来源：财新网

李湛为中山证券研究所所长、首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事，邹欣为中山证券宏观分析师

本文主要从政府公共财政收支情况、政府性基金收支情况和土地财政运行机制的可持续性三个方面，对2019年政府财政现状和可能出现的新趋势进行深入、细致的剖析。

政府公共财政收支包括中央一般公共预算收支以及地方一般公共预算本级收入和地方一般公共预算支出。政府性基金收支包括中央政府性基金预算收支以及地方政府性基金预算本级收入和地方政府性基金预算支出。由于月度数据缺失，本文不考虑税收返还和转移性支付的情况。

一、2019年公共财政发展现状：减税增支在路上

2019年以来，财政支出增速一直高于财政收入增速，且两者差距保持在较高水平，主要受到减税增支的积极财政政策影响。如图1所示，2019年以来财政收入基本呈下降趋势；财政支出增速则呈先升后降趋势，从5月开始回落；财政支出增速与财政收入增速的差距虽然先扩大后缩小，但一直保持了较高幅度。2019年1至9月财政收入为15.07万亿元，财政支出为17.86万亿元，财政收支缺口（财政支出减去财政收入）为2.79万亿元，同比增长60%。

2019年财政收入增速回落，而财政支出增速维持在较高水平，主要受到积极财政政策的影响。今年积极财政政策与往年有所不同，不再搞“大水漫灌”式强刺激：一方面，通过大幅减税降费，增加居民收入、降低企业成本。年初的政府工作报告将今年减税降费的目标定为2万亿元，较去年增加9000亿元，力度远超以往，主要手段包括落实2018年的个税改革、调低增值税税率和社保费率、对小微企业定向减税等。另一方面，在2018年12月底提前下达新增地方政府专项债部分额度，为8100亿元（2018年地方政府专项债额度1.35万亿元的60%），为地方政府基建项目提供资金来源，所以，从今年3月开始，财政支出规模就超出财政收入规模，往年要在6月以后。

从财政收入结构来看，超过80%的财政收入来自税收收入；2019年以来，税收收入增速与非税收入增速走势有所分化，非税收入对财政收入增长的支撑作用增加；非税收入快速增加主要来自盘活国有资金和资产。财政收入绝大部分来自税收收入，2019年1至9月税收收入占财政收入的比例为84.3%，同比减少3.2个百分点。今年以来，税收收入累计同比由2月的6.6%降至9月的-0.4%，减少7个百分点；非税收收入累计同比由2月的10.8%增至2019年9月的29.2%，增加18.4个百分点；今年非税收入对财政收入增长支撑作用明显增强。非税收入快速增长，根据官方解释，主要是政府利用多渠道盘活国有资金和资产增加财政收入，并不是通过收取费用的方式增加收入。

从税收收入结构来看，主要税种为增值税、消费税、企业所得税和个人所得税，2017年以后占比之和近80%；2019年以来增值税、消费税、企业所得税和个人所得税增速全面下滑。2015年至今，消费税、企业所得税和个人所得税累计收入占税收累计收入的比例较为稳定，分别在8%、25%和7%上下波动，而增值税累计收入占税收累计收入比例出现了明显的上升，从2016以前的24%上下波动到2018年的38%上下波动，主要是因为受2016年“营改增”政策的影响；2019年9月，增值税、消费税、企业所得税和个人所得税累计收入分别占税收累计收入的比例为38.9%、9%、24.9%和6.3%，合计占比79%。

如图2所示，2019年以来，受到减税降费政策的影响，主要税收收入来源税种增速全面回落：增值税增速由2月的11.3%降至9月的4.2%，减少7.1个百分点；消费税增速由2月的26.7%降至9月的15.8%，减少10.9个百分点；企业所得税增速由2月的10%降至9月的2.7%，减少7.3个百分点；个人所得税增速由2018年年底的15.9%降至2019年2月的-18.1%后，继续下滑至9月的-29.7%，较2月减少11.6个百分点。主要税种增速的全面下滑，说明今年以来政府的减税降费政策颇有效果，为企业和个人均减轻了一定程度的税收负担。

从财政支出结构来看，主要用于民生事务支出，2019年以来，用于教育、城乡社区事务、农林水事务以及交通运输的支出增速较去年年底均有提升。2015年至今，财政在教育、社会保障和就业、城乡社区事务、农林水事务以及交通运输的累计支出占财政累计支出比例较为稳定，分别在15%、15%、10%、8%和5%上下波动；2019年9月，教育、社会保障和就业、城乡社区事务、农林水事务以及交通运输分别占财政累计支出的比例为14.6%、13.4%、11.9%、8.1%和5%，合计占比为53%。

如图3所示，2019年以来，用于教育、城乡社区事务、农林水事务以及交通运输的累计支出增速较去年年底有所提升。教育累计同比由2018年12月的6.7%增至2019年2月的14.4%后，小幅回落至8月的9.2%，增至9月的9.7%；社会保障和就业累计同比由2月的8.6%降至5月的4.5%后，增至9月的9.2%，社会保障和就业增速没有出现明显上涨，可能是因为社保相关的收支有专门的社保基金调配；城乡社区事务累计同比由2018年12月的10.2%增至2019年2月的23.1%后，回落至8月的9.3%，增至9月的12.6%；农林水事务累计同比由2018年12月的9.9%降至2019年2月的4.7%后，增至2019年4月的16.4%，之后又回落至8月的8.6%，微增至9月的8.7%；交通运输累计同比由2018年12月的3.7%增至2019年2月的55%后，回落至9月的8.5%。

无论是从财政支出的整体增速还是其细分项增速，从5月开始基本上均呈现回落趋势，主要受到财政收入来源减少以及相关政策的约束。一是受到财政赤字率约束（2019年目标为2.8%），减税降费导致财政收入来源减少，制约了财政支出的扩张空间。二是今年新增的地方政府债券额度（3.08万亿元，其中，一般债务9300亿元，专项债务2.15万亿元）在9月基本使用完毕，后续加码空间要等相关政策的落地。三是近年来，政府对地方政府融资严监管的态度不变，地方政府难以像过去那样通过政府信用背书过度举债的方式筹集项目资金，仅靠财政收入和公开发债的资金来源难以支撑较重的支出任务。

从央地结构来看，中央和地方的财政收入比例较为均衡，但是地方承担了主要的财政支出任务，2018年以来的减税降费同时降低了央地财政收入增速，并从2019年5月开始对央地财政支出增速的增长空间形成了实质性制约。2019年1至8月，中央和地方财政收入的比例约为48%：52%，中央和地方政府的财政收入增速从2018年开始均呈下行趋势，主要受到减税降费力度增强的影响。2019年1至8月，中央和地方财政支出的比例约为14%：86%，中央和地方的财政支出增速在2019年一季度大幅增加后，从5月开始，受制于收入来源不足，央地财政支出增速均出现明显回落。

二、2019年政府性基金发展现状：土地出让收支增速双双回落

由于地方政府承担主要的基建任务，但是地方公共财政收支缺口较大，难以满足其较为旺盛的基建投资需求。所以，政府成立专门的政府性基金用于支持基建项目和社会事业发展。政府性基金的征收与公共财政有一定差别，不是强制和无偿的，具有专项性和有偿性。事实上，政府性基金反映出地方政府对土地财政的严重依赖。

2019年以来，政府性基金支出增速高于收入增速，主要是收入增速较去年出现了明显回落，政府性基金收支缺口较去年明显扩大。如图4所示，政府性基金收入增速较去年大幅降低后，从4月开始小幅反弹；政府性基金支出增速在一季度异常飙升后，回落至正常区间。2019年1至9月，政府性基金收入为5.32万亿元，政府性基金支出为6.18万亿元，政府性基金收支缺口（政府性基金支出减去政府性基金收入）为8600亿元，较去年同期增加8225亿。特别地，2017年以前政府性基金收支基本平衡，但今年以来，政府性基金收支缺口较去年明显扩大。

政府性基金收入增速在一季度大幅回落后小幅回升，可能与土地市场部分回暖有关。如图5所示，政府性基金收入增速与房企购置土地面积增速密切相关，主要是因为政府性基金收入绝大部分以国有土地出让金为主（下文有具体的数据分析）。从二季度开始，房企购置土地面积的增速底部小幅反弹，主要原因有：一方面，虽然受到房地产调控政策较紧的影响，房企购置土地的行为较为谨慎，但由于房企近年来一直在加快销售、回笼资金，且已有储备土地大部分已经在建或者竣工，库存持续减少，房企是有购置土地修复库存动机的。

另一方面，今年二季度以来，政府出台了多项政策促进部分一、二线城市的发展，比如，《国务院关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》、《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》、《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》等。这导致房企看好一、二线城市的房地产市场，集中在一、二线相关城市拿地，比如，6月24日，深圳出让5宗住宅地块，超过80家房企参与竞拍，最终出让收入合计223.84亿元，超出起拍总价45%。

政府性基金支出增速在一季度异常飙升后回落至正常区间，可能与基建项目在一季度集中推出有关。根据国家发展和改革委员会官方公布的信息显示，2019年1月至2019年10月，发改委审批通过的基建项目有43个，涉及投资金额为6601亿元，而在一季度批复通过的项目有21个，涉及投资资金为3234.5亿元，占今年1月至10月投资金额的比例为49.7%。考虑到政府性基金支出主要用于基建项目，一季度政府性基金支出增速的异常飙升，可能与发改委在一季度加快基建项目的审批通过有关系，这可能是受到2018年年底中央经济工作会议和中央政治局会议中对积极财政政策定调的影响。

从央地结构来看，政府性基金收入和支出均以地方政府为主，中央的政府性基金收入增速较为稳健，2019年以来地方政府性基金收入增速较去年出现断崖式回落；中央和地方的政府性基金支出在一季度异常飙升后又回落至正常水平。2019年1至9月中央和地方政府性基金收入比例为6%：94%。2019年以来中央政府性基金收入增速基本呈下滑趋势；但2019年年初地方政府性基金收入增速较去年出现了断崖式下滑后，从4月以来逐渐回升。2019年1至9月中央和地方政府性基金支出比例为3%：97%；2019年以来，中央和地方政府性基金支出在一季度出现异常飙升后，回落至正常区域，一季度飙升的原因和前文提到的基建项目集中推出有关。

从政府性基金收入结构来看，政府性基金收入大部分来自土地出让收入，2019年以来，土地出让收入增速较去年明显回落。2019年9月土地出让收入占政府性基金收入的比例为84.2%，较2018年2月高点的87.9%，减少3.7个百分点；土地出让收入增速由2018年12月的25%骤降至2019年2月的-5.3%后，下探至3月低点的-9.5%，随后回升至9月的5.8%。

2019年3月以后，土地出让收入增速的反弹主要受到区域性发展政策改变房企购置土地预期的影响。2018年底到2019年一季度由于“房住不炒”基调不变，虽然政府边际放松了金融条件，但房企由于对未来房地产市场发展的预期不容乐观，土地购置增速面积增速出现了断崖式下降。二季度以来，随着4月市场传言长三角要新增自贸区到8月落地、新增上海临港试验区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区等一系列区域发展政策出台，改变了房企对未来市场布局的预期，加大了对相关城市土地购置的力度。

从政府性基金支出结构来看，政府性基金支出大部分用于土地出让相关支出，2019年以来用于土地出让相关支出增速明显回落，但考虑到政府性基金支出增速维持在高位，说明用于除土地出让相关支出以外项目的支出增速明显增加。2019年9月土地出让支出占政府性基金支出的比例为68.7%，较2018年2月高点的91.2%减少22.5个百分点；土地出让支出增速由2018年12月的34.2%增至2019年2月的110%后，一路回落至2019年9月的-1.7%。

2019年以来，土地出让支出增速出现了明显回落，即政府用于征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设等方面（如图6所示，2014年征地和拆迁补偿、土地开发以及城市建设占土地出让支出的86%）的支出增速回落，但政府性基金支出增速在较高水平保持平稳，说明政府用于除土地出让支出以外项目支出增速明显增加。根据财政部的说明，政府性基金支出一般可以分为七类：交通基础设施建设、水利相关工程、城市维护建设（土地出让收入支出在此类中）、社会事业发展、移民和社会保障、生态环境建设以及其他项目。所以，政府应该是在除城市维护建设以外的项目上投入有所增加。

三、  土地财政的可持续性存疑

政府性基金收支结构反映出地方政府对土地财政的高度依赖性，但从2019年开始支撑土地财政运转的主要因素正在发生变化，这令土地财政模式的可持续存疑，究其原因，同时受到经济内在规律以及政府主动转型的共同影响。1994年分税制改革以后，地方政府财权和事权不匹配的问题逐渐突出，特别是2008年金融危机以后，2009年出台“4万亿”刺激计划，进一步加剧了地方政府财权和事权的冲突。在此背景下，地方政府对土地财政的依赖越来越严重，这也导致了地方财政与房地产市场之间的深度绑定。

如图7所示，我们简要勾勒了土地财政与房地产市场之间的关系。对于地方政府而言，地方政府通过卖地获得土地出让金收入，一部分土地出让金用于征地和拆迁补偿，由于中国土地制度的特殊性（在2019年新修订土地管理法前，只有国有土地才能交易），地方政府可以征收大量廉价土地再进行转卖；一部分被用于城市建设，改善城市的基础设施环境，刺激购房需求进而推高周边房价，促进房企买地。对于房企和建筑商而言，房企从地方政府手中拿地开发，交给建筑商施工建设，竣工后可以选择销售，也可以选择持有出租。对于购房者而言，他们从房企手中购买或者租赁房产。

中国的房价则同时受到买卖双方供求因素的影响，从供给的角度来看，房企推盘的速度受到库存、资金链、当期房价、购房需求、市场预期等因素影响；从需求的角度来看，居民购房决策受到人口结构、居民收入水平、居民负债水平、房贷利率、市场预期等因素影响。由于中国自2001年11月加入WTO之后，经济快速发展、居民收入随之增加，当时的住房市场化改革加上80年代婴儿潮的人口恰逢适婚年龄，推动了房价持续上涨。

房价的上涨推动了地价的上涨，使得地方政府尝到了甜头。在2009年“4万亿”刺激计划以后，宽松的货币政策、较重的基建负担、较大的财政收支缺口以及政绩诉求，使得地方政府对土地财政的依赖度越来越高。而2015年推出的PSL以及大规模的棚改计划，进一步强化了土地财政与房地产市场之间的紧密联系。金融机构作为资金的供给方，深度参与到地方政府、房企与建筑商或购房者在土地储备、土地交易、房产交易等多个环节之中，起到推波助澜的作用。

综上，维持现有土地财政的持续运行基本上至少满足以下五个条件：一是地方政府购置土地储备的成本与卖地收入之间有足够的价差，也就是说地方政府可以以较为廉价的资金购置土地后，又能以较高的价格出让土地；二是地方政府有充足的土地储备，或者说地方政府有能力在有需求时购置土地储备；三是房价持续上涨促进房企持续的买地需求；四是地方政府用卖地的收入投入城市建设，改善相关配套设施，既可以达到通过基建拉动投资的目的和绩效考核要求，又可以刺激购房需求推动房价上涨、促进房企买地；五是适婚人口保持稳定增长状态。

2019年以来，事情发生了一些变化，令以往的土地财政的发展模式受到冲击：

一是新修订的土地管理法对政府购地成本、土地供应产生冲击。2019年审议通过的新土地管理法允许集体经营性建设用地入市，改变了过去集体建设用地只有先被征为国有土地后方可转让的现状，增加了土地定价的市场化程度、提高了土地的供应量。

二是9月国常会明确规定“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”，限制了地方政府购置土地储备的资金来源，以及通过棚改刺激购房需求。

三是2019年4月以来政府加强了对房企融资的监管，对房企的买地、房地产投资开发行为形成制约，导致房企更加依赖通过加速销售回款缓解资金链压力，抑制房价上涨空间。比如，8月以来，多家知名房企均在加大打折促销力度。同时，政府加大了保障房（廉租房、经济适用房、限价商品房、共有产权房等）的供给力度，满足部分工薪阶层人口的住房需求。

四是今年以来的财政政策更加注重加力提效，要求加大新型基建的投资力度。在7月30日的中央政治局工作会议上提到，“实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程，加快推进信息网络等新型基础设施建设”。过去大规模的棚户区改造、修路、造桥等传统基建项目投入力度可能会逐渐回落。另外，目前政府正在淡化“唯GDP论”的考核方式，将绿色、生态、扶贫等更具可持续性发展的指标纳入考核评价指标体系之中。

五是人口红利基本已经消失，人口老龄化问题逐渐突显，制约购房需求。劳动力人口占总人口的比例持续下滑，根据官方数据，15岁至59岁人口占比由2011年的69.8%一路降至2018年的65.26%，人口拐点已现。虽然从2016年以来已经全面放开二胎，但人口出生率持续下滑，2018年是10.94‰，创历史新低。

上述分析表明，现有的土地财政模式可持续性存疑。一方面，有经济发展的内在因素限制，比如，人口拐点已到、经济下行居民收入增速放缓、居民杠杆率较高等；另一方面，可能政府已经意识到基建+房地产的模式不利于提高中国企业的国际竞争力，有很多局限性，正在下定决心推动经济结构转型。

四、结论

根据前文分析，本文的主要结论如下：

第一，2019年以来，公共财政支出增速一直高于财政收入增速，且两者差距保持在较高水平，主要受到减税增支的积极财政政策影响。但受制于财政收入来源不足，从5月开始财政支出增速回落。

第二，从公共财政收支结构来看，财政收入以税收收入为主，但今年以来，非税收入对财政收入增长的支撑作用增加；非税收入快速增加主要来自盘活国有资金和资产。财政支出主要用于民生事务支出。中央和地方的财政收入比例较为均衡，但是地方承担了主要的财政支出任务。

第三，2019年以来，政府性基金支出增速高于收入增速，主要是收入增速较去年出现了明显回落，政府性基金收支缺口较去年明显扩大。政府性基金收入增速在一季度大幅回落后小幅回升，可能与土地市场部分回暖有关。政府性基金支出增速在一季度异常飙升后回落至正常区间，可能与基建项目在一季度集中推出有关。

第四，从政府性基金收支结构来看，政府性基金收入以土地出让收入为主。政府性基金支出主要用于土地出让相关支出，2019年以来用于土地出让相关支出增速明显回落，但考虑到政府性基金支出增速维持在高位，说明用于除土地出让相关支出以外项目的支出增速明显增加。政府性基金收支基本上等同于地方政府性基金收支，地方政府对土地财政较为依赖。

第五，政府性基金收支结构反映出地方政府对土地财政的高度依赖性，但从2019年开始支撑土地财政运转的主要因素正在发生变化，这令土地财政模式的可持续存疑，究其原因，同时受到经济内在规律以及政府主动转型的共同影响。