随着经济全球化进程的加快和国际贸易合作程度的逐步深入，受消费者对海外商品的旺盛需求和中国制造在海外市场畅销的促进作用，跨境支付业务呈现蓬勃发展态势。在“一带一路”合作提倡等政策支持下，国内支付机构通过与国际知名电商平台、航空公司、酒店、软件服务商等商户合作，积极拓展跨境电子商务外汇支付业务，业务规模稳步提升。但相较于国内市场，非银行支付机构(以下简称“支付机构”)在拓展海外市场时面临着差异化的监管政策环境，涉及到业务资质、市场准入、备付金管理、反洗钱义务和客户权益保护等方面，对其业务的顺利开展形成一定约束和影响。与此同时，维萨、万事达等国际卡组织，PayPal等境外机构也正积极筹划布局国内市场，为维护良好的市场秩序、有效防范各类风险，亟需形成一套完善的监管和自律体系对其进行规范管理。

国内支付机构跨境支付业务开展情况及面临的形势

(一)业务规模呈现快速增长态势

在良好的监管政策环境下，国内跨境支付业务发展迅速。自2013年国家外汇管理局发布《关于开展支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点的通知》，启动试点工作以来，共有30家支付机构获得跨境电子商务外汇支付业务许可，业务服务领域主要涉及货物贸易、留学教育、航空机票、酒店住宿、旅游服务等方面。中国支付清算协会统计数据显示，2017年，国内支付机构跨境互联网支付交易笔数为12.56亿笔，金额为3189.46亿元，同比分别增长114.7%和70.97%;交易对象所在区域以亚洲、北美、欧洲为主。

(二)创新支付产品与服务推广应用范围不断拓宽

如支付宝借助全球支付网络，依托银联、维萨、万事达等境内外卡组织，对全球支付网络、全球消费者网络、全球商户网络进行整合、构建，最终实现全球消费者买、全球商家卖、用户高效方便汇款的目的。目前，已服务于包括苹果、微软、亚马逊等知名企业在内的众多商户，覆盖全球27个币种、30多个国家的应用场景。财付通已在16个境外国家和地区开展了支付业务，支持超过13种外币的直接结算。

(三)业务拓展面临良好的政策环境和发展机遇

近年来，人民银行、发展改革委、商务部等监管部门针对信息监管、支付清算、通关、物流保税、电子认证、纠纷解决、经营者行为、示范试点等方面，制定了一系列标准规范和配套管理制度，逐步建立和完善良好的政策环境，有力地促进了支付机构跨境支付业务的发展。同时，随着国内金融开放的进一步深化，人民币国际化进程的加快，国内支付行业“走出去”，跨境支付业务面临新的发展机遇。一方面，“一带一路”建设的深入实施将为沿线国家支付市场发展带来新的机遇和变化，推动银行和支付机构延伸构建金融服务网络，完善金融基础设施，丰富支付产品，提升支付效率，防控支付风险。另一方面，境外支付市场的拓展为国内支付技术与标准的“走出去”和推广应用提供便利条件，有助于在融入全球支付体系基础上将跨境支付业务做大做强，把国内现有业务、技术标准规范推广应用至全球范围。

支付机构国内外监管政策比较分析

(一)市场主体法律定位

国内外主要经济体对支付机构的法律界定如表1所示，包括机构性和功能性两类监管界定方式。其中，中国、欧盟、英国、日本等对支付机构采用机构性监管界定方式，即严格市场准入要求和业务资质许可、明确市场退出机制等。如欧盟将支付机构视为电子货币机构，通过对电子货币统一立法来实现对支付机构的监管，主要法律法规包括《电子签名共同框架指引》《电子货币指引》和《内部市场支付服务指令》等;支付机构只要取得欧盟成员国的单一执照，便可在欧盟各成员国通用。英国将支付机构定位为电子货币机构，制定了《支付服务条例》《电子货币条例》等法律法规，对支付机构的业务许可、资金要求、业务退出等方面进行管理。日本将支付机构定位为资金转移机构，必须申请登记为“资金转移商业经营者”。

美国、澳大利亚等对支付机构采用功能性监管界定方式，即对支付业务流程、产品服务流程等具体环节进行规范。如美国将支付机构视为提供“货币服务”的机构，监管重点放在交易过程;对支付机构没有制定专门的法规条例，而是统一纳入现有法规监管体系并进行增补，同时在监管权的划分方面，采取联邦和州两个层面的监管体制。澳大利亚根据支付机构业务模式将其视为消费支付工具提供者纳入现有法律架构进行管理;支付机构还需在消费者权益保护方面接受证券和投资委员会的监管。

(二)市场准入管理及要求

包括中国、美国、欧盟、英国、澳大利亚、新加坡在内的大部分国家或地区均对支付机构采取业务许可制度，如我国规定，非银行机构开展支付业务须取得《支付业务许可证》;美国从联邦和州两个层面对支付机构进行市场准入控制，实行有针对性的业务许可，从事货币服务的支付机构需监管机构发放牌照进行管理和规范，所有从事货币汇兑业务的机构都必须登记注册。

但欧盟、英国、澳大利亚、新加坡同时对部分市场主体的准入实施豁免制度。如欧盟规定支付机构必须取得银行业执照或电子货币机构执照才能开展业务，但是对小型的支付机构实施豁免。澳大利亚要求支付机构需获得消费支付工具提供者许可证，规定消费支付工具业务应与其他业务分离，同时必须是在澳大利亚注册的公司，必须服从《金融部门(数据收集)法》规定的报告要求，向审慎监管局定期提供财务数据;单一用户储值不足10000澳元的支付机构免于许可。

此外，日本等国家对支付机构准入采取登记制度。在日本从事资金转移业务，必须申请登记为“资金转移商业经营者”，并要求支付机构必须是一家国内的股份有限公司或是在其母国进行类似注册的外国公司，拥有充足的财务状况，具有能适当和妥善处理业务并符合要求的组织结构，具有确保符合相关法律法规的审核系统。

(三)资本要求

目前，国内外主要经济体对支付机构的资本要求包括注册资本、初始资本金、保证金、持续自有资金、资本充足率等方面(表3)。其中，国内《非金融机构支付服务管理办法》规定，拟在全国范围内从事支付业务的申请人，其注册资本最低限额为1亿元人民币;拟在省(自治区、直辖市)范围内从事支付业务的，其注册资本最低为3千万元人民币;注册资本最低限额为实缴货币资本。在资本充足率方面还规定，支付机构的实缴货币资本与客户备付金日均余额的比例不得低于10%。

美国对支付机构的资金要求包括资本净值和特别保证金。一是规定支付机构必须维持不低于25000美元的资本净值，各州在此数值基础上可以根据情况设定不同的资本净值要求;二是要求支付机构必须在申请许可证时提交一定的保证金，来确保其具有足够的偿债能力，保证金数量最多不超过25万美元。

欧盟对支付机构的资金要求包括初始资本金要求和持续自有资金要求。对于发行电子货币的支付机构，规定必须具备不低于35万欧元的初始资金;对于提供除发行电子货币外其他服务的支付机构，规定初始资金应不低于5万欧元。同时，要求电子货币机构必须持续拥有自有资金，并规定了最低限额。

英国对支付机构的资金要求包括初始资本金要求和持续自有资金要求。一是规定申请许可证的支付机构必须具备不低于35万欧元的初始资金;二是规定持有许可证的支付机构必须持续拥有不低于35万欧元的自有资金。对于小型的支付机构，英国采取了较为宽松的初始资本金和持续自有资金要求。

澳大利亚联邦储备银行和审慎监管局制定了《审慎标准APS 610》，规定支付机构应满足最低核心资本要求，核心资本的计算方式以澳大利亚联邦储备银行和审慎监管局决定的最低设立资本和未偿还储值总额5%中较高者为准。

(四)客户备付金管理

目前，国内外主要经济体对支付机构的客户备付金要求涉及备付金属性、账户管理、投资使用、风险准备金计提等方面(表4)。一是明确客户备付金不属于支付机构的自有财产，不得被挪用和占用。二是要求客户备付金账户和支付机构自有资金账户进行分离。三是规范客户备付金用途，如美联邦要求不得将备付金用于贷款、公司经营或公司破产的债务清偿;欧盟规定客户备付金只能投资于部分安全、低风险的资产，使用备付金数量不得超过自有资金的20倍;英国要求客户备付金只能投资于主管当局认定的具有充分流动性的低风险资产，投资总额不得超过自有资金的8倍;新加坡规定客户备付金应投资于高流动性和低风险的资产，例如定期存款或政府国库券，禁止从事高风险投资;日本规定客户备付金只能投资于储蓄机构存款、具有高安全性的资产。四是要求计提风险准备金，如国内要求按季度计提风险准备金，计提比例不得低于其客户备付金银行账户利息所得的10%。

(五)客户权益保护

国内外主要经济体通过制定和出台一系列法律法规，明确支付机构需要切实保护客户合法权益的要求，包括交易安全、知情权、隐私权等。如国内《非银行支付机构网络支付业务管理办法》对消费者交易安全、知情权、隐私权等方面进行规定;英国《支付服务条例》明确赋予消费者知情权、阻止权、控制权和补偿权等;澳大利亚在《电子资金转移守则》中对消费者交易安全、信息披露和隐私权的保护进行规定;日本在《资金结算法》中要求支付机构应当制作账簿和保持记录，采取安全管理措施防止与资金转移业务相关信息的泄露。

(六)反洗钱

目前，国内外主要经济体对支付机构的反洗钱要求主要涉及客户识别制度、可疑交易报告制度、记录保持和内控制度等方面(表6)。

如美国要求支付机构必须在成立之日起180日内到FinCEN登记备案，此后必须每两年重新登记一次;要建立严格的客户身份识别程序、制定有效的反洗钱遵循方案，对超过一定额度的现金交易必须要进行详细的记录和申报。英国要求支付机构必须采取合理措施组织和侦查洗钱与恐怖融资等金融犯罪行为，制定了客户识别、可疑交易报告、记录保持以及内控等反洗钱制度。新加坡要求支付机构对其客户进行尽职审查，对储值工具应当进行记录登记，并执行鉴别和报告可疑交易的政策和程序。

(七)退出机制

国内外主要经济体通过制定和出台一系列法律法规，明确市场主体的相关退出机制(表7)。如美国《统一货币服务法》规定，在某些情形下，监管机构可以撤销、暂停或终止许可证，同时规定州监管机构可以发布禁止令。欧盟《支付服务指令》规定，在特定情况下，主管当局可以撤销支付机构经营资格的权利，包括12个月内未实施已获核准的业务、明确放弃核准或停止从事相应商业活动超过6个月、通过错误陈述或非正常手段获得核准、不再满足获得核准的条件、继续经营将对支付稳定性构成威胁、国内法规定的其他情形。英国《电子货币规则》规定，在特定情形下，如获得许可12个月内没有开业、通过虚假手段获得许可、违法开展业务，监管机构可以撤销业务许可。澳大利亚《支付服务法》规定，如果支付机构不再满足授予核准的条件、自己提出撤销申请或已经停止从事相关业务的，联邦储备银行可以发出书面通知撤销其核准。

启示与策略建议

(一)充分吸取借鉴国际经验，进一步完善国内支付清算行业监管体系

一是提高支付机构有关法规制度的法律层级，增强制度的法律确定性，严格业务准入门槛，规范业务经营原则，确保市场主体合规经营，不逾越底线。二是强化对关键业务环节的规范管理，针对客户实名认证、商户准入、备付金管理、资金交易等方面，细化相关法律法规及业务规则。三是完善客户权益保障机制，明确支付机构在保障客户资金交易及信息安全中的责任，进一步完善对消费者隐私权和知情权的保护措施。

(二)推动与所在国监管机构的沟通交流，积极开展跨国同业合作，借助国内清算机构网络促进跨境支付服务开展

一是加强与当地监管机构的沟通协调，全面了解市场准入、业务开展等方面的监管制度要求，及时交流沟通业务开展情况;二是严格遵守当地关于消费者权益保护、反洗钱及反恐怖融资等方面的法律法规和监管政策，依法合规提供支付服务;三是加强与当地银行、国内外清算机构的业务合作，充分利用清算机构清算网络等基础设施服务，不断创新跨境支付产品，拓宽海外客户资源，提高国际竞争力;四是推进国内业务规则和技术标准应用，打造支付工具国际品牌，推动中国支付清算行业继续“走出去”。

(三)加强对境外机构在我国开展跨境支付业务的监管，营造良好有序的市场秩序

一是遵循“对等”原则，借鉴国外对清算机构、支付机构的监管经验，并结合我国支付清算行业规范发展实际，明确境外机构在我国开展跨境支付相关业务的市场准入标准及业务开展要求，欢迎更多的境外机构以资金、技术和智力形式参与国内支付产业服务。二是加强对境外机构在国内支付业务的持续性监管，引导其合规经营，有效防范欺诈交易、洗钱、恐怖融资等风险问题，包括加大对境外机构跨境支付业务真实性的审查力度，完善境外机构跨境外汇支付业务管理制度，加强备付金管理和客户权益保护等。三是建立健全科学合理的惩戒制度，对违反国内相关法律法规的境外机构，一经查实应予以相应的处罚措施。

(四)充分发挥行业协会自律协调作用，推动跨境支付业务规范和技术标准的形成与国际应用

一是充分履行行业自律管理职能，结合国内跨境支付业务创新发展最新情况，研究制定跨境支付行业指导性文件，建立相应的行业规则，引导国内支付机构在境外合规开展跨境支付业务，同时对境外机构在国内的支付清算业务进行自律规范。二是加强对跨境支付业务、政策及相关标准的研究，鼓励和支持会员单位深入开展支付业务创新，积极打造民族品牌，推动相关创新产品和技术标准走出去，更好地服务于全球用户;三是加强与国际监管部门、行业自律组织的沟通交流，积极了解国际监管动态，适时组织开展国际业务沟通交流、监管合作研讨等工作，加强对会员单位跨境支付创新产品和技术标准的宣传推广力度，不断提升我国跨境支付产品或服务在国际上的综合影响力和竞争力。

文 | 业务协调二部 郑恰