蒙古国对中立化的政治诉求肇始于80年代末本国政治与经济体制转型时期，该国民主联盟在其政治纲领中提出，苏联从蒙古国撤军以及蒙古国转变为中立国家。自90年代初开始，蒙古国确立了在中俄之间保持中立与“等距”关系的国家外交与安全政策。在1998年6月讨论蒙古国建立无核区（NWFZ）问题的日内瓦会议上，来自美国、英国和法国的代表向蒙古国提出替代建立无核区的方案，其中就包括蒙古国向联合国提交构建“永久中立国”的建议，即仿照“土库曼斯坦模式”维护自身独立、主权和领土完整，这是蒙古国首次与世界大国交流关于“永久中立”政策的看法。2015年9月29日蒙古国总统额勒贝格道尔吉在第70届联合国大会上提出本国将奉行“永久中立”政策的构想，随后向国家大呼拉尔（议会）提交关于“永久中立”的法律草案。2016年11月17日国家大呼拉尔以全球安全与蒙古国外部环境出现新变化，以需要听取新一届政府意见和有待进一步研究为由，将该法案退回。由于蒙古国在我国周边国家中拥有独特的地缘吸引力，又是我国“一带一路”建设中重要的经济合作伙伴，所以对蒙古国“永久中立”政策构想进行研究，不仅有助于我们对该国未来外交与安全政策予以研判，也对我国开展向北开放工作具有重要意义。

如果蒙古国奉行“永久中立”政策，这是否意味着该国外交与安全思维出现重大调整或相关政策发生了实质性改变呢？本文认为，“永久中立”政策与蒙古国一贯奉行的外交与安全政策具有较大一致性，而蒙古国目前奉行的“第三邻国”战略也将继续延续，如果蒙古国未来选择走向“永久中立”，其政策实践在整体上与其一贯奉行的国家外交与安全政策并无重大偏离。

第一，“永久中立”概念与蒙古国外交和安全政策具有相通性。蒙古国总统额勒贝格道尔吉在2015年9月8日本国媒体上发表的《蒙古国中立》一文中首次提及“永久中立”政策，他指出：“我国过去的外交政策无论从内容、形式还是功能而言，均符合‘永久中立’基本原则……蒙古国确立‘永久中立’政策只是时间问题。”额勒贝格道尔吉希望向外界阐释本国外交或安全政策中所包含的“中立”因素，以展示蒙古国确立“永久中立”政策具有合理性。因此，本文将涉及蒙古国外交或安全理念的法律和政策与中立国、“永久中立国”相关原则展开对比，并将两者内在相通因素概括为两点：一是，防止外国驻军和跨境。1992年1月13日，在苏联完全撤出驻蒙苏军前夕，蒙古人民共和国通过了本国历史上第四部宪法，并于新宪法生效之际将国名更改为“蒙古国”，这标志着蒙古国改变了一直以来对苏联“一边倒”的国家安全战略,开始独立自主地进行国家建设。蒙古国新宪法第四条明确规定：“在没有相关法律赋予权力之前，蒙古国禁止外国军队驻扎本国境内，禁止外国军队旨在穿越蒙古国领土的越境行为。”《陆战中中立国及中立国人民之权力和义务公约》（第五公约）第二条规定，“禁止交战国的部队和装载军火或供应品的运输队通过中立国领土。”第五条规定，“中立国不得允许在其领土上发生上述第二至第四条所指的任何行为。”1995 年联合国通过的《关于土库曼斯坦永久中立的决议》，其中包括“不许在本国领土上建立外国军事基地”。通过以上论述，我们可以发现对于外国军队的过境和进驻，蒙古国宪法相关规定与战时中立国和“永久中立”国所坚持的立场与原则基本相同。二是，慎重对待军事结盟问题。蒙古国坚持不结盟政策，可概括为，在蒙古国利益不受威胁的情况下，一方面蒙古国不与中俄两个邻国结盟，也不与其中一个邻国结盟；另一方面不与其它国家结成针对两个邻国的军事同盟。蒙古国在1994年颁布的《国家安全构想》中指出，蒙古国将严格遵守禁止它国利用本国领土反对第三国的政策，在“维护国家制度安全和社会秩序稳定的方式”一章中进一步强调，除非本国利益受威胁，蒙古国将继续推进不结盟政策，除非中俄两国争端牵涉到本国利益，蒙古国将在两个邻国之间可能的争端中奉行中立政策。在同年颁布的《外交政策构想》中，蒙古国同样指出遵循开放和不结盟的政策，避免加入军事组织或同盟，禁止它国利用本国领土和空域反对第三国。尽管2010年修订后的《国家安全构想》中并无不结盟政策，但在2011年蒙古国《外交政策构想》中不结盟的对外政策被再一次体现出来，即“在不存在外国军事威胁的情况下，坚持不加入任何军事联盟。”目前无论是战时中立国还是“永久中立国”，对结盟问题均持否定态度。土库曼斯坦在获得“永久中立”国地位之后，也对其宪法进行了修订，其中就包括不加入军事同盟和军事集团的内容。我国国际法学者周鲠生在其著作《国际法纲要》中指出，中立国特征及其所持立场就是对交战双方的“不偏袒”。该特征反映出战时中立国是以“不结盟”为条件，因为如果两国签署含有结盟性质的军事互助条约，彼此间必然负有安全义务，假如其中一方与一国处于交战状态，那么另一方很难做到“不偏袒”。因此，我们有理由相信，蒙古国外交与安全政策中对外国驻军的禁止、对军事联盟的慎重、不轻易介入国家争端的立场，以及双边合作不针对第三方的态度，与战时中立国和“永久中立”国的特征是基本一致的。总之，蒙古国外交与安全政策中早已包含部分中立或“永久中立”因素，如果蒙古国奉行“永久中立”政策,将是对这些因素进一步放大和延伸。

第二，蒙古国有诉诸国际制度或机制维护其国家安全的倾向性。中苏交恶后，苏联将蒙古国视为进攻中国的战略跳板，蒙古国也因此可能卷入到苏联单方面核进攻之中。冷战结束后，为脱身于潜在的核威胁与核冲突并防止被邻国核安全体系再次“绑架”，蒙古国前总统奥其尔巴特（P. Ochirbat）在1992年第47届联合国大会上正式宣布蒙古国领土将建立无核区（NWFZ）。尽管蒙古国最终并未实现建立无核区的目标，但联合国在1998年第53/77D号决议中确认了蒙古国无核国地位，同时号召其他成员国与蒙古国共同合作，巩固蒙古国的独立地位，维护其主权与领土完整。在此之后，五大常任理事国分别于2000年和2012年两次确认蒙古国无核武器国地位，并承诺给予其相应的安全保证。中小国家通常倾向于创立或支持国际法和国际制度以维护其主权和领土不受侵犯，无论是建立国际无核区还是确立《联合国海洋法公约》都能体现出中小国家保证自身生存与发展的意愿，蒙古国对于国际无核区的诉求也不例外，这体现出蒙古国安全思想中具有借助国际安全机制巩固自身安全的倾向性与积极性。对于蒙古国而言，无论是“无核区”模式还是“永久中立”模式，都是通过限制自身部分权利，依靠国际制度或国际社会安全承诺，对本国独立自主、领土完整和主权不受侵犯进行再次确保。总之，蒙古国过去有通过国际机制和大国一致承诺维护本国安全的倾向与实践，现在选择“永久中立”政策并未偏离这一思维惯性与政策偏好，额勒贝格道尔吉为本国寻求“永久中立”模式与该国九十年代安全思维一脉相承。

第三，“第三邻国”战略存在延续性。自90年代美国提出“第三邻国”概念之后，2010年和2011年被分别写入《蒙古国国家安全构想》和《蒙古国外交政策构想》之中，加强与“第三邻国”外交关系成为蒙古国外交与安全政策的重要组成部分。蒙古国宣布奉行“永久中立”政策之后，蒙古国时任外长普日布苏伦认为，在“永久中立化”以后，本国“第三邻国”战略不会有新变化；蒙古国科学院国际问题研究所高级研究员舒日呼将上述表态评价为，“蒙古国外交政策的发展方向是，和平、均衡、等距离、多支点外交政策的拓展和延伸，对现行邻国政策和‘第三邻国’战略没有影响。”上述表态意味着“第三邻国”战略仍是蒙古国外交或安全思想的重要组成部分。如果蒙古国未来确实走向“永久中立”化，该国践行“永久中立”政策仍将以“第三邻国”战略为基础，首先，这是蒙古国对“多支点”（multi-pillar/bace)外交政策的需要。2013年，蒙古国倡议建立“邻国三边合作机制”（neighbor trilateralism），即中蒙俄三国首脑会晤机制。为平衡与发达国家间的关系，蒙古国又于次年发起与美国和日本的合作机制，该机制被外界称为“民主三边合作机制”（democratic trilateralism）。蒙古国借助三边机制相互平衡的举措发生在蒙古国总统宣布奉行“永久中立”政策前夕，可见其对平衡中俄影响力和“多支点”外交的需要仍未改变。其次，是蒙古国经贸伙伴多元化的需要。蒙古国研究学者艾丽西亚·坎比（Alicia J. Campi）指出：“蒙古国领导人明白，如果本国没有出台与‘第三邻国’联系更紧密的经济政策以及获得这些国家投资，蒙古国将更加依赖领国，安全也将更加脆弱,因此蒙古国与日本、德国以及东南亚的一些国家保持频繁接触，试图获得更多的投资。”2014年7月22日，蒙古国总统额勒贝格道尔吉为庆祝蒙日两国建交40周年访问日本，为实施两国为期十年的经济伙伴协议（EPA)签署了联合声明,该协议是蒙古国与外国签署的第一个含有自由贸易性质的经济协议。按照该协议的规定，日本进口蒙古国8100种商品和蒙古国进口日本5900种商品在2016年后被减税或免税。额勒贝格道尔吉总统访日期间指出，“蒙日关系位于蒙古国对外关系中的优先发展方向，与日本的合作完全符合蒙古国的国家与发展利益”。额勒贝格道尔吉总统，一边提出“永久中立”政策，另一边又积极推动蒙日经济伙伴协议，这说明即使“永久中立”化以后，蒙古国在经贸伙伴关系方面还将继续保持开放与多元性,与外交领域“多支点”化类似，蒙古国经济安全在一定程度上仍需通过与“第三邻国”扩大交往来获得。最后，是意识形态“独特性”的需要。由于小国缺乏力量制衡周边大国，因此只能诉诸其它方式来谋求相对优势，其中包括具有蕴含战略价值的地缘位置、稀缺自然资源以及与邻国截然不同乃至相互竞争的意识形态或经济模式。在上述因素中，对于上世纪90年代采取西方民主制度的蒙古国而言，与邻国相异的价值观和意识形态对本国的安全意义不言而喻。2010年总统安全顾问巴图其木格（M. Batchimeg）在访问美国印第安纳大学的演讲中指出，“蒙古国已经认识到只有民主才是一种可靠手段，可以使我们真正有机会与强大的邻国发展相对平衡的关系”。因为蒙古国政府认识到本国西方民主制度在平衡邻国影响力上具有安全价值，为了突出自身价值观与意识形态的“独特性”，蒙古国需要密切与西方民主发达国家间的关系，这也离不开“第三邻国”战略去指引。综上所述，即使在蒙古国“永久中立”化构想实现以后，尽管会减弱与部分“第三邻国”军事交往程度，但由于两种政策并不存在本质上的冲突，出于国家安全利益的考量，该国不会脱离“第三邻国”战略。就整体而言，蒙古国可能奉行的“永久中立”政策将会保持在“第三邻国”战略轨道之上并与之相互依托，该政策一定是带有蒙古国地缘政治特征，体现其历史诉求，符合“陆锁国”和地缘缓冲国经济与安全需求的中立政策。

1998年蒙古国官方在回复美、英、法三国关于蒙古国确立“永久中立国”的建议时曾指出，“蒙古国只在中俄之间可能爆发的冲突中奉行中立政策，由于缺乏足够实力和相应地理条件，我们很难去维持可信的‘永久中立’政策”。但是，17年后蒙古国总统又提出“永久中立”政策构想，扩大本国对中立制度的依赖性，本文认为这种转变是由于蒙古国陷入了某种安全忧虑，蒙古国高层希望借助“永久中立”国地位来化解这种忧虑乃至“困境”。

第一，经贸领域对邻国过度依赖。蒙古国国内长期争论的一个问题就是如何在增加本国财富与安全的同时，无需依赖于任何一个外部强国。根据蒙古国统计年鉴显示，2005~2013年间蒙古国与中国年均贸易额达到33.379亿美元，在蒙古国贸易伙伴中位居第一位，其次与俄罗斯的贸易额为11.569亿，接下来依次为美国2.873亿美元、韩国2.6627亿美元、日本2.63亿美元。在这八年当中，中蒙贸易额占蒙古国对外贸易总额的51.5%，俄蒙贸易额占17.8%，其中中蒙贸易额超过蒙美贸易额的10倍以上，俄蒙贸易额超过美蒙贸易额约4倍。在投资方面，截至2014年，俄罗斯在蒙古国的小型合资企业超过250家，总投资额超过2000万美元。在大型合资企业方面，俄罗斯不仅在蒙古国铀矿领域存在大量投资，还利用苏联遗留的“特权”持有蒙古国乌兰巴托铁路联合股份公司（UBTZ）50%的股份，这使俄罗斯在蒙古国战略资源和交通领域拥有相当影响力。中国目前是仅次于荷兰的蒙古国第二大投资国，在蒙累计注册的中资企业数量约有6500家，在蒙注册的中资企业数量占蒙古国外资企业总数近半。与此同时，作为“矿业兴国”的“陆锁国”，蒙古国不仅依赖于邻国能源消费市场，也需要邻国为其提供通向欧亚和亚太地区的交通通道以便与外界经贸往来。通过上述角度观察，中国与俄罗斯在蒙古国对外贸易和投资领域中占主导地位，“第三邻国”在经济领域对蒙古国影响力与中俄两大邻国无法相比。对于本国在经济领域高度依赖邻国的现状，蒙古国出口委员会主席嘎拉桑道尔吉•丹巴（Galsandorj Damba）曾指出：“蒙古国与中国和俄罗斯贸易额分别占蒙古国对外贸易总额的60%和20%，其次才是欧盟、韩国、日本及其他国家。因此,尽管蒙古国是一个独立国家和联合国成员国，也几乎签署了所有国际条约，但由于邻国在我国贸易和出口领域占据主导地位，因此就贸易与投资角度而言，我们仍缺乏独立性……我们需要制定相应贸易规则去处理此类问题，使我国贸易合作伙伴不受限制，从而达到一种更加平衡的状态。”为防止邻国经济影响力不断扩大，2008年蒙古国迅速拒绝了俄罗斯希望在蒙古国经营100家加油站的提议。2010年，在《蒙古国国家安全构想》中强调，“应制定国家战略避免一国对蒙古国的投资金额超过外国总投资额的三分之一，并限制外国国有企业对蒙古国的投资，从而平衡邻国与发达国家在重要的战略领域的投资量。”在此基础上，蒙古国政府在2012年制定的《战略性行业外商投资法》以及2013年颁布的《新投资法》中，对国有外资企业在矿业、金融、媒体和通信行业公司的并购交易程序有着相对严格的监管和审批规定。总之，蒙古国的安全困扰就在于本国经济发展以及参与区域经济一体化离不开与中俄两国合作,但国家发展过度依赖邻国对自身独立自主又存在潜在负面影响。

第二，大国利益诉求带来的压力。蒙古国位于中俄之间，美国是其最为重要的“第三邻国”，因此蒙古国对外关系的特点之一就是需要同中美俄三大国进行密切交流与互动，可以说如何权衡大国利益以及平衡大国关系是蒙古国的外交常态，而在这一过程中大国的利益诉求往往对其形成外部压力。例如，2007年蒙古国与美国援外机构“千年挑战公司”签署“千年挑战账户”（MCA）援助协议之后，蒙古国计划将第一阶段援助（2008-2013年）金额2.85亿美元，用于对乌兰巴托铁路现代化的改造，以满足国内对铁路运输能力提出的新要求，但俄罗斯方面以没有必要进行相关改造为由于2009年4月拒绝了该项计划的援助，尽管俄罗斯最终同意俄蒙两国对铁路升级与改造展开评估，但这笔款项只能用于其它领域援助。 蒙古国需要“第三邻国”的技术和资金支持，以提升本国经济与社会发展水平，但俄罗斯出于维护其在蒙铁路系统的话语权而将蒙古国最重要的“第三邻国”排除在该铁路干线现代化建设之外。因此，蒙古国担忧邻国对其拥有巨大影响力或利益诉求，影响未来国内和外交政策制定的自主性。此外，美国作为蒙古国重要安全合作伙伴，对蒙古国的影响与干预也不容忽视。美国通常利用蒙古国将发展蒙美关系列为“第三邻国”战略首要位置这一有利条件，借助贸易、投资和援助等手段对蒙古国国内反腐、民主化和经济改革等问题施加影响。美国官方曾宣称,美国对蒙古国投资额减少是因为蒙古国对外经贸领域缺乏透明度以及国内法律制度的不稳定，在这一背景下，2013年美国向蒙古国政府施压，敦促其控制该国腐败并签署双边透明协议，该协议因存在较大争议在蒙古国国家大呼拉尔内部推迟一年后才予以批准。可见，蒙古国一方面需要美国支持来缓解本国在地缘政治中存在的不安全感，另一方面同样担心美国未来可能会利用其对美诉求，发展双边关系时提出更多附加条件,对其国内政治发展施加影响，进而对本国主权与安全产生负面作用。

第三，无法有效维持“多支点”外交政策。蒙古国在苏联解体后改变了“一边倒”的对外战略，奉行和平、开放、独立的“多支点”外交政策。蒙古国在《国家安全构想》（2010）中这样表述，“维护蒙古国独立与主权安全主要依靠政治与外交手段，以‘多支点’外交政策为指导，蒙古国将与外国或国际组织建立积极的合作关系”。蒙古国1994年和2011年的《外交政策构想》均强调对外政策的“多支点”。1994年的《外交政策构想》将蒙古国外交对象（伙伴）划分为类似“同心圆”一样的六个层面,第一层面是与中俄保持友好与平衡的关系，第二层面是与包括美日德在内的东西方发达国家保持友好往来 ，而2011年的《外交政策构想》将六个外交层面修改为五个层面，把与邻国发展友好、等距关系再次列为蒙古国的核心外交政策，并将第二层面的外交对象明确表述为“第三邻国”。 所谓“多支点”外交政策，主要是指蒙古国与这两个层面的国家或区域组织积极发展双边或多边外交关系，换言之，作为与蒙古国国家安全联系紧密的“多支点”外交政策，其政策核心在于蒙古国与中国、俄罗斯以及“第三邻国”这三个“支点”保持平衡外交关系。但正如前文所述，由于经济上对邻国的不对称依赖以及大国利益诉求带来的压力，蒙古国似乎对能否有效维持这种对外平衡关系缺乏把握。此外，“多支点”外交政策在本质上取决于大国互动，北京大学学者韦民在其著作《小国与国际安全》一书中指出，“小国的安全难题是国际体系的不确定性。由于大国实力处于动态的进程中，小国无法对大国实力和能力及其发展趋势做出准确预判……”。对于蒙古国而言，由于该国面临的地缘政治形势极为特殊，其“多支点”外交政策先天带有的被动性与不确定性更为明显。目前中俄与美国之间缺乏战略互信，两国与日本的关系也因领土问题存在变数。特别是在东北亚地区，美国不断加强与日韩两国的关系，试图遏制中国的发展，以上新形势对蒙古国处理邻国与“第三邻国”关系的能力与技巧都提出了更高要求，因为蒙古国与任何一方过多接近，都容易引起它方的猜测、不满甚至防范。而且在当前这一态势之下，蒙古国也不能保证未来中俄与美日不会出于战略需要而拉拢蒙古国，这种不确定性对致力于同所有“支点”国家保持友好关系的蒙古国而言，无疑是一种战略压力。

综上所述，蒙古国作为一个经济社会发展依靠邻国和外部援助的欠发达国家，一个被大国环抱且与邻国历史关系微妙的内陆国家，一个奉行独立、不结盟、“多支点”外交政策的小国，该国既需要借助外部力量推动自身发展与增强国家安全，又担心被大国支配，即需要与大国互动，又担心在其中无法维护本国利益、开展“平衡”外交政策。出于对国家安全的忧虑，蒙古国的一些政治精英开始谋求新外交与安全政策。通常，地缘缓冲国（buffer state）外交与安全战略通常可被分为三类：一是奉行中立政策并使之制度化，二是追随某一缓冲对象国，三是依靠第三方力量。蒙古国在冷战结束后选择了第一与第三类战略。目前，蒙古国通过综合考虑本国地缘政治、外交实践及经济发展现状，明确提出“永久中立”政策构想，加强第一类战略安全功效，致力于在更深程度上和更大范围内构建中立制度，这是其最为现实的外交与安全政策选项。

蒙古国提出“永久中立”政策构想，旨在维护自身发展与安全，因此有必要讨论该政策如何发挥安全功能。在此，参照土库曼斯坦获得“永久中立国”地位后的实践与表态，其原因在于：首先，土库曼斯坦作为亚洲唯一被国际社会公认的“永久中立国”，其“永久中立”政策实践值得参考；其次，土库曼斯坦与蒙古国都是矿能出口型欠发达内陆国家；最后，土库曼斯坦同蒙古国一样，与俄罗斯历史联系紧密，特别在经济发展与国家安全方面都受到俄罗斯较大的影响。

第一，实现扩大贸易伙伴的多元性。土库曼斯坦副总理希赫姆拉多夫(Boris O.Shikhmuradov)曾指出，“土库曼斯坦宪法关于‘永久中立’的规定，意味着本国将在平等与互利基础上展开对外经济合作，并在此过程中考虑各方利益……对于外国在土投资和国际银行流入的资本，‘永久中立国’地位是一个重要保护措施，许多案例可以证明‘永久中立国’地位巩固着世界金融与财政精英对于这些国家的信任”。近年来，蒙古国为进一步改善国内投资环境，于2013年出台了新的《投资法》。该法与被替代的《蒙古国战略行业外国投资法》相比，取消了国外私有企业在战略行业领域的并购审核。“永久中立”国地位有利于进一步促进蒙古国吸引更多贸易伙伴，增大对外经贸合作力度。具体而言，一方面“永久中立”国地位可以赋予蒙古国经济与投资环境以安全、友好、公平、开放的形象，从而提升对外经贸合作的吸引力，推动该国经贸与投资领域伙伴多元化；另一方面，“永久中立国”要主动承担不介入冲突和不参加战争的义务，以及限制本国加入军事联盟的权利，蒙古国可以通过“永久中立”的身份获得邻国更多的信任与支持，不仅在经济发展方面能为本国提供更多便利与支持，而且在与“第三邻国”合作中打消中俄两大邻国顾虑，使蒙古国更加深入、广泛地与西方发达国家进行合作。

第二，实现蒙古国外交政策的独立性与稳定性。土库曼斯坦经济依赖于天然气出口，而俄罗斯以其地缘优势在很大程度上控制着该国的运输通道和天然气管道，因此该国特别重视“永久中立国”地位在维护其国家独立性上所发挥的主要作用。土库曼斯坦人民会议（Halk Maslahaty）曾这样评价本国“永久中立”政策，“‘永久中立’是土库曼斯坦在对外关系中保持彼此尊重的最好手段，它不仅可以在内部与外交事务中增强国家安全利益，还能促进社会发展。”在相似背景之下，蒙古国可以通过“永久中立”政策在各大国之间保证自身独立空间，使各国更加理解与尊重蒙古国的选择和利益诉求。“永久中立”地位也可以为蒙古国“多支点”外交政策增加“避险”功能，使蒙古国可以尽可能地维持与世界各国“等距”、友好的关系，减弱大国间利益矛盾对本国与“支点”国家双边关系的负面影响，增强“多支点”外交政策的稳定性。

第三，实现国家影响力的扩大。蒙古国焦点网曾这样评价，“永久中立”国并不是一个虚弱群体，例如瑞士和哥斯达黎加，都致力于在国际事务中发挥超越其经济实力和人口资源的巨大影响力。土库曼斯坦在获得“永久中立”国地位后，就为维护区域和平发挥出重要作用，在联合国授权下主持了一系列关于调停塔吉克斯坦内战的和平谈判，1997年举办了阿富汗人道主义援助国际论坛，2007年成立了旨在防控区域危机与冲突的联合国中亚预防外交中心。蒙古国也可借助“永久中立国”地位在维护世界和平、调解区域冲突和促进国家间互信中所具有的特有功能与独特作用，加强本国国际影响力，增强国家安全，一方面，推动“乌兰巴托对话机制”转变为成熟的区域安全机制或在本土直接构建联合国地区冲突协商机构，使蒙古国能够更加主动地构建周边安全环境，有效实施预防外交，在地区安全机制中掌握一定话语权，避免本国在地缘政治方面被边缘化；另一方面，通过广泛参与区域乃至全球安全事务，推动蒙古国与国际社会的交流与互动，加强与世界各国的友好往来，不仅使更多国家关注蒙古国利益诉求，还使国际社会支持其实施中立、不结盟和“多支点”外交政策，从而扩大本国的外交空间。

额勒贝格道尔吉在2015年出席第70届联合国大会时，提出“永久中立”政策构想，但在次年的联合国大会演讲中并未就蒙古国“永久中立”政策进行再度阐释。其继任者巴特图勒嘎在竞选纲领中仅强调蒙古国奉行“第三邻国”外交政策，也未提及“永久中立”。这说明“永久中立”政策距离被正式确立为国策仍面临一定阻力。

目前，蒙古国经济形势仍不容乐观，根据蒙古国统计局的数据显示，2016年财政赤字3.6678达万亿图格里克，为2015年的3.2倍，截至2016年9月底，债务总额为237.85亿美元，较上年同期增长约10%，已超过GDP的210%。可以说如何获得国际援助、偿还国际贷款、增强与邻国和“第三邻国”经济合作、克服经济困难已成为蒙古国执政当局的首要议题。在这一背景下，“永久中立”政策构想在蒙古国国内有被边缘化的可能。除此以外，蒙古国在走向“永久中立”化过程中主要存在三个方面的不确定因素。

第一，蒙古国国内对于推行“永久中立”政策仍存在异议。自2015年蒙古国总统提出“永久中立”动议以来，蒙古国学界、政界不乏有影响力的人物提出质疑，其中最具代表性的是蒙古国驻外大使、国家安全领域的著名学者恩和赛罕（J. Enkhsaikhan），其观点可概括为三点：一是“永久中立”限制了蒙古国作为主权国家在政治与外交领域的政策选择；二是蒙古国是国际社会维和行动的积极参与者，但关于“永久中立”国家能否参加联合国维和行动的问题尚存争论；三是蒙古国原有外交与安全政策在国家利益受到严重威胁时并未放弃结盟权，而“永久中立”则会降低国家应对这种威胁的对外威慑力。这些观点在蒙古国内赢得了一些舆论支持，使蒙古国政治家不得不权衡利弊，更加谨慎地对待“永久中立”化问题。

第二,中俄两国尚未对蒙古国“永久中立”的政策诉求表示公开支持.中俄两国对蒙古国“永久中立”诉求回应较为谨慎，仅表示理解。2016年4月，俄罗斯外长拉夫罗夫访问蒙古国前对媒体表示，“俄罗斯会与中国一道全力保护蒙古国安全，使其内部发展免遭外部势力干涉”，这一表态表明俄罗斯并没有积极回应蒙古国总统关于构建“永久中立国”的构想，而其言辞中所透露出的信息也令外界关注：一方面俄官方可能对蒙古国高层提出“永久中立”的构想背后是否存在外部势力推动有所疑虑，另一方面俄外长的发言似乎强调邻国会给予其安全保障，暗示蒙古国目前无需调整外交安全政策。从公开信息看，在2015年11月蒙古国总统访华以及2016年6月中俄蒙三国元首会晤过程中，中蒙两国互动仍集中于经贸合作与基础设施对接，两国领导人没有围绕蒙古国“永久中立”政策构想展开讨论。笔者认为，外界普遍存在质疑，认为蒙古国目前缺乏维持“永久中立”政策的实力与条件，这促使蒙古国“永久中立”化需要获得国际社会普遍认可与支持，特别是来自中俄两国政府的肯定。尽管当前中蒙俄三边、双边关系的良性互动与稳定发展对蒙古国实现“永久中立”化提供了一个有利条件，但在蒙古国“永久中立”化问题上，中俄两国所持态度较为谨慎，这一局面会促使蒙古国高层重新评估推动这一政策所面临的外部环境。

第三，蒙古国执政党更替带来不利影响。2016年10月，国家大呼拉尔退回“永久中立”法律草案，其主要原因在于：一方面，蒙古人民党在2016年6月蒙古国大呼拉尔选举中获多数席位，民主党沦为在野党，这意味着来自民主党的时任总统额格贝勒•道尔吉失去了继续推动“永久中立”政策的议会支持；另一方面，对于多党制国家而言，执政党更替通常会带来国家内政和外交政策相应调整。蒙古人民党组阁后，在蒙古国新政府公布的《政府行动大纲2016-2020》中，“永久中立”相关内容并没有出现在其外交政策部分，新政府只是在强调坚持和平、开放、独立和多支点的外交政策。蒙古国作为议会制国家，国家大呼拉尔占多数席位的政党更替及其奉行的外交路线显然对推动“永久中立”政策的制度化并未发挥积极的推动作用。

从蒙古国的地缘政治现实出发，基于国家安全与发展需要，蒙古国领导人确立了中立、不结盟、“多支点”和“第三邻国”的外交政策，蒙古国总统对本国“永久中立”化道路的探寻，可视为本国政治精英应对国家安全与发展的潜在问题所做的进一步尝试。这种尝试以蒙古国外交与安全政策为基础,通过国际机制和大国承诺确保本国独立自主与国家安全。在时机选择上，因为当前中俄关系处于历史最好时期，中蒙俄三边关系也处于良性互动中，部分蒙古国高层不仅希望以此为契机，推动中蒙俄经济走廊建设来发展经济，也希望积极构建和落实“永久中立”政策来巩固国家安全。将“永久中立”确立为长期国策，目前尚需完成相关立法，从蒙古国新任总统巴特图勒嘎竞选纲领以及政府行动大纲来观察，“永久中立”问题在未来四年中处于搁置状态的可能性较大，但因为由总统提出“永久中立”的政策构想，在该国历史上尚属首次，这将会对蒙古国安全与外交政策构建与演变产生重要影响。

Analysis for Mongolian "Permanent Neutrality"

Li Chao

Abstract: The former president of Mongolia proposed a "permanent neutrality" policy, which is still built on the Mongolian original diplomatic and security idea. It includes neutrality and “non-aligned” policy and the way by the international system or the international community's concern and commitment to maintain national security and “permanent neutrality” policy does not depart from “third neighbors”strategic framework. Mongolia's aspirations for a "permanent neutrality" status reflect that Mongolia has concerned about the trade over-reliance on neighboring countries,the external pressure arising from the demands of the great powers and multi-pillar foreign policy being not effectively maintained and Mongolia needs “permanent neutrality” policy to get rid of their security concerns. "Permanent neutrality" can broaden the diversity of trading partners for Mongolia, enhance the independence of the country's foreign policy and create safe environment , but Mongolia eventually achieve "permanent neutrality" still need further unified opinion of domestic society, a consensus reached by the parties and the support of both China and Russia.

KeyWords:Mongolia;“Permant Neutrality”;National Security;security concern

Цахиагийн ЭЛБЭГДОРЖ，Монгол Ултөвийг сахисан

http://politics.news.mn/content/221667.shtml。