伦敦银行间同业拆放利率（LIBOR）曾是全球使用最广泛的利率基准。2005年起，数家大型金融机构参与LIBOR价格操纵，从中获取不当利益，广泛影响了场外掉期、场内利率期货和期权合约等数百万亿美元利率产品定价，严重侵害了全球金融市场参与者信心、同业拆借市场有效性及参与者利益。
来源：银行家杂志（ID：The-Chinese-Banker）伦敦银行间同业拆放利率（LIBOR）曾是全球使用最广泛的利率基准。2005年起，数家大型金融机构参与LIBOR价格操纵，从中获取不当利益，广泛影响了场外掉期、场内利率期货和期权合约等数百万亿美元利率产品定价，严重侵害了全球金融市场参与者信心、同业拆借市场有效性及参与者利益。美欧监管部门自2008年起对LIBOR操纵案开展调查，目前已对巴克莱、瑞银、苏格兰皇家银行等10家金融机构处以超过70亿美元罚款。我国应广泛借鉴国际经验，结合我国的监管实际，建立完善同业拆借市场等批发市场监管的规则体系。 LIBOR是反映伦敦银行间货币市场无担保借贷利率水平的指标。每个工作日伦敦时间11点，LIBOR各成员银行分别向汤森路透提交其在伦敦银行间市场进行无担保借贷的利率报价，汇总后分别去掉最高和最低四分之一数量的报价，计算算术平均值，即为当日的LIBOR定价，由汤森路透代表英国银行业协会（British Bankers’Association, BBA）对外发布。各成员银行由专员负责LIBOR报价提交，报价币种包括美元、英镑、日元等主要币种，包含从隔夜到12个月之间的15个期限。
LIBOR曾是全球最广泛使用的利率基准，被广泛用于利率产品定价。数百万亿美元利率产品与LIBOR挂钩，包括浮动利率债券、贷款、场外掉期以及场内利率期货和期权合约等，其中最常被市场引用的期限为1个月、3个月和6个月。
2007年至2008年期间，LIBOR价格出现了显著错位，监管部门发现LIBOR定价机制存在问题。一是LIBOR报价与其他利率（例如隔夜指数掉期利率）之间的利差放宽；三是各银行提交的LIBOR报价与可从市场上获得的实际利率之间存在差异；五是不同银行基于信贷价值所感知的融资利率差异更大。起初监管部门只是针对LIBOR价格错位展开调查，但他们逐渐认识到这种错位是由LIBOR定价流程中的结构性问题与不断恶化的市场条件相互作用造成的。
2008年，美国商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）、和英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）对LIBOR定价流程开展调查，发现其中存在出于两种动机的人为操纵行为。一是为在金融危机期间维持流动性声誉而虚报低价。在被调查的1700万份文档、邮件记录中，有97000份涉及LIBOR，其中74份被发现与虚报低价行为相关。一些银行故意显著压低LIBOR报价，这是由于各银行提交的LIBOR报价反映了其在银行间市场无担保借贷的成本，若其LIBOR报价过高，可能引起市场和媒体对其流动性风险产生担忧。二是交易员利益驱动的操纵行为。在进一步调查中，CFTC和FCA要求相关银行对LIBOR报价过程中的所有邮件及其他通讯记录进行全面分析，发现了交易员利益驱动操纵LIBOR定价的证据。一些银行在提交LIBOR报价时考虑了自身或其他银行的交易头寸，这可能导致其提交报价失真，影响LIBOR定价，使得这些交易头寸从中获利。由于交易金额巨大，哪怕只推动LIBOR上涨或下跌1个基点，日积月累也能获得可观的收入。 至少自2005年起，数家大型金融机构参与LIBOR价格操纵，从中获取不当利益，使得价值数百万亿美元的利率产品定价受到影响，侵害了全球市场参与者及消费者的利益。美欧监管部门自2008年起对LIBOR操纵案开展调查，历经数年取证，目前已对Barclays、UBS、RBS等10家金融机构处以超过70亿美元罚款（见表1），针对JPM、BOA等银行调查仍在进行。
截至目前，美国CFTC、美国司法部（Department of Justice，DOJ）以及英国FCA等监管部门已对10家金融机构进行处罚，处罚金额共计72.81亿美元（按处罚时间顺序分别为：巴克莱银行、瑞士联合银行、苏格兰皇家银行、英国毅联汇业集团、荷兰合作银行、马丁经纪公司、劳埃德银行、德意志银行、花旗银行、法国兴业银行）。我们将通过研究典型案例，梳理各地监管部门的处罚依据。其中，将重点研究第一家被处罚的银行——巴克莱银行以及涉案情节最严重、罚金最高的银行德意志银行，梳理美国、英国监管部门的处罚依据。
巴克莱银行案件基本情况。2012年6月27日，巴克莱银行成为LIBOR操纵案中第一家被处罚的银行，被CFTC、DOJ和FCA分别处以2亿美元、1.6亿美元和5950万英镑的罚款。CFTC、DOJ和FCA同时对多家涉嫌操纵LIBOR的银行开展调查，其中关于巴克莱银行的调查最先得出结论，因此巴克莱银行成为了第一家因操纵LIBOR而受到处罚的银行。
巴克莱银行在2007年至2009年期间，为避免媒体关于其流动性状况的负面评价，故意压低其LIBOR报价。2007年底，巴克莱银行成为了负面新闻报道的焦点。2007年9月3日，彭博发布新闻《巴克莱在货币市场遭受重创》，重点关注巴克莱较高的LIBOR报价等情况，据此推断巴克莱银行可能正面临流动性问题，向巴克莱银行发问：“同业在货币市场上要向巴克莱银行以及巴克莱资本证券部收取更高的利息，他们到底发生了什么？”这些负面舆情引起了巴克莱银行管理层的高度关注。尽管巴克莱银行认为在当时的市场条件下，其他银行的报价远低于真实水平，但为了避免因报价鹤立鸡群而引发媒体对其财务状况的负面关注，巴克莱的一些高层经理指示其美元LIBOR报价员降低报价，向其他银行靠拢。巴克莱的LIBOR报价员并不同意如此做法。一位LIBOR报价员在邮件中写到：“按照定义，我们就是不诚实的，这会毁掉我们在市场以及监管部门的声誉。”尽管不情愿，他们最终还是按照指示压低了报价。一位高级报价员向其上级反映：“从我们的这次谈话开始，我将按照您的要求，不情愿地、逐渐地、人为地让我的LIBOR报价与其他银行保持一致。您应当清楚我不同意这么做。我将要提交远低于无担保现金结算利率的报价，因此不是在提交诚实的报价。”事实上，相较于其他银行，巴克莱银行在金融危机期间的LIBOR报价仍然偏高。
2005年至2008年期间，巴克莱银行LIBOR报价员在提交报价时涉嫌考虑该行或其他银行衍生品交易员关于报价的请求，有时巴克莱银行衍生品交易员也向其他银行LIBOR报价员请求配合报价。巴克莱银行在纽约、伦敦、东京等地的交易员向LIBOR报价员提出请求，要求其提交特定的利率，以使其衍生品交易头寸（例如基于LIBOR定价的掉期和期货头寸）获利。例如，一位交易员在给报价员的邮件中写到：“我们明天又有一个大单子，按照目前的市场变化，我希望我们能让LIBOR价格越高越好。”
如图1所示，巴克莱3个月期限美元LIBOR报价在2006年12月18日前后都高于LIBOR最终定价，但在12月18日当天，巴克莱银行的报价降低了半个基点，跟LIBOR最终定价水平相同。此外，12月15日有10家银行报价低于巴克莱银行，但在12月18日仅有4家银行报价低于巴克莱银行。
美国监管机构对巴克莱银行的处罚情况。巴克莱银行做出了关于其无担保借贷成本的虚假、误导或明知不准确的报告，违反了美国《商品交易法案》第9(a)(2)条。《商品交易法案》第9(a)(2)条规定任何人“知情地通过邮件或洲际商业利用电报、电话、无线电或其他通讯方式传递或导致传递虚假、误导或明知不准确的关于农作物或市场信息或市场状况的报告，导致影响或可能影响任何州际商业商品价格”属于违法行为。巴克莱银行在LIBOR报价中的行为实质上是做出了关于其无风险借贷成本的虚假、误导或明知不准确的报告。巴克莱银行每天通过电子表格向汤森路透，知情地通过邮件或州际商业传递或导致传递其美元、日元和英镑的LIBOR报价。巴克莱银行的报价也被汤森路透代表BBA在全球范围发布和传播，属于通过邮件或州际商业导致传递的情形。同时，巴克莱银行的报价含有市场信息，包括特定币种及期限的无担保借贷成本、货币市场流动性状况及压力程度以及巴克莱银行在特定市场借贷资金的能力，这些信息影响或可能影响包括每天美元、日元、英镑LIBOR定价在内的州际商业商品价格。由于巴克莱银行的报价往往基于一些不被允许的因素，例如管理层要求降低报价以控制市场和媒体舆论、考虑了交易员的衍生品头寸，因此其报价属于虚假、误导或明知不准确的信息。因此，美国CFTC认为巴克莱银行违反了第9(a)(2)条规定。
巴克莱银行试图操纵LIBOR，违反了美国《商品交易法案》的第9(a)(2)条，CFTC可按照第6(c)、6(d)有关规定对其进行处罚。《商品交易法案》第9(a)(2)条规定“任何人操纵或试图操纵州际商业中、未来交付或遵守任何注册实体规则的任何商品的价格”属于违法行为；第6(c)和6(d)条规定CFTC有权提起诉讼、实施民事处罚、下达禁令，若CFTC“有理由相信任何人操纵了或曾试图操纵州际商业中、未来交付或遵守任何注册实体规则的任何商品的市场价格，或以其他方式违反了法案中的任何规定”。要证明存在试图操纵行为，需要证明以下两点：一是具有影响市场价格的意图，二是为推进这一意图采取的公开行动。根据巴克莱交易员和报价员的通讯记录，其交易员具有影响LIBOR价格的动机，即令其衍生品交易头寸或其他银行交易员的衍生品交易头寸获利；其报价员理解交易员的动机，提交虚假、误导或明知不准确的报价，与这些利益驱动的动机吻合。巴克莱交易员请求报价员提交特定的利率报价，报价员提交的报价也与这些请求吻合，构成了推进其影响LIBOR定价意图所采取的公开行动。因此，美国CFTC认为巴克莱银行违反了第9(a)(2)条规定，同时还认定巴克莱银行支持或教唆其他银行违反上述条款，满足第6(c)和6(d)条所规定的处罚条件。
英国监管机构对巴克莱银行的处罚情况。巴克莱银行的操纵行为不符合市场行为标准，违反了英国《FCA手册》“机构从业原则”的第5条。《FCA手册》“机构从业原则”第5条要求“公司必须遵守适当的市场行为标准”。根据LIBOR的定义，LIBOR报价不能考虑衍生品交易员头寸，也不能顾虑媒体对于高报价的负面解读。巴克莱银行的LIBOR报价员在报价时考虑了衍生品交易员头寸和媒体舆论，其行为是不适当的。
《FCA手册》“机构从业原则”第3条要求“公司必须采取合理的谨慎措施，负责且有效地组织和控制其事务，并配备适当的风险管理系统”。LIBOR对于金融市场的重要性是显然的，巴克莱银行应当确保围绕其报价提交过程的风险管理系统及控制措施是适当的，且早该在2008年BBA发布指引时就其风险管理系统、管控措施是否适当开展自我检查，然而巴克莱银行并没有这么做。
《FCA手册》“机构从业原则”第2条要求“公司必须以应有的技能、谨慎和勤勉经营其业务”。LIBOR报价过程中的相关问题曾经三次被上报至巴克莱银行合规部门，但其合规部门均未能有效评估并解决问题，未能做到尽职尽责。2007年9月，巴克莱高级管理层曾将LIBOR报价员和衍生品交易员之间的利益冲突标记为待解决问题。其合规部门原本应当跟进相关问题、询问相关人员、建立制度、就适当做法提供指引、将相关问题完整上报给FCA，但他们并未这么做。
根据《2000年金融服务及市场法案》第206条，FCA有权对巴克莱银行进行处罚。《2000年金融服务及市场法案》第206条规定“如果当局认为被授权人违反了本法规所规定的要求，可根据违反情况处以适当金额的罚款”。
德意志银行案件基本情况。2015年4月23日，德意志银行被CFTC、DOJ、纽约金融服务局（New York Department of Financial Services，NYDFS）、FCA处以共计25.15亿美元的罚款，是目前为止LIBOR操纵案中被处罚金额最高的金融机构。相较于其他涉案金融机构，德意志银行违法操纵行为持续时间长（至少从2005年起直至2011年），涉及币种多，且属于有组织的系统性行为。德意志银行迟迟未能建立有效的内控管理，未积极配合监管部门，甚至在被要求开展内部调查后仍然持续进行违法操纵行为。
德意志银行允许报价员和交易员优先考虑利润而不是适当性，允许交易者自身利益文化的存在，造成了利益冲突，导致不当行为的发生。德意志银行的LIBOR报价员坐在集合交易台，该交易台均为现金交易员，报价员与现金交易员除了通过在银行间市场交易现金存贷款以满足银行资金需求外，也被允许进行衍生品交易，这些衍生品交易不仅可以是出于对冲其现金交易风险的目的，同时也可以是出于创造收益的目的。2006年，为了整合交易头寸以增加盈利，德意志银行将其集合交易台与货币市场衍生品交易台合并，这导致衍生品交易员和现金交易员（包括报价员）近距离坐在一起。德意志银行的全球高级经理指示交易员们公开交流，希望报价员和衍生品交易员能定期交流相关市场状况及个人交易头寸。此次业务线条的整合显著改变了德意志银行在全球范围的公司文化，使得交易员被激励与报价员开展不适当的交流。后来，德意志银行还允许其报价员同时担任衍生品交易员的角色，进一步加深了利益冲突。上述交易台在2008年和2009年金融危机期间创造了大量收益，2007年该交易台交易及佣金利润为3.99亿欧元（占全银行利润的1.29%），2008年为19.42亿欧元（占全银行利润的14.27%），2009年为9.92亿欧元（占全银行利润的3.55%）。
德意志银行内控不足，未能了解不当行为的规模。德意志银行没有任何政策、内控或程序来监测监督其LIBOR报价，这为报价员和交易员之间的不当交流创造了土壤，使得其不当报价行为持续了至少6年。在CFTC于2010年初对德意志银行美元LIBOR报价开展调查后，相关不当行为仍然继续发生。德意志银行直到2011年才意识到其操纵行为是系统且全面的，涉及全球范围多个业务线条的交易员和经理。德意志银行2011年中期才开始实施关于基准报价流程的政策、内控及程序，又过了2年，在2013年2月才正式实施政策以解决报价员和交易员之间的利益冲突。
美英监管部门对德意志银行处罚依据包括巴克莱银行案中援引的所有条款。此外，英国FCA针对德意志银行未能有效配合监管部门进行罚款，美国NYDFS对德意志银行纽约分行进行处罚。《FCA手册》“机构从业原则”第11条要求“公司必须以开放合作的方式与监管部门打交道，必须适当地向适当的监管部门披露公司相关事项，只要该监管部门合理地认为应当得到通知”。德意志银行在多个方面均违反了第11条所要求的内容。
一是德意志银行未能有效提供信息，向FCA进行了不准确或误导性的陈述。德意志银行谎称因为受到德国联邦金融监督局（BaFin）禁令的限制，不能向FCA提供第三方机构关于德意志银行LIBOR报价不当行为的评估报告。后来，FCA得知BaFin并没有相关禁令，德意志银行一位高级经理仍然试图说服FCA，辩称德意志银行此前关于不能公开评估报告的立场是正确且可靠的。
二是德意志银行向FCA提供了虚假证明。2011年2月4日，FCA要求所有参与LIBOR报价的银行（包括德意志银行）提供关于其系统和控制措施充分性的证明，确保其LIBOR报价是诚信的。德意志银行在其提供的证明中称其目前有足够的系统和控制措施。然而实际上德意志银行并无相关系统和控制措施，其合规部门人员甚至不知道德意志银行参与多少个币种的LIBOR报价。撰写该证明的合规部门人员，及签署该证明的高级经理，在提交该证明时均对真实情况知情。
三是在FCA调查期间未能有效配合。首先，德意志银行未能向FCA提供关于音频记录的准确信息，声称其只能提供2010年12月以来的伦敦交易室电话录音以及2011年1月以来的法兰克福交易室电话录音，而实际上其拥有数千份至少可追溯至2007年的电话录音。其次，德意志银行未能按时收集或生成供FCA检查的文件。FCA称，德意志银行提供电子通讯记录的速度不可接受的慢，尤其是关于美元LIBOR的记录，德意志银行耗费数年、投入了相当多的资源来检索，却迟迟未能提交相关记录。关于其中一名交易员的重要文件先被提供给他的律师，三个月之后才提供给FCA，导致FCA只能在缺乏关键文件的情况下与该交易员面谈。此外，德意志银行销毁了应按照FCA通知保存的文档。FCA于2011年5月4日向德意志银行发送了文件保存通知，但德意志银行竟然在2012年7月集中销毁了482份电话录音磁带，这些磁带都在文件保存通知涉及范围内，但德意志银行显然并未意识到这一点。
NYDFS对德意志银行纽约分行进行了处罚，处罚依据是《纽约银行法》《纽约法规、规章和条例》。根据《纽约银行法》第200-c条“账簿、账目和记录的保存”规定的内容，“在纽约州获得许可经营一个或多个分支机构、代理机构或代表处的任何外国银行公司，应当在任何此类分支机构、代理机构或代表处保存或能够提供适当的账簿、账户和记录，用来反映：(i)该外国银行公司在纽约州的所有分支机构、代理机构或代表处实施的交易；(ii)该外国银行公司在纽约州的雇员代表该外国银行公司在纽约州以外的任何办事处实施交易所采取的所有行动”。德意志银行纽约分行未能保存或提供上述规定要求的账簿、账户和记录。此外，德意志银行未能在发现欺诈、不诚信、虚报价格等不当行为后立刻向监管部门报告，违反了《纽约法规、规章和条例》第300.1条。根据《纽约银行法》第44条“违反和处罚”和第44-a条“违反和处罚：未能提供报告”，NYDFS对德意志银行纽约分行处以6亿美元罚款。与此同时，NYDFS要求德意志银行尽一切可能开除7名参与不当行为的雇员（其中6名在伦敦、1名在法兰克福），若在当地法律下无法达成，则应当禁止这些雇员参与任何涉及美国或美元LIBOR的事务。 对于美国CFTC是否对LIBOR负有监管职责以及是否有权调取即时通讯、聊天室等通讯信息存在争议，CFTC勇于担当，主动承担监管职责，明确调查取证权限。
一是CFTC是否有权对即期市场的利率指数进行监管。CFTC认为，尽管LIBOR属于即期市场的利率指数，但对该指数的操纵和欺诈会影响到包括期货、掉期、远期在内的衍生市场，所以其有权对该即期市场行为进行监管。二是美国监管机构是否有权监管英国市场及相关交易行为。虽然LIBOR报价形成在英国同业拆借市场，但针对LIBOR定价的操纵会影响美国市场，经由英国和美国的法院判定CFTC有权参与该项调查。
在调查取证范围方面，CFTC明确其有权调取即时通讯、聊天室及其他通讯信息。CFTC据以监管取证的规定制定于1974年，只列举了对电话记录的取证等。但在LIBOR操纵案中涉案交易员主要通过聊天室（chat room）等新兴即时聊天工具进行交流。因此，在调查过程中CFTC面临的一个重要问题是其是否有权对即时聊天信息、聊天室信息等进行取证，律师们也普遍质疑监管者调取聊天室等聊天记录的权力。但CFTC基于原则的（principle based）规定赋予了在执法过程中更大的政策解释空间。通过援引规定中监管者有权对交易员讨论信息进行取证的规则，CFTC称其有权调查取证交易员间即时通讯、聊天室及其他通讯信息，并进行了聊天室记录取证。此后，CFTC就此制定颇具争议的新规，历时2～3年经多次调整，得以通过。
一是LIBOR操纵行为的识别认定存在困难。与股市操纵不同，股市操纵具有一定的行为特征，通常表现为投资者在市场价格移动前获得内部信息，通过提前买入推升市场后再卖出获取利润。利率交易复杂，并不容易认定操纵行为，少数银行拥有较大的市场份额，在报价过程有更大的影响力，这些报价是否推动了利率的偏离，是否真正反映了利率的正确方向，其他参与银行到底支持了操纵，还是没有使用正确的报价，这些问题都不容易判断。事实上如果交易员不那么贪婪和愚蠢，他们只需日复一日在正确的方向上移动几个甚至更少的基点，就可以既获得利润又不易被侦查到。如对巴克莱、汇丰银行等大型银行来说，基准利率1到2个基点的差异差别巨大，可以日复一日赚取1000万～2000万美元。而1～2个基点的偏离并不容易证明是操纵行为。基于以上原因，包括经济学家、交易员、监管员的许多分析人士参与辨别操纵，主要标准是公司或个人是否从相关行为中获得了经济利益。
二是调查取证任务艰巨。调查取证工作调用了成百上千的律师，查阅了成千上万的文件、聊天记录等，调查工作开展了7年。调查主要聚焦于每日末报价时段是否有交易员勾结推动市场向特定方向移动。由于这是监管者对LIBOR操纵的首次调查，交易员间的交流不是很谨慎，甚至使用电话进行交流，电子邮件和聊天室中的交流则更不谨慎，例如“如果你为我做什么，我会花1000美元请你吃饭”“5个基点时我们再干”“让我们一起推动市场价格吧”“（把价格）压到尽可能低”“如果你可以推动5个基点，我们就一起吃饭”。这都是很明显的操纵，所以调查认定相对容易。
现在的交易员则会采用更为隐蔽的沟通方式，用更加高明的暗号、错拼，使用私人手机，甚至有一个巴克莱的交易员、合规官还使用了一次性手机进行沟通，这无疑增加了调查取证的难度。而陪审团成员都是普通人，根本无法识别暗号。CFTC官员认为这是多个英国交易员被判无罪原因之一。
三是公司高管在操纵案中的责任难以追溯。在市场操纵行为中，首席交易员、部门主管、CEO、CFO、董事会是否知情难以认定。目前这一类案件的定罪基本限于交易员层面，有时会上升到首席交易员层面，但继续往高层追溯存在较大难度。比如金融危机中，法官曾调查CEO们是否制造了金融危机，但最终因为难以调查认定，无法定罪。但监管部门也对公司高管提出了监管下属、保证下属合规的职责，公司高管应当有职责监管电子邮件、电话和聊天室活动等。
四是被监管者不积极与监管机构合作。LIBOR操纵案调查过程中监管机构也极力寻求被监管者的合作。若被监管者能积极合作并且承认问题，则可能不被定罪，减少罚款或不罚款或者只是被警告。但这样的合作面临的一大障碍是律师的不支持。多数时候被监管者的律师建议不要承认任何事，直到所有证据被调查出来。 同业拆借市场行为监管，与外汇批发市场、债券市场、黄金等贵金属及大宗商品批发市场监管类似，建议国内相关监管部门借鉴国际通行做法和欧美等国际经验，结合我国监管实际，完善我国同业拆借市场等批发市场监管的规则体系，要求市场参与者健全内控机制和风险管理框架，明确同业拆借市场违法违规交易行为相关机构和人员的法律责任和处罚依据，对违法违规行为有效起到震慑作用，维护金融稳定和市场信心，维护健康、有序、良性的市场秩序，更好服务实体经济发展。
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