来源：财经国家周刊  作者：记者 唐如钰

集中清理不是最终目标，而是市场规范发展的新起点。

到今年3月底，随着持续了四个月的全面集中清理暂告一段落，火了四年的PPP市场终于冷静了下来。

2017年11月，财政部办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，下称“92号文”），要求各地在2018年3月底前完成对不符合规定的PPP项目的集中清理工作，PPP市场迎来了“史上最严”禁令。

各种“伪PPP”、明股实债、违规融资担保以及一再跨越地方政府财政能力红线的等乱象，都被92号文来了一脚“急刹车”。

本轮清理有望冷却市场的狂热情绪，迫使其回归理性，这也将成为市场规范发展的新起点，为接下来解决一系列问题铺路——构建国家层面的PPP法律体系、部际协调机制、明确主管部门，以及在各级政府打造专业的PPP业务团队等。

为何“跑偏”

PPP模式在公共基础设施服务领域优势明显，在我国的城镇化进程中发挥了重要作用。清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，2014年以来国家大力推广PPP模式主要基于三大考虑：

一是缓解地方债务压力；二是希望引入专业团队，以“专人专事”提高公共基础设施服务的质量与效率，并旨在强调中后期的运营和管理环节；三是让企业参与公共基础设施建设和服务的全周期，借此打造具备国际竞争力的全产业链企业，帮助其更好地走出去并支持国家“一带一路”建设。

中央财经大学财政税务学院教授、中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向《财经国家周刊》记者表示，从国际经验来看，PPP项目通常投资大、周期长、不确定性因素多，只是提供公共基础设施服务的模式之一，“大面积运用并不科学”。

财政部《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》显示，截至2017年9月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库（下称“项目库”）项目总数多达14220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团和19个行业领域。

一些激进的心态和对政策的曲解，导致PPP逐步偏离初衷，甚至出现了反向效果，大幅增加了地方政府的隐形债务。据第三方咨询机构明树数据统计，截至4月8号，共有2330个项目被清理退出，其中25.28%属于可行性缺口补助，23.29%为政府付费。

“实际的问题项目或远多于此。”王守清向《财经国家周刊》表示。《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》显示，截至2017年9月末，政府付费项目和可行性缺口补助类项目占前述项目库总数的79.6%，且与2016年、2017年相比呈逐季上升趋势。

据《财经国家周刊》记者了解，目前全国绝大部分地区已经完成了PPP项目清库，并对一些不合规项目进行了整改。而逾期未完成清理工作的地区，也将由财政部PPP中心指导和督促其于30日内完成整改。

记者梳理发现，本轮清理中，各地区、各行业的退库情况存在明显差异。

明树数据显示，截至4月8号，项目库退库来源前五位，分别是新疆、内蒙、云南、甘肃和贵州。退库数量最多的行业分别为：市政工程（704个）、交通运输（234个）和旅游（193个）；涉及投资额分别为：4510.5亿元、6474.2亿元和2345.4亿元。由此不难发现，一部分经济欠发达地区在本轮清理中压力凸出，成为“重灾区”。

多位受访专家分析，经济欠发达地区易“跑偏”，主要源于“差钱”和“唯GDP论”。

一方面，经济欠发达地区的财政收入普遍薄弱，加之新预算法的限制，使其常将PPP作为推动地方公共基础设施建设和地方经济发展的重要手段。另一方面，长久以来的“GDP竞赛”逻辑，使得部分地方政府在开展PPP工作时动机跑偏，急功近利地催生出大量“伪PPP”、明股实债、拉长版BT、违规融资担保以及跨越其财政可承受红线等违规行为。

观望与焦虑

本轮清理之后，各方态度如何？

记者发现，眼下各利益方对PPP的态度开始趋于冷静和观望，等待全国清库结果和更为详细的监管新规落地。

首先，商业银行表现得甚为谨慎。记者从全国多家商业银行了解到，不少银行已暂停了对PPP增量项目的信贷审批和存量项目的进一步放款。

一家国有大行成都分行公司业务部负责人介绍，2017年其所在银行审批了4个PPP项目，眼下因项目缺乏现金流和政策收紧等原因，其中3个项目已暂停放贷。唯一“幸免”的项目，是因为其享有政府可行性缺口补助，即项目出险时将由地方财政补贴，或地方政府以股本投入和其他优惠政策等形式给予经济补助，因此拥有了地方政府的隐性担保。

至于3个被停项目会否恢复放贷，该银行人士表示，“要等政策明朗后再定，毕竟能否入库是我们信贷审核的重要标准，至少是入省级项目库。”

其次，此前颇为积极的一部分企业亦转向谨慎。

西部地区一家国资大型综合建筑安装施工企业早前成立了投资管理部，并计划将PPP项目作为该部门的核心业务之一。但随着去年以来政策收紧和清理工作的开展，该企业暂缓了旗下所有PPP项目。

“公司没有正式发文，但内部已有默契，基本暂停了所有在谈项目。”该企业投资管理部工作人员向《财经国家周刊》记者说到。

第三，部分地方政府在观望的同时，也表现出了一丝焦虑。

四川某市财政部门工作人员向记者透露，去年11月以来，按照四川省财政厅专家组审核意见，该市已对4个PPP项目进行了集中整改，集中在交通运输、城镇开发和污水处理领域。“之前我们渴望通过PPP项目缓解债务压力，但实际效果远不如预期，以后恐怕会更难。”

王守清认为，本轮清理后，市场将出现一段短暂的冷却期。预计今年二季度以后，市场将逐渐回暖并回归较为理性的发展。

在清理之外，更应深研乱象之源。

温来成认为，大量使用政府付费和可行性缺口补助，不仅未能减轻地方政府债务负担，一定程度上更是对未来财政的提前预支。

王守清分析，参与PPP项目的多是具备国资背景的建筑工程类企业，通常存在“重建设、轻运营”的惯性思维，往往聚焦于项目的可用性付费，忽视甚至企图退出中后期的运营和管理，导致“跑偏”。

前述西部建筑安装施工企业人士就向记者坦言，建筑工程类企业参与PPP不仅面临转型压力，还得“换脑”——“仅仅是端正思想，就充满了挑战”。

此外，各地通常以国资背景的企业为参与主体，也在一定程度上将政府负债转嫁给了国有企业，与当下两者“去杠杆”的政策方针不太符合。

温来成表示，与民营企业相比，多数国有企业在投融资上优势明显，但长远来看，应积极吸引更多的民营企业、外资企业进入以降低国企份额，实现项目资本和业务团队的多元化。

规范新起点

多位受访专家向《财经国家周刊》记者表示，本轮清理仅是PPP规范发展的新起点，接下来仍有诸多问题待解。

首先，应尽快从顶层设计上建立PPP的相关法律和体制机制，对争议已久的诸多问题作出明确规范、解释。

王守清认为，PPP立法首先要直面三大任务：

一是制订全国性的PPP项目实施、操作指南，如进一步明确PPP应用范围、政府审批权限、审批流程、管理程序、合同框架和风险分担原则，以及企业退出机制和纠纷处理机制等，进一步规范各参与方的行为。

二是从机制上建立国家级PPP补缺资金，以促进经济欠发达地区的基础设施建设，平衡区域发展；同时减轻经济欠发达地区政府的财政负担，吸引社会投资者参与。

三是建立PPP管理的部际协调机制。PPP运作模式复杂、涉及政府部门众多，各部门之间仍存在监管割裂、各自为政的现象。须尽快建立起包括财政部、发改委、自然资源部、“一行两会”等多部委在内的协调机制；并且鼓励自然资源部更多地参与到PPP的管理工作之中，为项目发展提供更灵活的土地使用机制。

温来成进一步建议，应尽快明确单一主管部门，彻底解决监管的交叉、空白以及权责不明等问题。

其次，加强各级政府的PPP人才团队建设。

多位受访人士坦言，前述一系列乱象的根源之一是“懂的人太少”——无论政府、企业还是金融机构、咨询公司，均存在以旧思维去理解甚至曲解新模式的问题，因此亟待政府加强人才团队培训工作，并创造条件逐步吸引具备丰富经验的国际人才加入。

再者，温来成强调，PPP项目存在投资金额大、投资周期长、不确定性因素多、风险相对较高等特点，即便在英国、加拿大等发展经验成熟的国家，PPP项目在所有公共项目中的占比也仅为10-30%，“PPP要因地制宜。”