6月22日，全国人大常委会初次审议了《人民调解法（草案）》（以下简称草案）。该草案对人民调解组织形式，人民调解员的范围、条件、行为 规范，以及人民调解程序都进行了规定。 　　人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，与司法调解、行政调解共同构成了“大调解”体系。司法部部长吴 爱英作法律草案说明时指出，目前全国共有人民调解组织80多万个，人民调解员490多万人，形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络。

　　中国人民大学法学院教授肖建国介绍，在我国宪法、民事诉讼法中，对人民调解都有明确规定。1989年施行的《人民调解委员会组织条例》由于颁布 时间比较早，一些条款已不适应现今的需要。本次把人民调解通过法律的形式确立起来，可以达到组织法和程序法的双重立法目的。

　　不过，此次草案将已经存在的人民调解的权力化倾向进一步强化，也引发了不利于法治发展的担忧。

　　人民调解范围扩张

　　关于人民调解员的选任，草案规定，人民调解员应当由公道正派、善于联系群众、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年 公民担任。县级以上人民政府司法部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

　　草案同时规定，如果人民调解员在调解工作中出现强迫调解，偏袒一方当事人，侮辱当事人，收取财务或取得其他利益，泄露当事人个人隐私、商业秘密 的任何一种情况，将由其所在人民调解委员会给予批评教育，或由推选聘任单位予以罢免或解聘。

　　对于人民调解委员会，草案规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员3— 9人组成，设主任1人，必要时可以设副主任若干人。人民调解委员会每届任期3年，可以连选连任。

　　村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工代表大会或者工会组织 推选产生。

　　实际上，2002年1月最高人民法院、司法部发布的《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，即将乡镇、街道纳入人民调解组织范围，同时提 出“发展行业性、区域性的自律性人民调解组织”。此次的草案把这些内容纳入，扩大了人民调解组织的范围，从原来的村民委员、居民委员会扩大到了城市街道、 企业以及社会团体和其他组织。

　　人民调解权力化加强

　　对于人民调解与司法的关系，草案规定：基层人民法院对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前动员当事人向人民调解委员会申请调解。

　　对于人民调解的效力，草案规定，经人民调解委员会调解达成的协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。对于具有民事权利、义务内容的调解 协议，当事人可以自调解协议书生效之日30日内共同向有管辖权的法院申请司法确认。法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议是否合法有效。经法 院确认合法有效的调解协议书，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，他方当事人可以向人民法院申请强制执行。

　　肖建国表示，调解达成的协议，当然具有法律约束力。因为达成的一种协议，实质上是一种当事人双方的合同，只不过这种合同是通过第三方调解达成 的。

　　不过，对于人民调解的权力化倾向日渐强化，学界也有许多不同意见。

　　苏州大学教授周永坤认为，按照1989年颁布的《人民调解委员会组织条例》，人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，是非权力性的人民自治 组织。按照《民事诉讼法》规定，人民调解根据自愿原则进行，当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向法院起诉。

　　但是，最高人民法院、司法部2002年1月发布的《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，即规定了用判决手段维护调解协议的效力。 2002年发布的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》也规定，调解协议“具有民事合同性质”，当事人应当按照约定履行自己的义 务，不得擅自变更或者解除调解协议。此次的草案，也吸纳了这些内容。

　　2004年，最高人民法院通过《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，更是提出了建立协助调解、委托调解制度。此次的草案也 规定，基层法院可以在受理前动员当事人向人民调解委员会申请调解。

　　调解权力化引发质疑

　　周永坤认为，调解组织的正规化、权力对人民调解过程的介入和对调解协议效力的维护，使原本自治性质的人民调解具有了强烈的权力色彩。

　　这些导向，产生了人民调解与司法调解的“混同”现象。一方面是人民调解权力化、司法化；另一方面是法院调解的社会化趋势，一些法院业务庭与辖区 街道建立了结对共建关系，专门成立了审务进社区办公室，在工商局、消协等政府机构构建了委托调解网络，将诉讼与人民调解“对接”，使人民调解和司法的界限 变得模糊。

　　人民调解的权力化与法院调解的社会化，无疑从不同的侧面强化了调解的强制性。周永坤说，调解具有非规则性与非程序性，其前提是双方对法律的知晓 与理解、双方地位的平等、双方都有接受调解的意愿等。一旦调解与强制相挂钩，便成为一个有害的制度，构成对人们权利的冲击。

　　周永坤认为，调解常常被看作是东方文化的优点，实际上，调解决非东方社会所独有，它是欠发达社会的共通的纠纷解决制度。在人类社会组织化的过程 中，调解退化为一种基层社会的自治制度，对判决起到“拾遗补缺”的作用。

　　调解的优势是建立在人治社会之上的。通常，法治社会与发达的判决相伴，而人治社会则青睐调解。如果过度强化调解的作用，将不利于法治的发展。