5月5日，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），其中对户籍、土地制度、产业协同发展等城乡融合发展中的重要问题作出了顶层设计，其中包含哪些深意，经济日报特邀5位权威专家为大家进行解读。

《意见》提出，到2022年城市落户限制逐步消除，到2035年城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立。围绕这个目标，提出了健全农业转移人口市民化机制，有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，《意见》提出的户籍制度改革举措，是与以往改革一脉相承的，旨在让那些为城市建设、发展和繁荣做出贡献的外来人口特别是农业转移人口住有所居、学有所教、病有所医、老有所养、心有所安。

蔡继明认为，户籍制度改革要惠及各个阶层，不能搞选择性改革，只盯住所谓高端人才。要把已在城镇就业的农业转移人口作为重点落户群体。长期以来，农民为工业化城镇化作出了巨大贡献，不管农民进城还是返乡，他们在农村的合法权益都不能受到任何损害，而且要通过新一轮改革帮助农民实现合法权益的保值增值。各地方政府应树立正确的整体人口观，摆正眼前利益与长远利益、经济利益与社会利益的关系，算好成本和收益这本账，既要看到为吸纳外来人口而增加的财政支出，更要看到外来人口为城市发展做出的更大贡献，不要为搞形式争风头而抢人，不要为盲目争夺高端人才而忽视了本地实际发展需要的人才。

《意见》从构建城乡统一建设用地市场的角度，对农村土地制度改革做出了部署。中国人民大学经济学院院长刘守英表示，城乡二元土地制度是影响城乡融合发展的重要障碍，是牵动城乡两个地理空间和工农产业现代化的关键性问题，此次改革举措的提出，既有深刻的时代背景，又有重大的现实意义。

刘守英认为，目前距离建成城乡统一的建设用地市场，还有很长的路要走。薄弱环节在于，农村集体经营性建设用地入市仅局限在33个农村土地制度改革三项试点地区探索；农村产权还很模糊，缺乏清晰准确的文本记录；农村产权交易平台尚未建立，产权资本化和退出通道不畅。这导致土地增值收益在城乡间分配不公，长期“取之于农、用之于城”，农村的地自己用不上、用不好，农民和村集体的收益难以实现。我国城市建设的很漂亮，其中一个重要资金来源就是土地出让收入，而拥有土地产权的农村和村集体收益却得不到保障。

刘守英表示，落实好《意见》，核心是要夯实土地的产权基础，建立城乡统一的建设用地市场。要推进要稳慎，严守底线、防范风险，在推进集体建设用地入市的过程中，要严格守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，绝不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。此外，要以农民为主体，充分尊重农民意愿，土地制度改革事关农民的切身利益，要以维护农民基本权益为底线，绝不能代替农民做主、强迫农民选择，真正让农民切实得到改革红利。

《意见》提出，牢牢把握城乡融合发展正确方向，树立城乡一盘棋理念。中国社会科学院人口与劳动经济研究所王博雅表示，城乡融合发展是解决社会主要矛盾的必然选择。从城乡关系层面看，解决发展不平衡不充分问题，要求我们更加重视乡村。一定要认识到，城镇化是城乡协调发展的过程，不能以农业萎缩、乡村凋敝为代价，城镇和乡村是互促共进、共生共存的。目前，我国很多城市确实很华丽很繁荣，但不少乡村与欧洲、日本、美国等相比差距还很大。如果一边是越来越现代化的城市，一边却是越来越萧条的乡村，那也不能算是实现了中华民族伟大复兴。

王博雅进一步表示，现在有2亿多农民工和其他人员在城镇常住，应该尽量把他们稳定下来。如果长期处于不稳定状态，不仅潜在消费需求难以释放、城乡双重占地问题很难解决，还会带来大量社会矛盾风险。对已经在城镇就业但就业不稳定、难以适应城镇要求或不愿落户的人口，要逐步提高基本公共服务水平，使他们在经济周期扩张、城镇对简单劳动需求扩大时可以在城市就业，而在经济周期收缩、城镇对劳动力需求减少时可以有序回流农村。

国务院发展研究中心公共管理研究所副研究员张晓欢认为，无论做哪些改革创新，在推进体制机制破旧立新的过程中，都必须处理好农民和土地、农民和集体、农民和市民的关系，必须守住底线红线。

《意见》提出，要选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长张车伟表示，试验区是城乡融合发展体制机制改革的一个点，承担着为改革“探路”的使命，是改革的“前哨站”、“侦察岗”，价值在于带动城乡融合发展工作全局。试验区不是“孤岛式”的试验，关键在于总结推广，提炼行之有效的成熟做法，形成可复制可推广的成功经验，试点先行、寻找规律，次第落子、梯次推进，有效促进城乡融合发展。

为确保试验区真正成为改革的载体、真正收获改革的实效和红利，《意见》明确提出，城乡融合发展体制机制改革要在经济发达地区、都市圈和城市郊区率先取得突破。张车伟表示，这意味着城乡融合发展试验区的设立，将遵循少而精、质量第一的原则，防止部分地区把“帽子”一戴了之，而应发挥试点引路的重要功能，起到为改革铺路搭台的必要作用。

来源：经济日报新闻客户端

作者：万政