐健如是说。

　　在睢宁，县委权力公开透明运行不是一项自我消费式的制度设计，经济有没有大的发展、民生有没有大的改善、社会有没有更加和谐稳定，是检验改革是否成功的标准。那么，经过改革的洗礼，睢宁经济社会发展又怎样呢？

　　经济生活是政治生活的“晴雨表”。2008年，投资8亿元兴建的星星家电项目落户睢宁，一期项目仅用97天时间就建成投产，创下了项目建设史上的“百日奇迹”。

　　2009年7月，星星集团又投入6亿元，实施二期扩建，不到一百天的时间再造一个“星星”，又一次续写“星星奇迹”。目前，星星三期项目正在加快筹划，最终产能将超过500万台。星星的奇迹是睢宁经济发展的一个缩影。

　　经过两年多的努力，睢宁五大百亿产业雏形初现，正向着冰箱冰柜产能全国第一县、鞋面革产能全国第一县、高端弹力纱产能全国第一县、钢铁市场交易量全省第一县、日光能温室规模全省第一县“五个第一”的目标迈进。

　　2008年，睢宁在徐州市年度科学发展综合考核中前进两位，顺利实现“一年翻身”。次年，睢宁地区生产总值、人均GDP、规模工业增加值、工业用电量等6项指标又在全省实现进位。在2009年度全市综合考核中，前进一个位次。今年1-7月份，徐州市统计局列统的18项主要经济指标中，睢宁有11项指标增幅位居全市第一。睢宁也由江苏信访工作重点管理县、社会治安综合治理重点管理县，成功转身为全省信访工作先进县、社会治安综合治理先进县……

　　“睢宁变样了，睢宁大变样了，睢宁变得像模像样了”，2010年，又有一句话开始在坊间流行。

　　■本刊记者 周 江

　　2009年12月15日清晨，成都市武侯区市民廖永丽的挎包里装着来不及吃的早点，一路小跑来到红牌楼路。

　　这一天，包括红牌楼路在内的4条老“断头路”正在进行路面铺设施工。打通“断头路”，是武侯区委常委会上的决定，决定的依据之一，是武侯区民情专递员廖永丽的建议。

　　在武侯区，和廖永丽一样被聘为民情专递员的普通市民有306名。而这一切的改变都源于2009年3月10日中纪委、中组部确定武侯区为全国3个“县委权力公开透明运行”试点单位之一。自此，一场确权勘界、自我革命的大幕在武侯区拉开。

　　脱下“太空服”穿上“紧身衣”

　　“把我的权力约束好了，试点工作就能做好。”这是武侯区委书记刘守成的一句名言。在刘守成眼里，“向我开炮”四个字是改革的成功要素。

　　不仅仅是“向我开炮”四个大字，武侯区为了改革的通畅还配备了“三个明白”，即权限梳理，要让权力清单“理”得明白；程序规范，要让权力行使“用”得明白；信息互动，要让权力公开“说”得明白。

　　改革首推的就是权限梳理。

　　打开中共武侯区委权力公开网，“常委分工”中第一栏是“区委书记的主要职责”，页面里注明了共9项内容，9项内容清清楚楚地告诉每一位来访者区委书记所拥有的权力事项。

　　紧随“一把手”之后，武侯区还定出了区委副书记、区长、副区长的职责，每一个常委都各有分工，职权明晰。

　　除此之外，武侯区制定了各项权力的运行流程图，涉及干部任免、反腐倡廉、党建等。在最重要的干部任免中，甚至细到规定出了涉及局级正职、非局级正职的不同任免流程。

　　清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心副主任任建明告诉《决策》，武侯区的改革将无限的权力变成了用数字可以确定的有限的权力，并且通过这种制度上的硬性约束，避免了很多地区党政不分、书记权力过大的弊端。

　　从无限的空间紧缩到有限的数字，武侯区的区委领导干部的权力之身犹如脱下庞大的“太空服”，披上了塑身的“紧身衣”。

　　穿上了“紧身衣”的武侯区并没有停下改革的脚步，而是为权力运行立下了诸多“规矩”：清理明确了9项区委常委会权力事项，细化了党代会、全委会的权限，梳理了区委各部门的职权，对权责不清的予以明确，对超越职权范围的予以纠正，对履职不到位的予以强化。

　　在2010年2月10日完成的一份呈送中纪委的《武侯区开展“县委权力公开透明运行”试点工作情况汇报》的文件中记录：截至目前，明确党代会权力事项4项，区委全委会权力事项7项，区委常委会事项9项，区委书记权力事项30项，全区82个党组、党工委权限事项578项。

　　在厘清常委们权力的同时，再根据其重要程度、涵盖范围，将全委会、常委会的集体权力划分为全局工作、经济发展、党的建设等七大类别，分别编制权力目录，形成区委权力构成的基本框架。

　　这些被固化后的权力内容、编制的权力目录和权力运行流程图，最后采取汇编成册、公示上墙、网上公布等方式，形成权力的公开透明。

　　“常委们在工作上是否越位、错位或不到位，大家都看得清清楚楚，而且这样公布出来，对权力者本人也是一种无形的提醒和约束，能够有效地预防权力腐败。”武侯区委副书记王睿有深刻的感受。

　　从“一言九鼎”到“只定方向”

　　纠正“越位、错位、不到位”需要的不仅是权力公开透明，更需要权力行使的程序规范。

　　中央党校政法部教授、著名反腐专家林喆向《决策》介绍，“一支笔”最容易导致犯错，只要“一支笔”批示了的文件下面就执行，这种无程序性和无监督性，造成了权力任意扩张。一把手人事权更大，干部的升迁决定于一人之手，则会没有反对者。

　　而武侯区的改革让人很难寻到这样的影子。从干部调整、提名、考察和酝酿四大关键环节，环环相扣、程序规范，将选人用人全过程置于公开、透明之中。

　　武侯区在“一把手”用人上有一个明确的界定：只在领导班子和领导干部年度考核工作结束后、日常考察中发现领导班子存在突出问题、领导职位空缺、特殊情况必须调整干部时的四种情况下，才能提出干部调整动议。

　　除了上述“领导职位空缺”等四种硬性条件外，杜绝临时调整干部。而且在动议时，有“三提三不提”的硬性规定：“一把手”只提方向不提具体职位；只提人选标准不提具体人选；只提选拔要求不提选拔范围。

　　不仅如此，武侯区早在几年前已经采用了全新的干部选任提名的机制。后备干部由干部群众提名、领导干部人选从后备干部中产生，将选人用人的关口前移，让全区干部“埋头”干事，“对下”负责。

　　该机制已成为武侯干部选拔的一个基本制度，而刚刚履新的浆洗街党工委副书记钟灿就是由这个新制度选拔出的一个典型。

　　2009年8月，成都市编委批复浆洗街道可增设1名党工委副书记，但对拟任用的人选，区委主要领导只提了一句“要将其与培养街道党政主要领导后备人选结合起来考虑”。

　　3年前，钟灿在司法局后备干部群众无记名推荐中票数最高，随后，被派至甘孜州白玉县挂职锻炼。钟灿在基层的突出表现得到了群众的一致好评，并最终得到提拔。

　　曾多次去成都调研的中央党校党建部主任蔡霞向《决策》分析：“武侯区用人的程序规范有更深远的意义，此种路径可以让各地看到，党管干部不是党点人头和干部点人头，而是应该形成一个公平、公正、公开、竞争的用人机制。”

　　“摸得着，享得到”的公开

　　毋庸讳言，党务公开很普遍，但普遍开展的同时则是普遍存在“小问题大公开，大问题小公开，实质问题不公开”的现象。

　　武侯区的公开透明则由过去的“看得见，摸不着”，变成了“摸得着，享得到”。区委常委会议了啥，一上网就知道。将常委会会议纪要挂在网上，是武侯区党务公开迈出了实质性的一步。

　　在武侯区区委权力公开透明运行网上，重大决策、重要人事任免、重大项目安排、效能督查结果等以往令公众备感神秘的内容，都有不同程度的反映，接受群众监督；而区委领导、区委各部门近期工作情况等也向社会全面公开。

　　让群众参与区委决策，是武侯区区委权力公开透明运行试点中的一大举措。

　　为增强区委议事决策过程的开放透明度，该区建立了区委“六会”列席制度，开放率达到90%以上。列席人员包括社区干部、私营业主、普通居民等，为了防止走形式，会前3天将各项议题发给列席人员思考。

　　在武侯区的改革试点中，党代表也获得了提案建议权。武侯区委组织部专门设立了一个办公室接收党代表的各种提案，并负责办理。这些提案涉及民生工作的方方面面。

　　从权力公开透明运行的意义上说，此举让党代表在党内的民主权利获得了充分保障。

　　与武侯区党代表有过深入交流的蔡霞教授告诉记者，党代表成为县委与群众沟通的一个纽带，一些观点通过他们传达给群众比党委更具有说服力。党代表亲身经历了决策过程，也可以在一定程度上保证决策顺应民情和民意，杜绝暗箱决策的腐败。

　　除了参政议政的公开透明，武侯区还发明了党员、党代表、区委委员“双向约见”制，即党员可联名约见党代表，党代表可联名约见区委委员，就所需要了解的事项进行咨询，反映意见和建议，所约见的党代表和区委委员要在规定时间内如实进行解答。

　　“双向约见制”让普通党员可以直接找党代表“说事”，党代表则约见区委委员“发招”，区委委员须在规定时间内“接招”。

　　不仅如此，武侯区进一步拓宽了普通群众的民意表达渠道。聘请了306名民情专递员，101条民情专线24小时畅通反映民意。截至2010年1月20日民情专线收集并办理建议1300余条，办结率100%，更有19条建议作为区委常委会的决策依据。

　　武侯区委常委、区纪委书记叶雪梅说：“党委权力公开绝非一届党委的事情，而是要努力建立一个持续的长效机制，这个机制建立好后，就能够复制推广，这也是改革的最大意义。”

　　■本刊记者 贺海峰

　　2010年8月21日，河北省成安县迎来一批特殊的客人。他们风尘仆仆，径直赶往位于“有所为”大道的成安县委。在党务政务公开栏下，在一站式服务大厅里，在印有每位官员照片、职位、手机号码的办公室门牌前，宾主双方一边驻足查看，一边热烈探讨。

　　这批客人来自江苏省睢宁县委。其实，早在2009年3月中纪委、中组部启动试点之前，睢宁、成安就一直以大胆探索、锐意革新著称。尤其是成安县，早在2005年之初就开始推行“通透式”办公，试行“科学规范和有效监督县委书记用人行为”，从而被中纪委确定为全国党务公开工作联系点。

　　如今，在成安这块改革热土上，两县的主政者走到一起，共同切磋“县委权力公开透明运行试点”这一尖端性、前沿性的课题。

　　透明的力量

　　改革之前，成安县委、县政府一直坐落在民国时期的老县衙里。2002年，一位南方客商前来办事，进了一个门，又进一个门，层层有门岗，人人需盘问。书记、县长在最里边的小院办公，客商开玩笑说：“见‘县太爷’真是比见皇帝还难啊！”客商尚且如此，遑论普通群众。衙门作风、官僚主义、权力暗箱操作等现象不同程度地存在，致使成安一度成为在全国排得上号的上访大县。“一个人民的政府，难道还怕人民吗？”成安县委主要领导决心革除这一积弊。

　　通过与开发商进行资产置换，成安县委、县政府在县城西侧另造新楼，并将59个县直部门、1000多名公务员集中在一个院子里办公。在县委大门两侧，树起32块党务政务公开栏，清清楚楚标明各项行政事务的办事程序。令人惊叹的是，县委、县政府所有领导的分管事项及其本人的手机号码、办公电话、办公室门牌号等也历历在目。

　　成安官员的办公方式，更是堪称全国罕见。这里，每个局机关除了一把手可以单独享有一间透明的、用大块玻璃隔开的办公室外，其余的领导一律和普通工作人员一起在大办公室里办公，办公区同样用玻璃隔开，既透明又不会互相打扰。为不干扰其他人工作，每个局还另外设有透明的群众接待室。“不但是形式上的创新，更重要的是制度上、理念上的创新，这样的模式打破了办公机关的神秘，密切了干群关系，是一种党政机关应该具备的执政理念。”国务院纠风办副主任李中华评价说。

　　值得一提的是，全国行政权力公开透明运行大会全体与会人员曾经前往成安考察，时任国务委员、国务院秘书长华建敏亲自带队。中纪委也先后多次赴成安调研，成安还因此成为河北省推行行政权力公开透明运行试点县。

　　不过，成安并没有就此裹足不前。“搞权力公开透明不能光是政府搞，党委必须带头！”成安县委做出了一个让人吃惊的决定：把常委会票决制和民意否决制作为民主集中的新方式，取代内部决议和举手表决的旧方式。

　　“过去提拔干部，一般都是书记一个人定盘子，先在书记碰头会上统一意见，再拿到常委会上来。怎么定的，其他常委一概不知。发表意见的方式是举手表决，书记都提名了谁还能不举手？”原成安县政协主席常五香认为，当集体意见惟有通过一把手综合才能转化为集中意见时，集中意见的不确定性和暗渡陈仓式的结果很难避免。

　　很快，成安出台了一揽子措施。但凡提拔和调整干部，首先由群众把关，1/3群众不同意的不予提拔。然后交由常委会投票表决。正职的提拔或重要岗位的调整，还必须通过全委会票决。

　　比如，县文教体局民主推荐副局长，在3名干部中推荐两名。起先3人得票相等，接着又进行第二轮投票，当场唱票。3人票数紧咬不放，候选人与推荐人神情都相当紧张，这与从前走走形式其实早就知道结果的情况大相径庭。当票数后来又追为平票时，会场响起了一阵热烈的掌声。

　　成安县委领导坦然地说，增加大家的话语权，不会削弱“一把手”的权威，削弱的只是狭隘意义上、个人利益上的私心的权力。如果把这个权力看作是公共权力的话，那反而是一种强化，使这个权力更加有效，更有威信。

　　单刀直入

　　根据中纪委的部署，成安首先依据党章、地方委员会工作条例以及各单项法规文献、文件，全面清理县委职责和权力。最终，确定县委职权50项、县委常委职权185项，其中，县委书记职权27项。据称，这可能是全国首份“县委书记权力清单”。

　　但是，在具体执行过程中，县委职权与行政职权有很大不同，相当一部分县委职权没有明确的工作流程和程序界定。倘若没有刚性约束，很有可能导致权力运行过程中的随意和滥用。如何给这些职权“套上缰绳”？成安的做法是，对县委50项职权的行使流程进行明确再造，逐项绘制出73个流程图。如此一来，权力运行迈入了规范化、制度化的轨道，就不会因执行人的更替而改变，更不会因执行人的主观意愿而改变。

　　以会议上“一把手”的发言顺序问题为例。一般而言，如果“一把手”率先作出倾向性的发言，就会给其他所有的发言人造成一股无形的压力，从而在会议上“环顾左右而言它”，最后只得按照“一把手”引导的思路表态。有鉴于此，成安在《关于县委常委会监督县委书记的实施意见》中明文规定：“常委会研究议题，应先讨论后决策。县委书记不首先表态，在参会常委充分发表意见的基础上，集思广益最后表态，按照民主决策程序形成决议。”“县委书记在常委会召开过程中一般不临时动议增加新的议题。”此举无疑抓住了要害。

　　而在县委的职权中，干部人事任免权的效力最大，其他一切权力都可以由此派生出来。成安正是把干部选拔任用作为推进县委权力公开透明运行的突破口和着力点，不断推进制度创新。比如公开操作机制。对于拟调整的干部，纪检、计生和综合治理部门，必须作出能否调整提拔的明确结论，并向社会公开。县委常委会、全委会投票时，邀请党代表、人大代表、政协委员和群众代表旁听，将干部决策过程置于群众监督之下。又如公开预提名制度。领导班子集体或个人可依据有关规定，提前向县委预提名拟提拔人选，填写预提名责任书，并在一定范围内公开，对预提名行为承担相应政治责任，并公开处理结果。这些制度实行以来，全县2862多名现任领导干部履行了相关程序，其中有12名干部被免去职务和取消资格，有3名干部在审查中被“叫停”，采用公开预提名制度选拔任用了4名科级干部。

　　更厉害的一招是，2009年4月，成安探索实施了社会监督员制度。从人大代表、政协委员和群众中聘请社会监督员，对县委职权公开以及运行情况进行监督，并通过座谈会、信函、网络、电话等形式，向县委提出相关意见和建议。活动开展以来，共处理干部14人，涉及单位和部门8个，其中给予1名单位正职撤职处分。

　　封闭的结果只能走向画地为牢，而开放的胸怀则无所排斥。成安县委对权力公开透明的提倡和践行，其用意无疑正是要根斩官僚主义的神秘性，使之在开放的政治空气中无所遁形。截至目前，成安已经连续6年没有发生进京赴省集体上访。

　　不过，一位知名党建学者也提醒说，成安的改革并没有改变现行的权力运作机制，因而其作用不应被无限放大。它的价值在于，完成了一个长期被忽略的基础工作，因为此前一直在说党务公开、政务公开，却连到底应该公开哪些权力都不清楚。“这项基础性工作在运作过程中还可以继续完善。”

　　改革者的低调与谨慎

　　与同时进行试点的江苏省睢宁县、四川省成都市武侯区相比，成安显得格外低调。

　　原因在于，这项试点是一项难度极高的改革，稍有不慎就有可能前功尽弃。比如曾掀起过“长治变法”的著名改革家吕日周，在基本安全着陆(升任省政协副主席)后，感慨万千：“看看历史上的改革者们，我的遭遇已经算很好了，好歹算是提拔了，这也算是组织对我的一种肯定。”现在，他正在利用一切机会，与尽可能多的人接触，推动中国各地的改革步伐，对处境艰难的改革者予以增援。吕日周曾多次考察成安改革，对高悬在县委大楼顶部的“水可载舟，亦可覆舟”8个大字印象尤为深刻。

　　对于改革，成安的官员认为不能走得太快：“现在有个问题：下改上不改，左右都不改，改后没评估，争议四处有。这种改革相当艰难。”

　　尽管艰难，成安县委还是决心要在近期推出一个“大动作”：对县委所有岗位进行腐败风险评估，并根据其风险程度大小分别采取有效的预防、监控措施。对权力行使的风险因素和苗头性问题，及时向权力行使的当事人发布预警信号，采取应急措施。

　　这不能不让人联想到曾任成安知县的北宋清官寇准。当年，每当收税和征役时，他都禁止巧立名目加额摊派，并在县衙前张贴布告，上边写清应征对象的姓名、住址等，其推行的清明政治深受百姓爱戴。而成安今天的改革，则蕴涵着另外一重逻辑：为权力搭建起一个公开透明的运行平台，去谦卑而细心地创造一个让人民放心惬意的创业环境，而创造财富的真正主体，应该还给社会，还给全体人民。

　　一组数据可资佐证：2005年以来，财政收入年均递增32.7%，全县生产总值增速、固定资产投入、财政收入以及税收占财政收入的比例，在邯郸东部10县中一直遥遥领先。更让人刮目相看的是，在河北省县域经济排名中，成安县5年晋升了40位。

　　如今，整座成安县城俨然就是一个“大工地”，吊车云集，厂房林立。离开成安县的那一天，我想到了一句古训：“政声人去后。”若干年后，在成安县的“有所为”大道上，不知道还能留下多少人的“有所为”？

　　■本刊记者 周 江

　　“改革最大的困难

　　不在技术，而在观念”

　　《决策》：对县委权力进行“勘界”，制作县委权力流程图，会不会削弱县委权力，进而削弱党在基层的执政基础和执政能力？会不会有阻力？阻力来自哪里？

　　陈家刚：我认为不会削弱县委权力，不会削弱党在基层的执政基础和执政能力，反而可以使县级党委的权力更加规范化、法制化、正当化，使权力的运行具有合法性，运行得更为顺利。

　　县委权力中重大决策、推荐干部、监督等都是党和人民所赋予的，这是一个正常的权力。但是很长时间以来很多地方无限扩大了这种权力，这次的试点改革使权力回归到了正常的范畴之内，是权力正当化的一种复归。如果是削弱的话，也是削弱了不正当的权力，同时民众对基层执政能力的认可程度也得到了提高。

　　阻力肯定是有的，主要体现三个方面：首先是长期以来不断扩大权力所产生的一种思维惯性，很多县委的权力甚至超出了党纪规定，当要限制这种扩张的思维惯性就会变得很不习惯，也就会出现阻力。

　　其次是既得利益者，他们不愿意放弃。他们会赞同改革，会在会议上、书面上坚定地表示推进改革，但是在实际操作中不愿意放弃已经获得的利益。

　　最后是来自上一级部门的压力。当县一层级的权力公开透明了，上一层级从县级获得资源的渠道就会变小，上一层级也会感觉很不适应。

　　我们在推进改革的时候，要注意这三个方面的阻力，在选择政策、实施政策、调整政策的时候都应该更有针对性。

　　蔡霞：阻力肯定有。这次“确权勘界”给试点三地提出一道很好的问题，怎么理解党的领导？怎么理解执政？

　　阻力应该来自于三个方面：首先是观念，如果执政者观念没有改变肯定是改革的最大阻力。其次是利益，如果真正理清权力关系，按照民主政治方式进行执政，必然会使过去在高度集权中获利者的权力削弱。最后是顾虑，如果按照民主政治的方向行进，会不会失控？当手中没有硬性权力之后会不会失控？会不会架空？这些问号都是顾虑，会让改革者叫停改革。

　　改革最大的困难不在于技术性问题，而在于观念。一个是既得利益不愿意放弃，一个是思想观念不解放，不用民主政治的眼光来看待改革。

　　林喆：这次改革的方向要把权力限制在一个框架里，县委的权力不能随意扩大，在权力运行的过程中设立一系列制约机制。我们要建立法治政府，法治政府一个很重要的特点是有限政府，有限政府的权力是有限的，他必须依法进行，不是由人的意志所决定的。唯有这样才可以避免权力的任意扩大化，最后变异为长官意志的工具。

　　“用制度管人、制度

　　管事、制度管权”

　　《决策》：在现有的人事决策程序中，缺少一种防止一把手将个人意图转化为集体意见的制度性安排。您认为这次试点改革如何破解这一顽症？

　　蔡霞：提名怎么提非常重要。初始提名权应该与群众推荐权结合起来，与党政职位空缺和社会公开招考招录联系起来。这样就形成一个多方位的提名权，不会出现垄断现象。

　　提名之后的考察非常重要，有些组织部门考察会揣摩领导意图，领导想用的人，组织部门考察后就说他的好话，不想用就另当别论。

　　考察应该不受提名的干扰和影响，应该给组织部门和人事部门一个相对独立的环境。考察既要对上负责，最后的结论也要向被考察者、党员及群众公开，以此证明考察结果站得住脚，只有这样才能限制领导干部个人意图的介入。

　　应该把党管干部的原则变成党管干部的制度和程序，在这个程序中恪守公开、公平、公正、竞争。“三公一竞”做到了，才能保障防止“一把手”用人腐败。

　　我们要达成一个基本的共识：党管干部的原则要坚持、党管干部的方式要改变。从管“人头”到用“制度”，用制度管人、制度管事、制度管权。

　　林喆：我们一定要坚持“一把手”也只有一票，但现实的情况是“一把手”能带动整个班子形成某种共识，“一把手”的一票实际是整票。

　　为了防止这种情况一定要加强党内民主，要让普通党员和领导班子中的每个成员发出声音。在选拔干部的过程中应该有党代表来参会旁听，这种“旁听”本身就是一种监督。上级机关也应该派人来旁听，旁听者不应该发言，上级领导干部旁听时不应该作诱导性发言，出现保驾护航的行为。

　　除此之外，在用人制度上，我认为当推荐了某位干部，不仅要公示被提名者，还要公示提名他的人有谁，这样会产生群众的监督力量，一些隐性的关系会暴露出来。公示是将最后的决定权与否决权交到群众手上，如果群众有意见，就不能使用这个干部，这就是一种制约机制。个人的意志应该由集体来制约，领导班子集体的决议应该由群众来制约，只有这样决策才可以体现出科学，严密和可操作性。

　　任建明：我们现在的体制造成了伯乐相马的情况，党管干部是一个大原则，但是最后操作下来就是党委决定干部的任命，甚至是书记一个人决定。

　　我认为破解这一顽症的办法是需要一个竞争性的规则，例如仇和当年在宿迁的公推公选。公开选拔领导干部的方式应该无论系统内外都可以参与，变成一种更大范围的竞争。 在我的研究中曾经做过从“酝酿制”到“票决制”用人腐败风险的比较。经过数据分析从“酝酿制”到“票决制”风险已经大大的降低，但不会得到根本的解决，还是需要一个完善竞争规则。即便“票决制”已经是中央精神的要求，但是在县一级党委的执行情况并不乐观，我认为中纪委、中组部应该成立调查组对全国2800多个县的执行情况进行调查。

　　双管齐下，上下联动

　　《决策》：成安县、睢宁县、武侯区的改革是否具有普适性？在推广过程中需要注意什么？对中国未来的改革将起到什么作用？

　　蔡霞：改革的方向值得肯定，改革的具体做法可以根据各地实际情况探索，而不是采用一种规定模式。

　　但是自选动作一定要注意推广过程中的科学性和制度权威，以制度规范权力，以制度权威规范民主权利。要注重改革的整体性，相关环节的配套，不易推得过急、过快、过大，而在于选择试点扎扎实实深入去做，将学术理论的成果，和实践的改革紧密结合。

　　陈家刚：“公开透明”的改革原则具有普适性，但是改革的具体措施应该根据各地的具体情况来设置机制和程序。中国疆域辽阔，行政机构多样化，地区的差异化比较大，复杂性比较多，每个地区面对的情况都不一样。

　　一个地区的改革无论大和小都非常有意义，尽管学界会批评地方政府，但是他们的工作非常辛苦，能做一点改革非常不容易。

　　在推广过程中，如果每一个县都能进行一些改革，进行一些创新，进一步推进权力运行的规范化，这样的举动将对中国整体的民主进程、法制进程起到深远的意义。

　　任建明：在推广过程中方向是对的，但是改革需要渐进。在决策权公开上可以先向党代表公开，再向全体党员公开，最后向社会公开，不需要一步到位，这样双方都有一个适应的过程。

　　我们需要注意的是，不仅仅要针对“一把手”进行严格的“确权勘界”，副职腐败问题也非常严重，北京市副市长刘志华、苏州市副市长姜人杰都是很好的典型。

　　副职腐败现象是因为我们现在形成的体制是：副职分管的领域他说了算，形成了一种小垄断。副职可以拥有决策的建议权，但要将建议拿到县委的会议上去决定，这样的机制才能避免垄断与腐败。

　　三个试点地区在“边界的清晰与运作的公开”方面哪怕很小的一点进步，都是积极的探索，都应该值得肯定。

　　《决策》：改革者往往是孤独的，有时甚至需要付出代价。当年风靡一时的10大改革明星，如今近半赋闲。您如何看待这种现象？

　　蔡霞：从高层来说，有责任对改革者宽容、支持、引导。从社会来说，要给改革者一个时间，不要急于去评论他。社会应该给改革者一个宽松环境，一个充分的时间过程，默默支持，而不要大张旗鼓去关注。

　　改革要有紧迫感，改革的进度与社会矛盾激化在进行赛跑。改革如果走在矛盾前面，就处在主动地位，给解决矛盾提供了空间。如果矛盾激化走在前面，改革环境会越来越不轻松，改革的回旋余地会非常小。

　　陈家刚：经常在外调研，我的感受很深刻，改革对社会和国家都是有益的，但是对于个人也许要付出代价。

　　改革者首先要冒政治风险，这种政治风险是有区别的。改革是自主创新，还是按照上级的意图改革创新？是落实上级的试点决策，还是在没有上级的支持下自己改革？这两种改革不一样，按照上级意图去改革风险要小，自己搞改革风险要大。

　　改革成功了，但出现的情况也许是改革者要一直留在原地，没有升迁的机会。如果改革者被提拔，但他曾经所在地方的改革也许要半途而废。

　　《决策》：您曾说过“基层民主向上发展，已经并且仍将遭遇制度上的瓶颈，下动上不动，越改越被动。这就需要更高层的改革，需要自上而下的推动力量，需要实现由核心向外围推进民主。”对于这次的试点，您的观点是什么？

　　陈家刚：“上动下不动，不动也得动；下动上不动，越改越被动”是我在地方调研时听到的一句话，也可视为基层改革者的心声。

　　我们不能光强调从下而上，还要强调从上而下。我认为中国的民主建设不是从上到下，或者是从下而上，肯定是双管齐下，在同一个时间内进行，互相配合。自下而上的改革会遇到很大的困难，需要上一级的支持。

　　这次的试点改革可以让我们看到希望，因为一旦地方的成功经验上升为党的决策的时候，对于推动整体的改革是非常有意义的。

　　改革需要的是双管齐下，双管齐下的前提是试点成功之后总结和提炼出一些基本的经验。如果这三个地方取得了成功的经验并被很好的归纳、总结和提炼，就会有可能上升为党和国家的重要决策，在全国各地推广开来。

　　如果不上升到国家制度层面，别的地区模仿和学习是有限的，有些甚至不愿意学习，毕竟改革是“革自己的命”。

　　试点不是一个短期行为，试点有可能需要一年、两年、三年甚至更长，试点一年观察到的情况与试点两年、三年都是不一样的。改革需要形成一种常态化的工作的制度、机制和程序，只有这样才能可以被提炼为国家层面的制度。