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专家称北京人口控制目标被突破 多区县尝试调控

2010-08-16 14:31465

北京人口的快速增长,给城市运行带来了越来越大的压力。日前,本报记者就北京人口的现状以及各区县调控人口的尝试进行了探访,旨在为北京人口问题求解提供一定的参考。北京解决人口问题不能就人口论人口,我建议对城市规划进行调整,比如通过行政部门外迁等手段,让京津冀形成大都市圈,对人口疏解也能起作用。

  北京人口的快速增长,给城市运行带来了越来越大的压力。有专家甚至称“北京已陷入人口爆炸危机”。

  “十二五”规划制订在即,北京人口究竟有多少,是否需要控制,又该如何控制?对此,各方说法不一。昨日起,北京人口普查户口整顿和摸底工作正式开始,此举必将为制订人口政策提供最新数据参照。

  日前,本报记者就北京人口的现状以及各区县调控人口的尝试进行了探访,旨在为北京人口问题求解提供一定的参考。

  人口调控 之 基础

  北京人口究竟有多少

  “人口控制目标一再被突破,北京已陷入人口爆炸危机。”有专家如是说

  三个相框呈一字,摆在吴宇(化名)的书桌上。

  左边的相框中,背景是天安门广场,一个白净、稚嫩的小伙腼腆地笑着。那是7年前,大学毕业的吴宇只身一人来京打拼。如今,他已成为一家企业的中层。他也从一开始与人合租,到贷款在马连道买了一套小三居。

  右边的相框是一张结婚照。吴宇的妻子和他是老乡,比他晚两年来京,在一次聚会相识。如今他们的孩子快两岁了。

  中间的相框则是一张全家福,五人中还包括吴宇的父母。为照顾孙儿,已经退休的二老将老家的房子出租后来京。

  从7年前的孤身闯京城,到现在的五口之家,吴宇家的变化只是北京人口变化的一个缩影。

  根据国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020年)》,到2020年,北京总人口规模规划控制在1800万人左右。

  但北京市人大常委会通过专题调研掌握的数据显示,截至2009年底,北京实际常住人口总数为1972万人,其中户籍人口1246万人,居住半年以上的流动人口726.4万人,举家迁移比例逐年提高,达41.2%。

  今年1月,北京市统计局发布的数据显示,截至2009年末,全市常住人口1755万人。而“十一五”规划末要求,北京常住人口的控制目标为1625万人。

  “人口控制目标一再被突破,北京已陷入人口爆炸危机。”有专家如是说。

  吴宇也看过北京人口增长的报道,但对于1625万、1800万或是1972万,他并没有太直观的概念。

  但当早晚高峰挤地铁、去医院挂号、打车遇到拥堵时,他就会想起人口的这些数字,并感慨“人怎么都来北京了?”

  人口调控 之 重点

  人口与资源环境如何协调

  北京98%的能源靠外地调入,人口增长加剧了公共服务与社会管理的压力

  入夏以来,通州蓝调沙龙小区的王女士每天习惯在上午储备一桶水,以便做晚饭时有水淘米、洗菜。8月初,有媒体报道,通州梨园、果园附近多个小区陷入夏季“水困”,很多住户在晚6时至晚10时之间,自来水水流变细,甚至无法正常用水。新华联家园等多个小区的物业表示,问题出在用水高峰时段市政自来水的供水量严重不足,导致水压减小。而北京市自来水集团称,向通州供水的水量已达极限。

  不仅是通州,连续11年干旱的北京,已成为严重缺水的城市。除了降雨少,人口增长过快也是原因之一。目前北京人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/10。

  今年,北京市政协关于“人口与资源环境协调发展”调研报告显示,北京作为资源输入型的特大城市,98%的能源靠外地调入。人口膨胀导致水、电、煤、气、油等资源供应紧张。人口增长也加剧了基本公共服务与社会管理的压力。

  据调查测算,北京市每增加1人,每日交通出行量增2.64次。目前,六环路以内地区日出行总量已达3500多万人次,交通压力日益加大。

  在京接受义务教育的外来务工人员随迁子女已由2000年的9万余人,增长到2009年的41.8万人,占学生总数的40%。其中,66.9%在公办中小学就读。

  而在城乡接合部流动人口聚居区,基本公共服务的供给能力无法满足需要,环境卫生脏乱,居住条件恶劣,市政设施落后,火灾隐患增多,治安问题严重。

  人口调控 之 方向

  多个区县展开调控尝试

  人大调研指出,对于人口这一具有全局性、根本性的问题,各级领导的认识并不完全一致

  2005年北京“两会”,曾有政协委员建议北京“建立人口准入制度”的观点引发骂声一片。

  近年来,北京市委、市政府对于人口问题也是高度重视。2009年北京“两会”,市长郭金龙在政府报告中首次提出,北京将“逐步实施人口调控目标责任制”。2009年及2010年,北京市把人口规模调控问题列入了市政府折子工程。

  今年7月底的北京上半年经济形势分析会上,北京市委书记刘淇认为,人口过快增长与水资源和土地资源等紧缺的矛盾,是制约北京发展最重要的因素。有效控制人口过快增长,是北京面临的重大考验。

  近年来,北京各区县也在调控人口方面进行着尝试。作为北京人口第一大区的朝阳区,通过限制低端产业发展、拆除违法建设、建立人口规模承载预警机制等10项措施调控流动人口规模,以摘掉“人口倒挂”的帽子。

  顺义区也通过调整产业结构、合理控制就业岗位对流动人口的需求等措施,调控人口规模。2004年至2009年,该区流动人口年均增速8.2%,比2000年至2003年的增长高峰期下降40%。顺义区的经验因此被市人大常委会专题调研组认为“值得在全市大力推广”。

  今年4月,大兴区率先试点村庄社区化管理,建围墙、安街门,人员和车辆持证出入。8月11日,北京市召开“全市村庄社区化管理工作推进会”,推广大兴经验,要求明年所有城乡接合部村庄都实现社区化管理。

  “对于人口这一具有全局性、根本性的问题,各级领导的认识并不完全一致。”北京市人大常委会专题调研组指出,“一些部门和地方没有将调控人口规模摆上重要位置,处于目标游移不明,政策导向不一,甚至放任自流、无所作为的状况,长此下去势必损害首都的长远发展。”

  人口调控 之 难点

  流动人口权益如何保护

  北京市政协调研组建议,早调控比晚调控好,越晚难度越大

  北京市人大常委会专题调研组建议,将合理调控人口规模纳入“十二五”规划,成立市一级的总体机构统筹规划实施人口调控工作。通过调整产业结构,在加大对高端人才引进的同时,减少对低端劳动力的需求。下决心淘汰一批低端产业和劳动密集型产业,对吸附大量流动人口的小门店、小企业实行强制退出机制,提高各类市场的开业门槛标准。

  “不会是赶我们走吧?”8月6日,在马连道路附近卖瓜果、蔬菜的张女士听到“减少对低端劳动力的需求”时,有些敏感地说。从吉林来京多年的她,如今住在一间10余平米的平房,租金500元。两岁半的孩子已上幼儿园,费用是400元/月。家里的生计主要靠她和丈夫每天骑三轮车卖瓜果、蔬菜,生意好时一天能卖100多元。

  “还回吉林吗?”“不回了。老家的地没了,回去了肯定不如在北京好。”

  而吴宇想的却是,自己非京籍的孩子,以后上学怎么办?

  【网友声音】

  @马跃成:北京实际常住人口达1972万,并以每年54.3万的速度膨胀。按照这一趋势,南水北调为北京增加的水量,会被庞大的人口数量吞噬。为给北京输水,张家口和承德两市已将水稻全部改种玉米。

  @开心吼吼:北京常住人口已达1972万。突然很想离开北京。也许越是趋之若鹜的事情,我越是不想苟同。至少进一步说明,北京算不得宜居城市。很想隐居农村,有一片自己的地,养两只狗,种种菜,养养花,足矣。

  @贾卧龙:如果用高房价充当准入门槛,靠排挤低端劳动者控制人口规模,这样下去北京只能陷入发展无力的困局。究其根本,一直以来有利资源都让北京占去了,来北京占便宜的人怎么会少得了?

  @清青水:解决北京人口激增、交通堵塞的两个有效方法:一是将北京财政收入的1/2分享给周边省市;二是将北京高考录取名额(特别是北京高校)降为现在名额的1/2。

  @倒霉的鱼11:清理小门店缩减低端劳力,这样能解决北京人口过快增长的问题吗?经济发展不平衡,这才是人向北京集中的原因。北京经济发展水平高,能挣钱,所以才有各种档次人才集聚。有需求就有存在。

  顺义城区难觅小商贩

  顺义模式为低端劳动力设置门槛,优化产业结构控制人口流入

  【顺义样本】

  8月7日中午,天气很热,顺义城区北面的建新小区内,张新香在板车旁边等待顾客,车上放着一堆桃子和五六个西瓜。

  她一大早骑车一个多小时,贩来几十斤桃子和10几个西瓜卖。这个小区的居民以70-80岁的老年人为主,白天很少有人,生意清淡,张新香就在树阴底下打瞌睡。

  张新香做过零工、保姆,夏天时贩些水果蔬菜卖。她说,城区规范管理了,周围没有游商,她可以在这里安心做生意,不再担心城管随时来罚抄,只是生意没有那么好,每4个月要交上200元管理费。

  外来商贩小区设摊位

  张新香也想过进市场卖菜,但市场的摊位费让她“进不起”。另外,张新香说,她的货源主要是农民家的自种瓜果,季节性很强。因此不可能常年在市场内租摊位。

  有居民问有没有香瓜,张新香摇头,她只卖应急的西瓜、桃子。而这个小区只有她一个摊位,要吃哈密瓜、葡萄、李子等水果,得去超市或者大市场。

  这让居民颇为不便,小区南侧有一个菜市场,居民买菜要走10多分钟,老人腿脚慢要走15分钟,有老人表示,如果张新香的瓜卖完了,只能去大市场,夏天拎个10来斤的大西瓜实在不方便。

  在居民们看来,清理掉小商小贩后,小区和街道的环境变好了,也给琐碎的生活带来一些不便,怡鑫小区居民说,小区内收废品的只有一家,刮风下雨或者有事情没来,大家的废品就卖不出去。

  顺义流动人口比例低

  这是顺义的普遍场景,在顺义城区转上一天,街上也很难见到游走叫卖的小摊贩,多个小区除了一些修车、配钥匙的固定摊点,小吃类的小摊贩难觅踪影,取而代之的是小区门口的早餐工程。

  这是“顺义模式的一项内容”整顿对流动人口有巨大吸附作用的传统服务业、低端第三产业,即餐饮、洗浴、美容美发等“五小门店”和小百货、小食品、小建材等各类市场,建立规范、统一、集中的市场。

  从2008年起,顺义投入1.5亿元,升级改造了全区65个农贸市场,杜绝了马路市场;通过规范开业标准,清理了一批小门店、小企业。

  它从产业、住房、本地人就业等几个可能导致人口失调的关键点把控流动人口。在今年7月底北京市人大常委会发布的人口规模专题调研报告中,“顺义模式”引起了人们的关注。报告中称:截至今年3月底,顺义区居住半年以上的流动人口数为14.4万人,与其他几个区位、面积、经济总量、人口数量大体相当的远郊区相比,流动人口数仅相当于其他区的1/3或1/2。

  废品回收点一年减六成

  在顺义模式中,像张新香这样的小贩无论从规模还是人数都在逐步减少。

  她发现,这里街上不让摆摊,很难生存。整顿使各类小门店摊点迅速减少,市人大的调研报告透露,以废品收购行业为例,2009年下半年,顺义区的废品回收点在一年之内少了6成。

  当年和张新香一起进京闯荡的同乡走得差不多了,若不是为了孩子念书坚持留在这儿,她也早带着一家回安徽老家了,孩子念的是一所打工子弟学校。

  能留下来的,大部分进了顺义工业区企业打工。这是顺义模式希望引进的技术和高端人口。

  另一方面,顺义区先后出台了一系列政策扶持帮助本地劳动力充分就业。

  区政府担当中介的角色,给企业明确具体指标,吸纳本区劳动力就业给予奖励,空港天宏人才服务中心工作人员介绍,比如新招用本区劳动力,会给予用人单位负责人及劳资部门150元、300元到500元不等的安置奖励金。

  空港工业区雅昌集团有限公司副总裁潘剑平表示,顺义政府在五六年前跟企业沟通时就表示,需要的是训练有素的人,引进的外来人员要能够给区域经济作出贡献,同时也要考虑优先招聘本地人。

  由于对本地人技能培训的普及,劳动力水平提高了,像张新香这样没有专业技能的外来务工者,很难找到一份长期稳定的工作,天宏人才服务中心工作人员表示,来这里找工作的外地人越来越少了。

  高端园区没有大排档

  而服务于空港服务区企业的“高端”职工,与张新香们有着不同的境遇。

  这里有索尼、阿尔斯通等跨国公司。28岁的北京小伙张欣从北京科技大学毕业,3年前进入一家国外电子企业,任产品工程师,负责企业产品的研发及给工人培训。

  张欣说,顺义空港工业区因交通便利和租金低廉,吸引了众多公司入驻。而园区的生产和研发部门,分流了来北京发展的人才,包括来自全国各地、学历稍低、在车间工作的工人,以及张欣这样的大学毕业生。

  空港工业区的很多企业都为员工提供免费集体住宿,或是给予一定住房补贴,由员工自己选择是住在宿舍还是自己租房住。这种集体宿舍模式,不仅为员工提供了日常生活保障,同时也缓解了流动人口分散租房带来的城市管理难题。

  张欣已习惯了在工业区上班的舒适与安静。上班不用挤公交、地铁,郊区空气、绿化环境都好。最主要的是这里生活成本低,起码租房有单位补贴,可少拿些钱。每月工资能存下一大半。而张欣在城里工作的同学很多都是月光族。

  但工业区内也有不方便的地方,园区里基本都是办公楼和宿舍,生活和娱乐设施有限,日常生活基本在食堂和小超市解决,找不到小商小贩,当然,也没有喧闹的街边大排档。

  人口重压之下,北京各区县展开了调控人口的尝试。

  顺义用产业、住房、就业等环节控制外来流动人口,尤其是“低端劳动力”,获得市人大常委会调研组认可。而在石景山,通过城乡接合部改造和产业调整,也在客观上影响了人口结构。

  本版采写 本报记者 刘泽宁 温薷 实习生 黄玉培

  “人口‘加减法’,政府不能越界”

  专家认为,政府不能简单设置门槛,而应通过产业规划等实现调控目标

  一边是人口给城市的压力越来越大,一边是人口控制措施引来种种争议,北京的人口规划到底该何去何从?

  “十二五”规划制订在即,北京人口要不要控制,该如何控制?就此,本报记者走访了多位人口方面的专家,从各个角度为北京人口问题建言献策。

  日前,曾多次参与北京人口问题调研的市政协委员、人口专家陆杰华接受本报记者采访时表示,北京可以通过产业调整等办法,实现人口调控。但是,政府的调控不能越界。

  新京报:近期市人大、市政协等各方都集中调研人口问题,北京为什么此时集中关注人口,并提出要调控人口规模?

  陆杰华:首先北京市的人口突破了1800万,根据北京市总体规划,这是一个阶段性、转折性的目标。调研也显示,人口数量爆棚的影响变得很明显,其中流动人口占总人口的比例达到40%,超过了规划目标10%,这些都是很严峻的变化。

  同时,人口规模对城市竞争力的影响也越来越突出。目前,北京的大学数量、平均受教育年限等指标在全国都是领先的,但经济发展在全国却不领先,劳动生产率水平还不如苏州、上海和深圳等城市。这跟产业布局和经济发展方式关系很大,而二者都受制于人口结构。

  “政府不能直接调整人”

  新京报:“十一五”的人口规划为什么严重超标?其编制背景是怎么样的?

  陆杰华:北京“十一五”期间是第一次进行人口规划。当时制订的人口目标是1625万,2007年就突破了,但没敲响警钟。

  究其原因,主要还是在规划中、制度设计上还有领导认识上不统一。各部门各自为政,未能行成调控合力。比如我们要限制人口,但交通没有按照规划的方向去设置,而是采取了普惠的政策。

  新京报:在人口调控方面,政府应该扮演什么角色?使用行政手段干预是否合适?

  陆杰华:我个人认为,城区人口发展目标上应该做加减法。城市需要的高端人才和实用性产业,政府应该加大吸引吸收力度,对于城市不需要的应该调整。但政府不能简单设置门槛或设限,控制某些人不能来,就是说政府不能做越界的事情,直接去调整人。

  城市人口发展的规划制订中、目标实现中,对产业都有明确定位和发展方向。因此,政府调控可以通过制订规划决定发展什么样的产业,市场再来决定产业中的岗位,个人再来决定自己的去留,不合适岗位的自然就走了。

  “城区很难推广顺义模式”

  新京报:今年北京启动了50个重点村改造,部分村庄聚集了大量流动人口,改造能否起到调控人口的作用?

  陆杰华:这50个村子的改造,是没有办法的办法。早在产业布局和发展时就应该注重这个问题。比如唐家岭村,形成了为当地服务的产业,但这个产业并不高端。

  在低端产业或服务领域,政府也应该进行规划,例如一些小商小贩和垃圾回收等,否则这些低端产业形成了产业链条,吸引了很多外来人口,村租房大量出现,改造成本就越来越大。

  新京报:北京市人大关于人口的调研报告里提到了顺义模式,就是对低端产业进行规划,你怎么评价这个模式?

  陆杰华:顺义走的是典型的“以岗定人、以房管人”的模式,但这个有顺义的特殊性,顺义有“业”,包括顺义在引资时,要求企业要优先用当地劳动力。但通州如果发展“以岗定人”就不成功,因为没有“业”,只有城,最终形成了一个人口“钟摆式”活动。

  所以,并不是每个区县都能走同一条道路。顺义模式在城区很难推广,但比较适合大兴、房山这些发展刚起步的区县。

  新京报:其他国家大城市如何对待人口膨胀?是否有值得北京借鉴的经验?

  陆杰华:北京的人口情况相对复杂些。比对近邻印度,其处理人口问题的做法也不是成功的,新德里存在很多贫民窟,产生了社会矛盾。其他一些发展中国家,城市化和工业化很缓慢。而我们目前发展比较快。同时,北京是一个十多亿人民的国家的首都,情况很复杂,很难借鉴其他城市的经验,主要还是自行探索。

  “各部门政策都应考虑人口”

  新京报:“十二五”的人口规划将呈现什么特点?

  陆杰华:与“十一五”规划中的“人口全面发展规划”相比,“十二五”的人口规划被称为“人口发展与调控规划”,首先多了调控的字眼。规划要解决包括老龄化、人口分布、信息共享等问题。在信息共享方面,现在存在统计局和人口办数据不吻合的问题,且两者数据差了200万,这个已经影响了财政和决策。

  新京报:如何保证规划的严肃性,使其制订的指标不轻易被突破?

  陆杰华:对于“十二五”期间人口的发展,合理制订规划是一方面,但北京要解决的第一个问题还是体制问题,体制不能按部就班。目前,市政协和市人大都建议要成立一个人口发展委员会,这个是一个大的突破。

  同时,各个部门都要参与人口的发展和调控,比如教育、卫生、交通和民政等在制订政策时,都要考虑人口调控的目标。

  城区人口发展目标上应该做加减法。城市需要的高端人才和实用性产业,政府应该加大吸引吸收力度,对于城市不需要的应该调整。但政府不能简单设置门槛或设限,控制某些人不能来,就是说政府不能做越界的事情,直接去调整人。

  本报记者 傅沙沙

  【他山之石】

  【新加坡】

  分区规划缓解中心压力

  主要通过调整城市功能分区规划来调控人口。按照市中心、次中心、副中心的结构将新加坡划为55个小区进行建设,组团和小区中布局合理,功能齐全,有效地缓解了城市中心人口和交通的压力。在上世纪60年代,重新评估了人口增长的可能性,将原来环形放射模式城市布局改为项链式的城市空间结构。

  【美国】

  税收向城郊农村倾斜

  建立大都市圈,采用城市群布局,聚焦城市各种功能,扩大城市容纳能力。在行政手段上,美国通过立法在税收上向城郊和农村倾斜,扶持中小企业发展,将人口留在中小城市,避免过度集中。同时,严格限制在首都城市开办学校和严格限制招生人数,避免了高层次人才集中流向首都造成城市的人口压力。

  【东京】

  控制大学等新增项目

  东京都市圈是日本最大的金融、工业、商业、政治、文化中心。区域规划采用多层、多核的空间结构,在近郊开发区设有新宿等7个副中心以及多摩等4个大型新城。为了疏散产业,东京在1959年通过了《工业控制法》,在首都圈内的部分城市,对一定规模以上的工业、大学等设施的新增项目进行控制。

  同题问答

  Q1:北京是否需要进行人口调控?

  @刘昕(中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所教授):中国的经济发展不均衡,大量优质资源集中在北京,如果任其发展,越来越多的人会集中到北京,从这个角度说应该调控。人口膨胀导致城市资源紧张,一些人才可能被挤出去,这对城市的长远发展不利。

  @毛寿龙(中国人民大学公共政策研究院执行副院长):我主张不进行人口调控。人口有自己内在的发展规律,其变化和当地发展相联系,房子越来越贵,生活成本越来越高,自然就产生了壁垒。

  @彭真怀(北京大学政治发展与政府管理研究所研究员):北京集中了全国的优质资源,包括农村地区的水资源、电资源都服务了首都。但北京却没有为农村人口的城市化提供相应的承载力。而且北京遇到的问题与规划思路不对也有关。城市规划一圈一圈“摊大饼”,但功能分区却不明确,即便发展到八环,也会出现问题。

  Q2:调控需要行政命令手段吗?

  @刘昕:目前,人口问题很难靠市场力量来解决,如果完全不用行政手段调控,也没有更好的办法。任由人口继续发展,可能最终形成类似国外一些大城市的贫民窟,制造越来越多的社会问题。但政府的调控手段应该适度,过程要柔和些。

  @彭真怀:靠行政命令解决人口问题肯定行不通,反而会造成反感,导致更多的社会问题。政府必须挖好渠才能引水,而不能靠强制手段把水指到哪个地方去。

  Q3:对北京人口调控有何建议?

  @刘昕:人口调控能否奏效取决于城市功能的强化。比如废品行业,北京这一块服务都是靠外来人口提供,那这些人的存在是很正常的。如果城市能提供更好的公共服务机制,外来人口可能就无法以此为业。政府要考虑的是提供一种什么样的产业,减少某一部分工作机会,从而实现人口调控。

  @彭真怀:北京作为首都,应该率先探索城乡化制度创新,而不是“一堵了之”。北京解决人口问题不能就人口论人口,我建议对城市规划进行调整,比如通过行政部门外迁等手段,让京津冀形成大都市圈,对人口疏解也能起作用。

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