话题缘起温家宝总理3月5日在十一届全国人大三次会议所作的政府工作报告中说,要深入推进政务公开,完善各类公开办事制度和行政复议制度,创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。批评监督政府是宪法赋予公民的权利,政府是受人民委托管理社会事务的公共机构,政府的权力是人民赋予的,对于政府的工作,人民理所当然享有知情权、参与权、表达权和监督权。温总理强调要创造条件让人民批评和监督政府,充分体现了我们政府的自信,也表达了建设人民满意的服务型政府的决心。但是,由于多方面的原因,人民批评和监督政府似乎一直是件知易行难的事情,那么,如何创造条件、创造什么样的条件让人民批评政府、监督政府,我们特约专家谈看法。
 
    ——公民批评和监督政府的条件既包括政府公职人员对 “有限政府”的宪政理念的理解和高度认同,也包括公民对于自身权利的自觉和不懈追求

    公民批评监督政府何以必要与可能

    ●提要：公民批评和监督政府行为,其条件既包括政府公职人员对“有限政府”的宪政理念的理解和高度认同,也包括公民对于自身权利的自觉和不懈追求。正是从这个意义上说,“创造条件”莫如“固化条件”或者“强化条件”。

    政府首脑谈监督问题,本属天经地义的常事,但今年温家宝总理在谈到这一老话题时的一句“创造条件让人民批评政府、监督政府”折射出强烈新意,一时引来热议。从公民批评监督政府何以必要与何以可能这两个角度来稍做分析,可能对充分理解“创造条件”一说有所裨益。

    从政府的产生和职能看政府为何有必要接受公民的批评和监督

    政府为何有必要接受公民的批评和监督,需要从政府的产生和职能稍作解释。美国学者潘恩指出:公民既不是至善的天使,否则不需要建立政府；公民也不是至恶的禽兽,否则无法建立政府。一方面,因为“公民不是至善的天使”,无法保证他们个个都循规蹈矩,难免有邪念或恶行危及他人甚至整个社会,所以要成立政府、颁布法令来约束公民的行为甚至言论,否则整个社会就会乱套；另一方面,“公民也不是至恶的禽兽”,愿意在遵守政府的法令之下安居乐业,也只有这样政府才能够成立并有序运作,而政府有序运作的一个基本职能,就是为广大的公民提供公共服务。不难看出,政府兼有管理和服务两个职能,政府在履行“管理”职能时侧重于权力的使用,履行“服务”职能时侧重于责任的担当。从理论上说,最好的政府是对公民权利管制最少的政府,同时也是提供公共服务最多的政府。也就是说,在限制公民自由方面,它应该是“小政府”,而在提供公共服务方面,它应该是“大政府”。但是从现实来看,在权力的使用与责任的担当之间,政府往往偏好前者而轻视后者。如果没有制约条件,政府都趋向于权力尽可能大,而责任尽可能小。而公民则相反,希望既享有最大限度的自由,又能得到最大限度的福利等公共服务。鉴于这样的心理预期和现实情势,政府和公民之间完全有必要就双方的权力与责任达成协议或者契约。这个协议或者契约,主要就是宪法及由其衍生的各种法律法规。它们规定政府必须做什么,为此公民授予其相应的权力；同时更规定政府不能做什么,公民有哪些不能剥夺的权利。这就是宪政理念下“有限政府”的内核所在。这种理念的生成和落实,公民对政府的批评和监督是一个重要因素。

    公民监督、社会团体监督和舆论监督是批评和监督机制主要组成部分

    或许是由于法律的滞后性有余而前瞻性不足的通病,被限制过权力的“有限政府”,其行为往往还是越权出界,这就需要建立健全完善的社会监督机制,使政府的运行过程每时每刻都受到监督。温家宝总理在政府工作报告中就明确提到:“要深入推进政务公开,完善各类公开办事制度和行政复议制度,创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。”从现实情况看,现代社会对政府的批评和监督机制主要由三部分组成。其一,公民监督,即公民通过建议、检举、揭发、申诉、控告甚至上访等基本方式,对国家机关工作人员权力行使的合法性和合理性进行批评监督。其二,社会团体监督,即各种社会组织(近年来尤其是非政府组织)通过选举、请愿、对话、舆论宣传等形式,对政府机关和公职人员的监督。其三,舆论监督,即各种传播媒介通过表达和传播有一定倾向的议论、意见和看法,以实现对政治权力运行中偏差行为的矫正和制约。

    批评和监督政府的各种条件以公民权利的保障和落实最具基础性意义

    不难看出,构建批评和监督政府的各种力量,或者创造公民批评和监督政府的各种条件,以公民权利的保障和落实最具基础性意义。以权利制约权力的宪政原则告诉我们,通过宪法和法律明确规定公民在政治、经济、文化和社会生活领域广泛享有的自主权、生命权、财产权、民主权、社会经济权等各项权利,并赋予其维护自身权利的手段,通过公民维护自身权利的行动可以在一定程度上抵御政府权力部门和当权者滥用权力。然而,在中国现实政治生活中,政府公职人员对于公民权利不重视、对于公民的批评和监督抱强烈的拒斥态度的事情,不是一起两起。据报道今年两会期间,有代表觉得公民对政府的批评和监督十分讨嫌,吁请人大立法规定“上访时静坐、喊口号应该判刑”。这条消息所折射出来的信息, 耐人寻味,它至少说明公民批评监督政府的“条件”,也应该包括政府公职人员的群体意识向现代民主的进一步靠近。难怪有网友面对这条消息,发出了“请这位代表重新或者第一次也行,读一遍宪法”这样的评论。公民批评和监督政府行为,其条件既包括政府公职人员对“有限政府”的宪政理念的理解和高度认同,也包括公民对于自身权利的自觉和不懈追求。正是从这个意义上说,“创造条件”莫如“固化条件”或者“强化条件”。(王玉云，作者系中共广东省委党校党史党建部副主任、副教授、博士)


        ——一方面希望政府及官员具备一种宽阔无私的胸怀和光明磊落的立场,另一方面能否创造相应条件保障人民在批评和监督过程中的人身安全和言论自由

    要让人民批评监督政府不致成为一句空话

    ●提要：政治话语的转换意味着政治思维和观念的转型,由此推进政治与行政的治理艺术的转变,进而形成社会与政府之间的批评与自我批评、监督与自我监督,由此实现服务型政府的目标。

    温家宝总理在十一届全国人大三次会议所作的政府工作报告中提到,“创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。”新颖的提法表达了一种直接目的和终极目标,笔者试图阐释其中的含义与问题。

    首先是“创造条件”与“让”。在政府工作报告关于“2010年主要任务”中,大多数段落都是用“要”开头,这是中央政府对地方各级政府部门及官员提出的一种要求和希望。“创造条件”的主语是不言而喻的,但这里隐藏的疑问是,以前的各种条件不能满足人民的批评和监督吗?还是在新的时代消解了、由此才需要创造新的条件?或者政府的自我批评和监督功能不够或失效?在社会主义国家的人民政府中,各级官员应该是全心全意为人民服务的“公仆”,但如今的政治实践却要求各级地方政府为批评和监督自身创造条件。“让”是一种“任凭”和“允许”态度, 一方面希望政府及官员具备一种宽阔无私的胸怀和光明磊落的立场；另一方面,这里的人民既可以是自愿主动的,也可能是消极被倡导的。所以,关键问题在于,各级政府如何创造条件?创造何种条件?而这两个问题取决于另外的问题:允许人民批评和监督到何种程度?但更为紧迫的问题是,能否创造相应条件保障人民在批评和监督过程中的人身安全和言论自由?

    其次是“人民”与“批评”。“人民”长期用于表达威严高大、追求正义、积极爱国的群体,与之相对立的是颠覆国家政权的敌人。在这个意义上,绝大多数中国人都是人民。但是,除了政府官员之外的“人民”似乎时刻被等同于需要被关怀、被怜悯、被保护的“群众”。而且,二者都是铁板一块的、同质性极强的集合词,好像其内在的价值、利益和观念是毫无冲突的,而无视这个矛盾冲突层出不穷的多元社会。显然,批评和监督的主体是利益多元化的群体和个人,对象是不同的政府部门和官员,但现实中的批评和监督经常被地方政府视同社会不稳定因素,在这样的情况下,人民的批评和监督就很容易成为一句空话。

    如果“人民”和“群众”这种革命时代残留的抽象话语不能转化为具体的、活生生的公民个体话语,“人民”话语必然将继续成为地方政府官员用来自我美化、自我安慰、自我抬举的修辞,从而就难免出现罗伯斯庇尔那种“我就是人民”的荒谬。没有解决观念和话语问题,就谈不上批评和监督政府的有效机制问题。同时,批评和监督是两个层面和两种方式的行动问题。批评政府主要是, 对各级政府行为的已有定位、导向和结果发出异样的声音,希望政府部门及时重视和矫正。批评在性质上的善意或恶意、在程度中的严重或温和、在方式上的直接或间接以及在途径上的传统或先进,都代表具体的利益和价值主体积极关注具体的政府部门和具体问题。政府官员必须开通多元的听取渠道,对此负责任地作出及时、明确、正面的回应。因此,政府部门并不是要刻意创造条件让社会民众来批评和监督,而是政府自身是否愿意以及如何吸纳各种批评,并积极转化为具体的制度和政策。

    最后是“监督”。监督侧重于政府行动过程的程序性、规范性,使公共权力运作透明、公正、合法、有效。一般来说,当前对政府权力的监督方式主要有:权力部门之间的监督(如党委、政府、政协、人大)、来自权利主体的监督(如听证会、恳谈会等)、新闻媒介的监督(大众报刊、电视、互联网等媒体)。其实,政府也不必刻意为新闻舆论的批评和监督创造条件。因为政府的任何权力和财政都是源于社会成员的认可和授予,后者有责任和权利监督政府的运行过程与结果。社会成员影响政府过程不仅通过自主结合或被动组织起来的团体,而且更是通过具影响力的新闻媒介对政府部门实施更有效的监督。所以,地方政府更应该反省的是,如何让本层级和部门的官员平静接受全方位的监督,在面对媒体采访和民众质问时不出现一些令人失望的“雷语”。

    政治话语的转换意味着政治思维和观念的转型,由此推进政治与行政的治理艺术的转变,进而形成社会与政府之间的批评与自我批评、监督与自我监督,由此实现服务型政府的目标。（郭台辉，作者系华南师范大学政治与行政学院副教授、政治学博士）

        ——积极引导、加强规制,完善网络监督,提高网络监督的效能

    网络监督:人民监督政府的重要渠道    

    ●提要：各级政府特别是领导干部不仅要正确对待网络监督,虚心接受网络监督,而且要善于利用网络监督,积极引导网络监督,使之逐步常态化、理性化、规范化。而绝不能害怕网络监督,更不能因为出现一些信息不实就否定网络监督。 　　

    改革开放30多年来,我们建立了包括党的监督、人大监督、政协民主监督、行政监督、法律监督、群众监督、新闻舆论监督等各种监督方式在内的监督体系。但是,目前的监督体系仍然很不健全,无论是监督体制的完善、监督法规的健全,还是监督方式的多样、监督力度的大小,都与人民群众的期望相去甚远,也难以适应网络信息时代社会发展的需要。所以,在新的历史时期,要“创造条件让人民批评政府、监督政府”,仍然是任重而道远,有许多工作要做。其中一项重要的工作就是要根据时代发展的需要,不断拓宽监督渠道,创新监督载体,当前尤其要高度重视 “网络监督”这一重要的监督渠道。

    网络监督具有明显的时代特征、自身优势和重要作用

    随着网络信息时代的到来,网络媒体对社会各方面的影响越来越大,并已成为监督政府的有效载体,对政府的监督作用日益凸现。可以说,网络监督已成为公众表达诉求、行使话语权、监督政府的一个重要渠道。所以,必须适应时代发展的需要,注意善待、善用、善管网络媒体,高度重视网络监督,真正让权力在阳光下运行。

    与其他的监督方式相比,网络监督作为舆论监督的一种重要形式,不仅具有明显的时代特征,而且具有自身的优势,在监督政府的过程中具有重要作用。

    首先,网络监督更加广泛深入。网络媒体不仅可以超越时空的限制,方便快捷,而且低成本、广参与。目前我国的网民数量已达3.84亿,手机上网用户也已达到1.1亿,从而使得网络监督无时不有,无处不在,无孔不入。不仅有助于形成一张严密的监督网络,而且有助于人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权的实现。

    其次,网络监督更加公开透明。网络媒体的一个重要特点就是其开放性,并由此带来信息的多样性。政府管理过程那些不合法、不公正、不道德的事件一旦通过网络公之于众,一些人就是想“捂盖子”都捂不住,这样就有助于提高政府工作的透明度,防止“暗箱操作”,严格依法行政,公正地行使权力。

    再次,网络监督更加及时有效。网络媒体的时效性强,传播速度快,并具有直达性,任何事件一旦在网络上披露或曝光,立刻就会迅速扩散开来,并引起全社会的广泛关注。所以,网络监督的影响非常及时,效率高,效果好。

    最后,网络监督更具有威慑力。虽然网络媒体没有直接的处置权,网络监督本身也不具有法纪效力,但由于其限制少、受众多、透明度高,因而容易引起网友共鸣,迅速形成网络民意,并产生强大的舆论压力,迫使有关部门和单位的领导不得不认真对待,尤其是会对那些滥用职权者、不严格依法办事的单位和个人构成一种强大的威慑力,有助于确保权力的正确行使。

    不断提高网络监督的效能

    俗话说:利之所在,弊亦生焉。任何事物都是有利有弊,网络监督也不例外。如果不注意引导,依法监管,网络监督也会带来一些负面效应。诸如通过“人肉搜索”侵犯个人的名誉或隐私；受不实信息鼓动,出现情绪化的“网络泄愤”,甚至形成所谓的“网络舆论暴力”等等。所以,为了完善网络监督,提高网络监督的效能,必须积极引导,不断加强规制。

    首先,要提高对网络监督的认识,营造良好的网络监督环境。各级政府特别是领导干部必须转变观念,重视网络监督。不仅要正确对待网络监督,虚心接受网络监督,而且要善于利用网络监督,积极引导网络监督,使之逐步常态化、理性化、规范化。而绝不能害怕网络监督,更不能因为出现一些信息不实就否定网络监督。

    其次,要加强网络监督的法制建设,使网络监督做到法制化。立法机关应尽快制定网络监督的法律法规,规范网络媒体的舆论监督行为。一方面,要赋予网络媒体在法律允许的范围内有对那些违法乱纪行为进行揭露、曝光的权力,保障网络媒体从业者和公众的合法权益,使网络监督只对法律和事实负责,而不受其他任何外部压力的干预；另一方面,网络媒体及其从业人员和公众也必须在法律规定的范围内进行监督活动,而不能滥用舆论监督权,否则,也要受到法律的制裁。尤其是要认识到网络监督作为一种非权力性监督,必须做到客观公正、实事求是,并要与其他的权力性监督方式结合起来,才能更好地发挥其监督作用。

    再次,要完善政务公开制度,不断推进政府信息公开。从某种意义上说,政府信息公开程度越高,公众的关注度就越低。为了保障人民群众的知情权,提高政府工作的透明度,各级政府必须按照《政府信息公开条例》的规定, 认真履行政府信息公开的义务,畅通政府信息公开的渠道,完善政府信息公开的监督和保障机制,适时介入网络舆论议程,及时引导网络舆论方向,防止由于政府信息不公开而引发情绪化的“网络舆论暴力”。

    最后,要建立健全网络舆情分析系统,积极回应社会关切。为了提高政府应对网络舆情的能力,更好地发挥网络监督的作用,必须建立一种网络舆情收集、分析、判断及应急机制。及时收集有关网络监督的信息,科学分析网络舆情的性质,准确判断网络舆情的倾向,并通过论坛跟帖、政府网络发言人等多种形式,主动回应广大网民的关切,消除各种疑虑。 （唐晓阳，作者系中共广东省委党校行政学教研部主任、教授）