金融监管体制发展与中国现行问题

　　一、国外金融监管体制发展历程

　　国外金融监管体制的发展主要和各国经济与金融发展状况相关，目前国际上金融监管体制主要分为两种：综合监管体制和分业监管体制。主要发达国家基本采用的是综合监管体制，发展中国家主要采用分业监管体制。主要经济体中，美、德、英、日、韩采用的是综合监管体制，法国目前采用的是分业监管体制，但也在探讨向综合监管体制转变。

       美国的金融监管体制较为复杂，在1864年《国民银行法》制订之前，美国的金融市场基本处于不受管制的自由竞争时代。《国民银行法》实施之后，美国建立了联邦政府的金融业监管制度，但由于实际缺乏一个统一的机构实施货币政策，1907年出现了银行危机，迫使这一制度必须进行改革。1913年随着《联邦储备法》的通过，促使美国金融监管分业体系形成。直到1999年“格拉斯-斯蒂尔法案”被废止，美国分业经营模式实际已被终结。为了适应混业经营模式，美国目前采用“双线多头”的金融监管模式，“双线”是指联邦政府和州政府两条线，联邦政府监管的是在联邦注册的“国民银行”，州政府监管的是在各州注册的商业银行；“多头”主要指美国设置的是一个多重管理机关交叉监管的制度，财政部下设的货币监管总署（OCC）和州银行监管当局是最主要的两个基本监管者。此外，美联储、联邦存款保险公司、司法部、证券交易委员会（SEC）、期货交易委员会、储蓄机构监管办公室（OTS）、国家信用合作管理局、联邦交易委员会、州保险监管署，甚至联邦调查局等机构都可从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。

　　次贷危机给美国的金融监管体制带来了前所未有的冲击，自1999年《金融服务现代化法》成为美国金融经营管理的基本法后，“功能性监管”（即以金融体系基本功能设计的监管系统）成为美国监管体系设计思路，但由于金融法规的不统一和监管机构的重叠，使得在此轮危机中该模式诟病暴露无疑。

　　日本以1998年通过《新日本银行法》为新的起点，开始对其金融监管体制进行大幅度的机构调整和改革。修改后的法案使日本银行与政府的关系发生了根本性变化，政府所拥有的业务指令权、日本银行高级职员的罢免权等被全部废除，日本银行的独立性大大增强，此后日本的监管模式也基本转变为综合监管模式。2001年1月，在全面推行政府机构改革时，撤销了金融再生委员会，并将金融厅升格为内阁府的外设局，独立地全面负责金融监管业务。其职权包括：对金融机构的检查和监督、金融制度改革的重大决策、制定与民间金融机构的国际业务相关的金融制度、检查企业财务制度以及金融再生委员会的遗留工作等，同时，协助财务省（原大藏省）共同对存款保险机构进行监督。

　　英国也是典型的由分业监管逐步向综合监管迈进的国家，在1980年以前，英国的银行、证券和保险是分业经营模式，对金融业的监管也采用分业模式，分别由英格兰银行、证券投资委员会和一些自律组织负责。80年代以后，随着混业经营的发展，分业监管已逐渐不能适应金融管理的需要。1998年，英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其他金融自律组织合并，成立了一个全能金融监管机构——金融服务局。2000年6月，英国通过了《金融市场与服务法案》；2001年11月，又通过了新金融法的细则，从法律上确认了金融监管体制向综合监管的转变。但实际上英格兰银行仍有辅助金融监管的职责，当英格兰银行、金融服务局和财政部三者之间出现意见分歧时，法律未规定处理方式。

　　二、国内金融监管体制发展历程

　　我国从建国以来的金融监管体制随着金融行业的发展可分为三个阶段：建国之后至改革开放之前是以计划经济为背景的央行统一监管局面；改革开放后到1998年以前，随着中国人民银行职责转变，其他金融业务陆续开展，国内金融监管逐步进入分业监管过渡期；1998年以后，分业监管体系正式形成。

　　改革开放之前，我国金融监管模式主要是以中国人民银行为主体的“大一统”局面，当时金融业务较为单一，金融行业以银行为主，人民银行实行全国垂直领导的组织机构体系，充分运用货币发行和货币政策，实行现金管理，运用折实储蓄和存放款利率等手段调控市场货币供求。在计划经济的大背景之下，从1953年开始，一直实施的是集中统一的综合信贷计划管理体制，中国人民银行作为央行掌握着全国的资金来源和配置，这种局面一直持续到1978年。这一阶段实际并未出现真正意义上的金融监管机构，人民银行行使了商业银行和监管者一体的角色。

　　1979年1月，为加强对农村经济的扶植，我国恢复了中国农业银行。同年3月，为适应改革开放和国际金融业务发展的新形势，我国改革了中国银行(601988,股吧)的体制，使其成为国家指定的外汇专业银行，同时设立国家外汇管理局。1979年年底，国家恢复了国内保险业务，各地还相继组建了信托投资公司和城市信用合作社，国内金融行业出现了金融机构多元化和金融业务多样化的局面。这使得我国的金融监管体制改革提上日程，改革开放之前人民银行“大一统”的局面已不适用。1983年国务院作出决定，将中国人民银行的双重职能分离，人民银行从此专门行使中央银行职能，集中力量研究和实施国家货币政策，控制信贷，维护总体货币稳定，而此前的工商信贷业务则划转给中国工商银行(601398,股吧)。1993年国务院通过《关于金融体制改革的决定》，进一步促使中国人民银行强化金融调控、金融监管和金融服务职责。1992年10月，国务院证券委员会和中国证监会宣告成立，标志着我国“分业经营，分业监管”体制的开始，但仍处在中国人民银行管辖范围之内。

　　1998年可以看成是我国实施金融监管体制改革，开创分业监管的元年。这一年，证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来，原国务院证券委员会与原中国证监会合并为正部级的中国证监会，同年年底，中国保监会成立，统一监管保险市场。2003年，中国银监会正式对外挂牌，专门履行银行业监管职责。自此，我国形成了由中国人民银行、证监会、保监会和银监会“一行三会”的金融监管格局。按照金融监管的分工，银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村信用社、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管；而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管；内部设立了相应的监管部，自上而下在各省市建立了会、局的体制。

　　三、我国金融监管现行问题

　　纵观我国金融监管改革历程，我们认为，随着金融行业的发展，实施分业监管在很大程度上加强了监管的专业化，提高了监管效率，中央银行也明确了自己职责，利于投入更多精力制订和执行更为合适的货币政策。参考国际各主要经济体的金融监管改革史，我们发现，我国的监管体系还有很多需要改革和完善的地方。

　　首先，“混业经营”的大趋势已使得“分业监管”力不从心，银行、证券、保险、信托等金融机构已密切合作，同时经营一系列金融业务的大集团也陆续出现。1999年8月19日，中国人民银行颁布了《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》和《证券公司进入银行间同业市场管理规定》，扫除了证券业与银行业之间合作的部分障碍。2000年2月14日，中国人民银行与证监会联合发布了《证券公司股票质押贷款管理办法》，使得符合条件的证券公司可以用自营股票和证券投资基金作为质押向商业银行融资，这意味着银行资金已可以间接进人股市。2000年，《开放式证券投资基金试点办法》开始实行，该办法允许商业银行买卖开放式基金，开放式基金管理公司也可以向商业银行申请短期贷款，银证联合又被推进了一步。银行设立基金公司、保险公司直接投资资本市场的各种实施方案也表明了从管理层到经营层，已经从法律和实务上积极推进了混业经营。“分业监管”使得在“混业经营”局面下，监管重复和监管缺位问题不可避免，分业监管体制下，我国银监会、证监会和保监会三家监管机构自成系统，条块分割，各司其职，对监管成本和监管效果都存在不利影响。

　　其次，随着我国金融行业的对外开放，国外大型金融机构入驻我国，这些机构多为兼营多类金融业务的集团，加之不断创新的金融衍生工具引进我国，这些都将暴露目前“分业监管”体制的缺陷，监管内容和范围过于狭窄，专业化水平不能较快跟进国际金融创新的发展步伐，使得我们传统的监管体制失效。

　　再次，我国的监管方式和手段还比较单一。行政手段仍是我国惯用的监管手段，因而监管具体操作灵活性过大；金融监管类法律也存在大量需要完善的地方，以利于实际操作。

　　目前以金融机构的类别为标准划分监管机构的传统监管体制已无法适应混业经营条件下各金融机构业务日益融合的发展趋势。与时俱进，借鉴发达国家经验，发展“混业经营”是我们应考虑的方向，比如参考美国的“功能性监管”模式或许是我国可以考虑的一个改革方向。

　　金融监管对经济发展的利与弊

　　当前全球有多种金融监管体制，各国的金融监管体制不论如何选择，都应寻求有效监管和金融发展的动态平衡。金融监管体制通过引导行业发展、规范市场秩序、化解行业风险、保护投资者合法权益，促进行业发展，实现金融市场的繁荣。但由于当前金融业发展迅速、创新不断，现有的金融监管体制可能存在一些与金融业发展不相适应的问题，下面就金融监管对经济发展的利弊进行详细分析。

　　一、金融监管对经济发展的有利影响

　　（一）引导行业发展

　　金融监管不是为监管而监管，推动行业发展是金融监管的根本目的。以我国资本市场发展为例，近年来监管部门大力推进以股权分置改革、发展机构投资者为主要内容的基础性制度建设，引导行业实现跨越式发展。截至2008年年底，境内上市公司总数从资本市场建立之初的8家增加到约1600家，总市值达12.08万亿元，资产证券化率达到40%。上市公司成为国民经济发展的重要力量，2008年年报显示，上市公司实现主营业务收入11.53万亿元，占当年GDP比重的38%。截至去年年底，基金管理公司数量达到60家，证券投资基金总规模达到2.58万亿份，76家机构取得QFII资格和128亿美元的投资额度，机构投资者已经成为资本市场的重要投资力量。

　　（二）规范市场秩序

　　良好的市场秩序是行业发展的前提，金融监管通过完善相关法律法规来规范金融市场秩序，使监管严格依法进行，并通过采取严厉打击违法违规等措施，提升市场主体的规范运作水平。我国金融监管部门配合立法机关制定修订了《银行法》、《商业银行法》、《外资银行管理条例》、《证券投资基金法》、《企业破产法》、《合伙企业法》、《公司法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》等法律法规。完善的立法是规范金融市场秩序的前提，是金融监管依法进行的保障。以资本市场为例，2002年以来，证监会立案查处各类证券期货违法违规案件，对总计138家机构、686名个人进行了行政处罚和相关处理，移送公安机关侦查76件。从集中解决上市公司资金被占用和上市公司违规担保问题入手，不断完善促进上市公司规范运作的综合监管体系，并健全上市公司治理和信息披露等多项制度，提高上市公司的规范化运作水平。

　　（三）化解行业风险

　　金融业是高风险行业，而且金融风险关系着宏观经济的稳定运行。金融监管的根本目的就是要强化市场纪律的约束，提高金融机构的风险管理水平，并在必要时协助行业化解风险。20世纪90年代以来，德国银行面临信贷风险增加、同业竞争激烈、内部重组等一系列问题。当时，德国银行监管委员会主要从市场准入、资本充足性、流动性、贷款集中度、信息披露、市场退出等方面入手，化解了银行业风险。我国金融市场也有类似的例子，如2003年年底至2004年上半年，我国一批证券公司多年积累的风险集中爆发，一些公司的资金链随时可能断裂、行业信用大幅下降、存量资金不断流失、部分高风险公司问题的暴露引致债权人要求对证券公司账户甚至客户资产申请查封冻结。针对行业风险，2004年1月，国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，8月证监会决定对证券公司实施综合治理。通过综合治理，平稳处置了31家高风险证券公司，全行业高达2853亿元的历史遗留风险全部化解，流动性缺口问题全部解决，账外经营全部清理或纳入账内反映。从2006年开始，证券行业扭转了连续4年亏损的局面，盈利能力显著增强。

　　（四）保护投资者的合法权益

　　由于信息不对称，金融产品的消费者在与金融机构的关系中常常处于劣势。金融监管可以促进公众对金融制度的了解，维护公众对金融制度的信心，为消费者提供适当的保护。保护投资者的合法权益在各国的金融监管体系中均有体现。英国采用的金融巡视员制度是实现该项监管目标的重要制度之一，金融巡视员服务公司（FOS）是金融服务监管署按照《2000年金融服务与市场法》的要求建立的公司制组织，专门运行金融巡视员计划，该组织每年大约处理3万件争议。德国金融监管局的监管目标之一就是保护客户和投资人的利益，维护金融体系的稳定，为此金融监管局下设消费者保护与法律委员会，并且在银行监管、保险监管、证券市场监管的工作中都有关于保护投资者的具体规定，如银行监管委员会要求在客户的存款安全受到威胁时，银行监管委员会有权采取措施转移风险，直至采取吊销信贷机构的营业执照、撤销失职经理的职务等措施。

　　二、金融监管存在的弊端

　　（一）多头监管阻碍行业顺畅发展

　　在金融活动多元化的进程中，对某一监管对象所出现的监管体系机构众多、权限互有重叠、监管标准不一致是很多国家金融监管体制中共有的问题。多头监管常常会发生“谁都管”或“谁都不管”的现象，甚至由于监管领域界限不清和责任不明还会出现监管部门为了获取更多的监管对象，存在放松监管要求的动机。以次贷危机前的美国银行监管为例，由于银行业的监管分散在5个联邦机构中，每个联邦机构都有管理权，但同时没有一个机构拥有足够的法律授权来负责金融市场和金融体系的整体风险。我国类似的事情也有发生，目前我国境内的金融控股公司和金融集团，如光大集团、中信集团等，各项金融业务交叉，三大监管机构难以明确自己的监管主体。

　　（二）空白监管影响行业规范发展

　　当前，随着金融市场的不断发展，金融业务交叉，金融创新往往同时涉及银行、保险、证券等多个业务领域，单一的监管往往使交叉领域出现监管真空，而且近年来监管领域呈现空白不断增多的趋势。有学者认为，这次美国金融危机的根源就在于现有金融机构通过一系列的所谓金融创新从而形成了一个完全依附于传统金融体系的影子银行体系。这种影子银行的核心就是通过一系列金融产品、金融工具、金融市场的创新来突破既有金融监管体系，以便在这种无监管金融交易中获得最大利润。我国金融监管真空也时有发生，如交易所内进行的金融衍生品交易，一般由证监会监管，而对场外进行的金融衍生品交易，央行和证监会都无明确的监管责任，成为监管的真空地带。同时，一些国家所实施的监管模式也是产生空白管理的重要原因。当前，我国采取机构监管的模式，关于银行的“金融理财产品”，证监会无力监管到位，也成为监管的半空白管理。

　　（三）末端监管影响行业健康发展

　　金融业发展快、创新快，其发展特点要求金融监管体制能够根据市场的发展进行调整，并与金融市场的发展阶段相适应。但是，当前很多国家的金融监管体制落后于金融市场，末端监管已影响到行业健康发展，甚至会引发行业风险。以美国为例，基于权力分散制衡理念建立起来的金融监管体系曾受到一些国家的追捧，并在历史上支持了美国金融业的繁荣。随着全球化的发展和金融机构综合化经营及金融市场之间产品创新的发展、交叉出售的涌现和风险的快速传递，原有的监管体制满足不了快速发展的金融市场的需求。监管始终落后于市场发展，待问题出现后，监管措施才能做出调整，监管始终做些修修补补的工作，而没有进行行业的有益引导；监管部门掌握的信息滞后于金融机构，技术落后于金融市场，当采取政策干预时，往往达不到预期效果。这是一些国家金融监管中存在的共性问题。

　　 完善我国金融监管体制的建议

　　一、国外监管改革给我们的启示

　　作为金融业最发达的国家，美国金融监管体系的建立以及改革曾经为世界各国所效仿，然而在金融危机爆发以后，其金融监管问题暴露无疑。

　　（一）缺乏统一监管者，混业经营分业监管无法防范系统性危机

　　美国实行的是以美联储为中心的伞形监管模式。该模式是以联邦政府和地方政府为依托、以中央银行为核心、各专业金融监管机构为组成部分的监控体系，即所谓的双层多头金融监管体系。这种监管体系，没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间缺乏必要的协调机制，分业监管和机构主导的监管模式在次贷危机的蔓延与恶化中暴露出了局部性风险监管的巨大缺陷。

　　（二）金融监管职能的重叠以及协调不足造成金融监管死角

　　例如，商业银行通过实施证券化，就可以将风险资产从资产负债表中转出，从而规避美联储对资本充足率的管制。证券化将信贷风险由信贷市场转移到资本市场，但由于信贷市场和资本市场的监管体系是彼此分割的，因而无法充分识别和控制证券化的风险。

　　（三）跨国金融监管效率较低

　　尽管美国各个金融监管当局也努力推行了一些金融监管方面的改革，加强了美国各监管者之间和跨国监管者之间的沟通，但是在全球化背景下和混业经营日益繁荣的条件下，美国并没有建立功能监管或者统一监管的标准和体系。正是由于跨国监管效率较低，使一些跨国大型金融机构有机可乘，才酿成如此重大的金融海啸。

　　二、完善我国金融监管体制的建议

　　鉴于我国“混业经营”势在必行，我国的金融监管改革也迫在眉睫。

　　（一）建立健全金融监管的协调机制，逐步从机构性监管转向功能性监管

　　从美国金融监管的问题可以看出，建立健全协调机制是金融监管当局刻不容缓的事情。我国修改后的《中国人民银行法》对建立金融监管协调机制提出了明确要求，从法律上明确了建立金融监管协调机制的重要性。金融监管协调机制涉及的主要部门包括：银监会、证监会、保监会三个直接的金融监管部门，中国人民银行、财政部、发改委、审计署等综合调控部门。这些部门之间应通过建立有效的协调机制，包括信息共享、重大问题协商、联席会议等形式，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融创新，共同维护金融运行和金融市场的稳定。

　　从美国金融监管经验和教训我们认识到，成立一个金融协调监管委员会或者金融监管局，制定金融监管有关政策，并对三会执行监管政策的情况和监管绩效及其从业人员的行为规范等实施有效的再监管，是十分必要的。此委员会可由国务院牵头，央行、财政部、发改委等相关部门共同设立。

　　此外，日本统一监管的教训告诉我们，必须完善对监管者的再监管，但也要保持监管机构一定的独立性。因此，设立金融协调监管委员会要将金融监管政策制定权和执行权分离，并建立对三会的再监管机制，完善分业监管基础上的协调监管。

　　（二）完善金融监管机制，不断提高专业化监管水平

　　进一步完善金融监管的法律体系，使金融监管有法可依，同时通过废除、修改、补充和制定等手段，及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。建立金融风险的监管、预警、处置机制，为防范系统性金融风险，维护经济金融安全，必须建立对金融风险的早期识别、预警和处置机制。在明确监管目标的基础上，必须着力更新监管的手段和方式，要在强化风险监管这一核心前提下，努力实现监管方式和手段的五个转变：实现从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转变；实现从分割式监管向金融机构法人整体风险监管的转变；实现从一次性监管向持续性监管的转变；实现监管重心从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管的转变；实现监管方式从定性监管为主向定性监管和定量监管相结合的转变，以提高风险监管的水平。

　　（三）建立必要的资金、业务防火墙

　　建立资金防火墙。禁止或限制资金在金融集团内部的任意流动，保证银行业、证券公司、保险公司保持一定独立性。对金融集团自有资金的使用范围加以明确规定；对银行系统向金融集团成员机构的贷款和其他信贷延期业务必须有严格数量限制，防止银行因购买不良资产而直接承担其相关证券部门的风险；对金融控股集团内部资金交易的数额应加以限制，防止大额的不当资金转移。

　　建立业务渗透防火墙。严格限制银行与证券子公司之间的业务往来，以防止银行将资金大量投入股市及由此引起的股市过度投机，保证银行的安全。

　　（四）完善金融机构内控制度和行业自律制度，增强监管机构之间的信息共享，加强信息披露以及社会公众与舆论的监督

　　建立健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险；建立完善的内部风险预警控制机制，以风险为核心对金融机构管理质量进行评估，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，制定更为严格的行为守则，并对本行业经营者的经营行为进行监督。

　　建立货币政策和银行监管共享的数据库，增强监管机构之间必要的信息共享，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，实现信息资源共享。为防止恶性竞争，必须以法规形式明确信息共享的权责。另外，信息披露要进一步透明化，从舆论监督来加强和稳定金融秩序，这需要增强公众金融意识，普及金融法律法规，提高公众信用观念和风险防范意识。

　　（五）加强国际层面的金融机构监管合作与协调

　　在经济全球化、金融全球化的形势下，金融业务不再局限于某一国家或地区的范围，我国应主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际合作与协调，参照和依据《有效银行监管的核心原则》和《新巴塞尔资本协议》，实现对跨国金融机构的有效监管。我国要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，还要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用，建立统一监管的标准和体系，避免监管死角。