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继2019年11月26日央行与银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》后，2020年12月3日《系统重要性银行评估办法》正式稿时隔1年多终于发布，这意味着每年公布一次的系统重要性银行名单可能也将在近期揭晓。由于银行一旦被纳入系统重要性名单，将面临更为严格的资本监管以及其它政策约束，因此对政策文件的讨论显得很有必要。

一、《系统重要性银行评估办法》的变化：大幅降低门槛

整体上看相较于征求意见稿，《系统重要性银行评估办法》有两个重要变化：

（一）将系统重要性银行由四组分成五组（参照全球系统重要性银行的分组模式），同时大幅降低了系统重要性银行的门槛（征求意见稿要求得分超过300分，正式稿只要求得分超过100分），这就意味着相较于以前，30家参选银行中，将有更多的银行会被纳入系统重要性银行名单，也意味着有更多的银行会面临新增资本监管等方面的政策压力。

（二）在可替代性指标中的“境内营业机构数量”外又新增了一个指标，即客户数量（银行拥有公司和个人客户数），即一家银行拥有的客户数也能影响该银行的系统重要性程度。

二、基本政策框架与背景

（一）基本背景：08年金融危机使“大而不倒”的问题被广泛关注

1、虽然中国央行早在2018年的中国金融稳定报告中便已对“建立系统重要性金融机构监管体制”进行了专题阐述。但要论对系统重要性金融机构的关注，则最早要追溯至2008年的金融危机。

2、2007-2008年金融危机期间，雷曼、贝尔斯登、AIG以及花旗集团等大型金融机构纷纷陷入困境甚至破产，使局部危机最终演变成大萧条以来最严重的全球经济金融危机，直到目前多数经济体仍深陷其中而无法自拔，目前的全球金融体系依然受到当时金融危机以及一系列经济金融政策的深层次影响。

3、2008年全球金融危机后，国际社会才真正意识到，金融机构的系统重要性特征越突出，其对整个经济金融体系的冲击便越强，造成的后果越无法估量。因此国际金融危机以来，强化对系统重要性金融机构的监管、防范“大而不能倒”问题成为全球范围内金融监管改革的重要内容。

4、特别是从2011年起，金融稳定理事会每年发布全球系统重要性银行（G-SIBs）名单，并已经形成比较明确的监管政策框架。根据巴塞尔银行监管委员会发布的框架指引，各国也结合自身实际建立了国内系统重要性银行（D-SIBs）监管政策框架。中国从2018年11月的301号文开始，亦在不断搭建丰富系统重要性金融机构的监管框架，目前除系统重要性银行外，也在积极酝酿系统重要性保险和系统重要性券商的相关政策框架。

（二）国际定框架：2011年后，开始出台针对性的监管指引

整体来看，系统重要性金融机构对经济金融体系的冲击主要体现在对破坏性强、处置难度较大、救助成本较高、易形成政策负反馈、道德风险容易恶化、市场预期较易出现反复等方面。鉴于此，国际监管机构很早便开始深思相应的监管举措，并发布一系列政策信息。

（三）国内紧跟随：2018年以来政策发布频率显著加快

一行两会监管体系重构后，关于系列重要性金融机构的监管步伐明显加快。

1、早在2017年中国银监会发布的补短板政策框架中，《全球系统重要性银行监管指引》、《商业银行系统重要性评估和资本要求指引》和《商业银行破产风险处置条例》等3类文件便赫然在列，此外《全球系统重要性银行总损失吸收能力监管办法》作为研究类补短板政策文件也在其中。从这个角度看，301号文最初本应由银监会层面发布，在一行两会的监管体制架构变革后，政策文件的起草与发布才移交至金融委和央行。

2、由于中国的金融体系主要以商业银行为主，因此最初的国内系统重要性金融机构可能并未将其他非银机构考虑在内。但由于要参照国际标准，同样需要将部分券商、基金、保险公司等非银金融机构纳入系统重要性金融机构名单中。

（四）国内系统重要性银行的相关政策文件基本搭建完毕

事实上除《系统重要性银行评估办法》外，关于系统重要性金融机构的相关监管文件最早要追溯至2018年11月27日，当一行两会发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕301号），而新修订的中国人民银行法亦将系统重要性金融机构纳入央行的职责范围。

2020年9月30日，央行和银保监会联合发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》和《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》（总损失吸收能力（TLAC）和逆周期资本缓冲（CCyB）全解）两份文件，意味着关于系统重要性银行的监管已经真正开始在践行。

三、如何评估系统重要性金融机构？

（一）国外做法

1、定量与定性相结合，主要从全球活跃度、规模、关联性、可替代性和复杂性五个维度对总资产位居全球前75位的银行或规模、海外市场份额达到一定标准的保险进行认定。

2、每年评估认定一次，每年的G-SIBs数量不一定相同。

3、对于没有通过定量认定的金融机构，也可根据定性因素进行认定。

（二）中国实践

301号文明确了如何评估系统重要性金融机构并实施额外监管的基本原则。

1、参照国际标准，同样既有定量标准，亦有定性标准，即对于一些最初没有纳入系统重要性金融机构的部分，也可根据将其纳入。

2、金融委主要负责最终名单的确定和对评估流程、方法进行审议。

3、目前我国已经有4家银行被认定为G-SIBs，按顺序分别为中行、工行、农业与建行。同时我国也有1家保险公司纳入全球9大G-SIIs，即平安保险集团。

四、如何对系统重要性金融机构实施额外监管？

（一）国外做法

1、根据系统重要性程度进行分组，每组执行特定的附加资本要求和附加杠杆率要求。

2、TLAC应达到风险加权资产和杠杆率的一定比例。

3、一些经济体还在其它方面实施额外约束，如流动性等等。

（二）中国实践

1、除国际上通行的附加资本、附加杠杆率以及TLAC达到一定要求外，一行两会还可通过流动性、大额风险暴露、业务资质、牌照申请等施行额外监管。其中，央行有绝对主导权，可直接对金融机构进行风险揭示并建议监管部门采取相应监管措施。

2、目前尚未明确提出关于杠杆率等指标的额外监管标准，但考虑到目前我国商业银行的资本指标尚未达到监管下限（即基本上每家银行的资本充足率均会高出监管临界点约1个百分点），因此在这种情况下后续附加资本很可能会弥补这一缺口。

3、目前我国有工行、农行、建行、中行、招行以及上海银行等6家银行已经参照国际标准在年报中披露系统重要性银行的定量数据。

五、如何评估系统重要性银行？

（一）中国、欧盟、日本与中国香港等四大经济体的评估指标体系对比

中国的实践主要于国外的经验，全球系统重要性银行拟定了基本国家，主要经济体在实践中亦有所取舍，且根据实际情况在权重设置方面给予一定差异化。

1、中国、欧盟与日本均把跨境债权债务两个指标纳入复杂性维度中，所以看起来似乎少一个维度，但实际上框架是一致的。

2、均比较关注同业资产、同业负债以及其它主动负债规模情况，即金融体系内部的负债情况。

3、均对支付结算情况、场外衍生产品的名义本金比较关注。

4、我国增加了代理代销业务、持牌营业机构的数量、非银行附属机构资产总额、非保本理财余额等4个二级指标。

5、香港则更为简单，其对系统重要性银行的设定只有3个维度5个指标。

（二）中国的具体情况

1、参评对象：表内外资产余额排名行业前30

参评对象选取表内外资产余额排名行业前30的银行以及上一年度曾被评为系统重要性银行的名单。虽然这没有按照301号文的规定（即选取表内外资产余额占行业总资产累计比例达到75%的银行名单），但由于我国银行业集中度比较高，预计前30大银行的表内外资产余额占行业总资产的比例达到75%不是问题，且由于没办法估算行业表内外总资产余额（表外资产有一部分可以抵消），因此这种直接排序法实际上是可取的。

2、评估体系：规模、关联度、可替代性与复杂性四个维度各25%的权重

（1）《系统重要性银行评估办法》基本遵循了301号文的原则，但在定量指标体系中，仅包括规模、关联度、可替代性和复杂性四个一级指标（含13个二级指标），没有将资产变现维度纳入。请注意四个维度13个二级指标的口径均为集团并表。

（2）中国的可替代性维度中去了证券承销额指标，增加了代理代销和境内持牌营业机构数量两个二级指标。

（3）复杂性维度中，中国新增了非保本理财、境外非银行附属金融机构的资产总额两个二级指标，同时将境外债权和境外债务置于复杂性维度中（国际上将其归于全球活跃度一级指标中）。

（4）13个二级指标均为绝对规模，则银行m（等于1……30）在指标n（等于1……13）上的规模和得分可分别表示为

（三）从权重设计上看，系统重要性银行主要关注哪些业务？

从权重设计来看，规模、关联度、可替代性以及复杂性的重要性依次下降，同时系统重要性金融机构比较关注规模、同业业务、融资业务、结算业务、托管业务、代理业务、衍生品业务、投资类业务（公允价值计量类）、理财业务以及挂牌的营业机构、境外非银金融机构、境外债权债务情况等领域。

六、哪些银行有可能会被纳入系统重要性银行名单？

虽然我们没有办法算出全部的具体指标得分，但是我们大致可以通过估算得出一些比较确定的结论。根据《系统重要性银行评估办法办法》，系统重要性银行的评估依据大致是下述表格。

这里我们仅选择表内外资产余额、金融机构间负债、非保本理财、托管资产等四个指标进行简单测算，这四个个指标的权重合计占44.58%，具有较好的代表性，我们假设这四个指标的合计得分如果超过60分，即其最终进入系统重要性性银行名单的可能性较大。

资料来源：各银行2019年财报（部分指标为推算）

（一）将21家全国性银行、13家城农商行等34家银行作为参评对象

由于表内外资产余额的权重高达25%，因此如果按表内外资产余额进行排序，我们大致选择出34家银行（实践中参评对象可能为30-35家）作为系统重要性银行的参评对象来考虑，这34家参评银行包括：

1、全部国有6大行、3家政策性银行以及全部12家股份行，这加在一起便有21家银行。

2、重庆农商行、北京农商行、上海农商行与广州农商行等四家农商行也被纳入了参评名单。

3、北京银行、上海银行、江苏银行、宁波银行、南京银行、盛京银行、徽商银行、杭州银行与厦门国际银行等前9大城商行也被纳入参评名单。

这里我们没有考虑锦州银行、哈尔滨银行、天津银行、长沙银行徘徊于参评名单前后的一些城商行。

（二）17家银行比较确定会进入系统重要性银行名单，另有5家不确定

根据四项指标的得分情况来看，我们预计17家银行进入系统重要性最终名单的可能性较大，分别为国有6大行、3家政策性银行以及招行、兴业银行、浦发银行、中信银行、民生银行、光大银行、平安银行、华夏银行等8家股份行。

另有北京银行、上海银行、江苏银行、浙商银行以及广发银行等五家银行是否进入最终系统重要性银行名单存在较大不确定性，其余13家银行如果不是监管特别照顾则基本不会进入最终名单。综上，国内系统重要性银行最终可能会有20家左右。

（三）进入系统重要性银行参评名单和最终名单均有可能面临更严的监管

对于可能纳入系统重要性金融机构的商业银行，可能需要在现行监管要求的基础上，再计提1%的附加资本，考虑到附加资本的计提和杠杆率的增加主要基于一级资本，意味着商业银行的资本补充压力进一步加大。

除以上资本的约束增强以外，系统重要性银行还可能面临杠杆率、流动性、大额风险暴露等方面更为严格的监管。

我们看到《系统重要性银行评估办法》将系统重要性银行分成五组，这应该是参照全球系统重要性银行的设定标准，金融稳定理事会将全球系统重要性银行分成五组，并分别适用1%、1.50%、2%、2.50%和3.50%的附加资本。这种思路倾向于表明，进入系统重要性银行参评名单或最终名单的银行均需要面临更强的资本监管要求（对于不同组的银行监管要求则有所差异）。

七、从宏观审慎的角度来看，未来国内银行将分为四大类

根据2020年1月11日银保监会2020年年度工作会议的相关内容来考虑，我们认为未来国内银行将按重要性程度从高到低依次分为（1）全球系统重要性银行；（2）中国系统重要性银行；（3）中国非系统重要性银行以及中国非重要性银行等四大类，并对四类银行采取不同程度的监管强度。其中（1）类和（2）类可以合并，因为属于（1）类的银行一定也属于（2）类银行。

（一）全球系统重要性银行中国有4家入选（平安保险集团入选全球系统重要性保险机构），分别为中行、工行、农行与建行。

（二）中国系统重要性银行，我们预计数量上大致有20家左右（包括4家全球系统重要性银行）。其中参评机构35家（政策要求不少于30家）。

（三）中国非系统重要性银行，我们预计数量上大致有15家。

即中国系统重要性银行数量（20家左右）+中国非系统重要性银行数量（15家左右）=参评银行数量。

（四）剩余为非重要性银行，可暂不考虑。

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