实施两年的尾号限行措施并未改变首都北京成“首堵”的尴尬

在广州单双号限行分流区，交警对车辆进行疏导 羊城晚报记者 黄巍俊 摄

　　编者按

　　9月11日至14日，广州进行第二次机动车单双号限行演练。相比于今年7月进行的首次“练习”，市民和车主都更为熟悉这种出行方式的改变。但仍有疑团未解———空气质量是否因此改善、交通拥堵是否得以缓解？

　　国内城市中，首尝限行滋味的当属首都北京。从2008年奥运会至今，作为一种“临时措施”，北京限行令已实施两年多，其间数次延长实施期限，最新一轮限行时间为2010年4月11日至2012年4月10日。又是两年。

　　围绕北京限行的利弊得失，争论从未停止。北京一家创投公司总裁曾撰文算过一笔账：北京限行两年，总成本206亿元。但收益似乎远未达到这样的水平。也就是说，这是笔巨大的赔本买卖。

　　且不论这位总裁的算盘打得是不是科学规范，研究限行的经济效益，不失为审视这一治堵、环保方略的新鲜视角，特别是对有可能在亚运会后长期实施限行的广州。

　　限行的投入与产出，到底能不能令人满意？

　　文/羊城晚报记者 陈强

　　北京限行

　　首都成“首堵”，限行并非灵丹

　　在北京交通发展研究中心网页上，有一张北京道路交通图，实时显示全城“拥堵实况”。9月17日7时到12时，记者看到北京全路网的拥堵指数一直在8以上，属于“严重拥堵”。而当晚下班高峰期间，北京市区140条道路出现严重拥堵，超过今年年初因大雪造成90余条拥堵路段的峰值纪录。当晚央视“新闻1+1”节目特别插播有关“9·17大堵车”的内容，主持人白岩松以“堵不忍惨”形容道路拥堵状况。他分析原因时认为，当日北京限行尾号是4和9的机动车，而这样的车辆较少，以往这两个尾号限行的日子道路也很容易拥堵，何况17日是周五。

　　首都成“首堵”，威名远播，也是一张“城市名片”。

　　为了缓解交通拥堵，北京也想了不少办法，如封存部分公车、错时上下班、加快公共交通建设等。其中，北京奥运会前后开始“临时实施”的机动车尾号限行措施，是最重要也是争议最大的治堵政策。

　　尾号限行，一延再延

　　从小在北京长大的周先生说，印象中北京交通拥堵的“拐点”是2003年。此时他正在上大二，家在南二环，学校在北四环外，“平时根本不敢奢望回家，路上太堵了。当时地铁没现在这么发达，4号、5号、10号线还在规划中”。

　　资料显示，至2003年秋，北京市区部分主要干道高峰期的车速已降至每小时12公里左右，有的道路时速不到7公里。就在这一年，各项迎奥运会工程纷纷上马，进一步加剧了交通拥堵。

　　随着2008年奥运会的临近，北京依旧很堵。“为保证奥运会期间交通正常运行和空气质量良好，履行申办时的承诺”，北京实施了机动车单、双号限行措施。加上黄标车禁行、公务车封存，日行驶车辆将减少近200万辆，拥挤的马路一夜间被解放了。之后，2008年9月21日，北京宣布从2008年10月11日至2009年4月10日实施“交通管理措施”，也就是人们常说的“每周少开一天”的机动车尾号限行。2009年4月6日，北京宣布这一措施延长至2010年4月10日，社会车辆按车牌尾号每周一日高峰时段停驶(法定节假日和公休日除外)，停驶时间为7时至20时，范围为五环路以内道路(不含五环路)。今年4月1日，北京宣布尾号限行从4月11日起再延长两年。

　　官方报告，成绩斐然

　　限行效果如何？今年4月2日，北京决定延长限行措施两年的第二天，由北京交通发展研究中心牵头研究的第二份“限行评估报告”公布，结果显示，在2009年年底比2007年年底净增机动车89万辆的情况下，尾号限行期间，早高峰路网速度提高15.2%，晚高峰提高15.3%。

　　这份报告也给出了关于空气质量的评估。据北京环保部门测算，从去年4月11日到今年4月，每日机动车污染物排放量减少310吨，其中机动车排放的碳氢、一氧化碳、氮氧化物、可吸入颗粒物分别减少250吨、36吨、23吨、1吨，全年消减污染物总量为7.8万吨。北京市环保局相关负责人表示，一方面是由于每天上路机动车总量减少，污染排放绝对量减少，另一方面由于拥堵缓解，速度提高，污染排放相对量也减少了。

　　根据这份报告，人们可以看到一个结论：尾号限行期间，空气质量和交通状况都得到了改善，北京全市交通拥堵指数大幅下降，严重拥堵降为中度拥堵。但是，北京交通大学教授侯忠生表示，上述“成绩”完全不值得炫耀，限行措施只是对一定时段、一定区域内的交通有一定作用。

　　北京在公共交通建设上，也是快马加鞭，预计到今年年底，北京市地铁里程将达300公里。“北京现在的地铁四通八达了，但就是人太多了，人挤人，出门跟打仗似的。”住在北京西二旗的陈先生说，自己之所以变成“宅男”，是被北京交通逼出来的。

　　车辆激增，何以为限？

　　奥运会后，北京尾号限行迄今已进行到第三轮，每一轮限行政策的推出，都伴着激烈的争议。核心有二：限行是否合法？限行是否有效？

　　不少法学家指出，北京实施尾号限行事先没有征询民众意见，程序上没有合法性，是公权力对公民财产权的限制，有违物权法。原北京市公安交通管理局副局长段里仁在接受媒体采访时曾说，北京推出限行政策时，遭遇很多反对意见，如当时在养路费等问题上，很多专家认为老百姓交了养路费，就应该有权利到路上来开车，后来北京市政府决定返还养路费，争论才有所平息。

　　官方委托的调查公司进行的民调显示，90.4%的受访者支持继续实行限行，而其他一些网络调查结果却大相径庭———新浪网调查显示：86.1%的人反对尾号限行，只有10.9%的人投赞成票。

　　限行是否有效，也颇受争议。“三年后，机动车的自然增长率就会抹掉限行效果。”实施限行之初，北京工业大学交通研究中心教授荣建曾这样说。如今，这已被现实印证。据北京交管部门统计，今年1至8月，北京市净增机动车46.1万辆，截至9月12日，北京机动车保有量达到451.5万辆。按目前增速，预计明年上半年首都的机动车保有量将突破500万辆。这意味着，市区交通流量将超过2008年尾号限行实施前的水平。

　　广州账单

　　若学北京“经验”，两年要花72亿

　　为了办好亚运会，广州市民对单双号限行大都给予理解和支持。但这种临时限行措施如果向北京看齐，成为一种长期政策，结果又将怎样？从经济上来看，划不划算？

　　环保效果，难以量化

　　记者查阅到的一些研究结果表明，机动车排气污染已成为影响广州市环境空气质量的主要因素之一，保守估计，机动车排放污染物分担率已超四成。“按照广州市汽车数量的增长速度，机动车排放对环境空气造成的污染压力仍在继续加大。”中山大学环境科学与工程学院教授范绍佳说。他指出，从理论上讲，在相同气象条件下，限行肯定会改善空气质量，但效果到底如何，有待数据论证。

　　今年7月17日至20日，广州首次限行演练期间，头两天空气质量连续达到“I”级，而9月11日至14日的第二次演练期间，只有13日达到了“I”级。范绍佳分析，这三次空气质量的改善，跟限行有多大关系，不好量化。因为两次限行恰好都经历了风雨，有利于污染物的扩散。“亚运限行时间长一点，减缓排污压力，这也是短期内改善空气质量的必要手段”。

　　如果亚运后长期限行，环保效益如何？范绍佳认为，理论上肯定会改善空气质量，但改善到什么程度，他保留意见。他说，目前测量空气质量的指标是二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物的浓度，减少汽车尾气排放对某地后两者的贡献大一些，而对缓解二氧化硫污染的贡献很小。“要根治某地的空气污染，首先要弄清楚主要污染物，然后对症下药。影响某地空气质量的因素，除了地面源，还有高空源、外地源，如果污染主要是地面源，限行效果可能就会好些。”据他介绍，目前学术界对广州的污染源到底来自哪里，并没有十足的把握。

　　两年之后，可能更堵

　　资料显示，截至2009年6月，广州城区主干道高峰期平均车速仅17.3公里/小时。交通学家最新的理论测算结果指出，广州上班耗时全国排名第二，单程需花48分钟，次于北京而高于上海。

　　已经实施的两次限行演练，不少市民感觉广州的交通压力缓解了很多。据广州市交通部门统计，第一次演练期间，公交车辆平均运营速度达到18.31公里/小时，而第二次演练期间达到17.95公里/小时，比未限行时明显提高。广州市交委交通智能信息平台浮动出租车的数据显示，7月19日上午高峰时段，出租车平均运行速度保持在较高水平，东风路、广州大道等44条主干道的平均车速达到39公里/小时。

　　长期限行，交通拥堵会有彻底改善吗？有专家指出，限行政策越严苛，越有可能刺激机动车增加。北京市机动车保有量从300万辆增至350万辆历时一年半，从350万辆涨至400万辆耗时一年，从400万辆到450万辆则只花了9个半月，而这50万辆新车上路恰好就在尾号限行期间。一项网络调查显示，78.7%的人认为北京机动车快速增长跟限行有关。

　　限行效果也因机动车的激增日渐减弱。据广州市交通部门的数据估算，广州汽车保有量两年后将达到205万辆左右。届时，如果参照北京现行的尾号限行政策，广州每天也将有164万辆汽车上路，超过目前的汽车保有量，如果道路通行能力没有大的变化，路面交通拥堵将比现在更严重。

　　长期限行，成本不小

　　汽车限行，对车主的影响最大。如果长期实行单双号限行，可能会刺激更多的购车需求，一些每日必须出行的单位和个人为了应付限行日出行困难，会选择再买一辆车，但这辆车仅有50%的利用率，其余时间闲置，将造成极大的社会资源浪费。专家估计，广州亚运后继续实行单双号限行的可能性很小，但不排除会学习北京选择尾号限行。一位创投公司的总裁曾给北京限行算过一笔账：限行两年的成本高达206亿元。

　　广州如果实施同样的限行措施，要花多少银子？参照这位总裁的算法，记者也尝试算了算账，结果是一年光车主损失带来的成本就高达36亿元，两年将达72亿元。具体算法如下：

　　2009年，广州市机动车保有量已达195.5万辆，其中汽车保有量为135万辆，汽车保有量年均增长约为15%。以此推算，今年底广州汽车保有量为155万辆，2012年为205万辆，则未来两年广州市机动车平均为180万辆【(155万辆+205万辆)/2=180万辆】。而公共汽车、出租车等不受限的机动车估算为3万辆，假定未来两年每年净增5000辆，则未来两年不受限机动车平均为35000辆【(30000+40000)/2=35000】，受限车辆为176.5万辆。每辆车每周限制1日，排除双休、节假日，1年限制约45日，“限制率”为45/365=12.33%。假定平均每辆车的购买价为20万元，机动车平均使用年限按12年计，不考虑维修、保险、油料、停放等费用，每辆车每年分摊成本为20万元/12年=1.67万元/年，则平均每辆车每年限行成本为1.67万元×12.33%=2059元，一年下来车主损失为36亿元，两年约72亿元。

　　这还只是冰山一角，限行带来的隐性社会成本根本难以估算，比如可能会带动一些服务业涨价，商业、物流、娱乐行业会因为出行不便引致客流减少。北京奥运会期间，因为车辆限行，搬家公司的价钱涨了一倍，再没降下来。

　　法律疑点

　　文/羊城晚报记者 鲁钇山

　　限行这种做法到底有没有法律依据？对违规者扣分罚款是否与法律相悖？对于这个问题，在法律专家中也有着完全不同的解读，广州市律师协会行政法专业委员会主任何富杰和广东省人大代表朱列玉的观点最有代表性———

　　限行要走什么立法程序？

　　部分专家认为，广州市政府的“限行”规定是符合法律规定的，其出台经过了严格的法律程序。何富杰表示，早在今年3月召开的广州市十三届人大常委会第二十七次会议上，广州市政府即已获得市人大常委会授权，在亚运期间采取机动车单双号限行等临时行政管制措施，可制定临时性规章或者发布决定。今年8月18日，广州市交委会同市环保局、公安局、经贸委、气象局以及广州亚组委运动会服务部，邀请部分人大代表、政协委员、交通专家及市民代表，就亚运期间机动车限行等交通保障方案进行座谈，并公开征求社会意见。“整个过程是符合法律规定的，是严格按照程序进行的”。

　　与此相对的观点则认为，机动车限行应该由广州市人大立法。朱列玉就认为：“广州市作为省会城市，其人大机关依法具有相应的立法权。对限行进行立法的具体程序，是由政府行政部门提出立法建议，报呈市人大机关。人大的这种权力是不宜‘被授权’的，应该由其独立行使。就限行一事来说，应该以地方性法规来规定而不是政府规章。”

　　处罚标准须省人大通过？

　　对于违反限行规定者进行扣分罚款等处罚，专家们的看法也有分歧。何富杰等认为，这是保障限行法规施行的配套规定，没有处罚措施就无法保证限行措施的有效执行，政府机关在得到授权后有权对此进行规定。

　　对此，朱列玉等则认为，违反单双号限行规定要罚款，罚款限额依法须应省一级人大常委会通过。朱列玉说，广州限行的罚款依据主要根据《道路交通安全法》的规定，但严格来说，这些规定都没有直接涉及单双号限行。“不论是(与此相关的)第38条，还是第90条，都不是针对单双号限行的。如果违反单双号限行要罚200元扣3分，这个标准应该由省一级人大常委会通过。”

　　临时措施最多一年有效？

　　若亚运后广州实施“长期限行”，是否有法律依据？何富杰表示，根据《行政许可法》规定，临时性政府规章的有效期限最多为1年。“法律规定，需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。”“根据这些规定，广州限行如果在实施一年之后取得了明显的效果，得到了市民们的认可，想要形成长期政策，只要在限行规定实施一年后提请广州市人大制定相关法规，获得通过即可。”

　　朱列玉则认为，如果以地方性法规来规定限行的相关事宜根本不存在1年时效的问题。“根据法律规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。而这种规定本身就是长效的，不是临时的。”“我认为走这个(制定地方性法规)程序不复杂。”他认为，尽管目前距亚运会开幕不到两个月，要走完这样的法律程序时间足够。