作者：王辉耀，全球化智库（CCG）主任

来源：全球化智库（CCG）

2018年2月4日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 作为“中央一号文件”正式对外公布。根据文件部署，我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。笔者认为，进一步放开宅基地政策是促进我国经济社会改革的重大决策。这次改革势必带来深远影响，一个新的难得的改革红利机遇期将随之到来。

由于宅基地关系到住有所居，关系到广大农民的切身利益与获得感，因而此次宅基地“三权分置”获得了各界广泛关注。2018年中国迎来改革开放40周年,此前我们先后经历土地联产承包责任制、城镇住房制度改革以及加入WTO三次大的改革红利机遇期。此次宅基地的“三权分置”改革将使中国面临又一个10年一次的改革红利机遇。

1、宅基地三权分置政策可能激发出下一个十年一遇的改革红利

观察我国改革开放以来的经济社会发展历程，可以发现我国每隔十几年便有一项重大的政策创新，释放巨大的政策红利。截至目前为止的三大创新分别是：1978年十一届三中全会后农村家庭联产承包责任制的建立，解放了农村生产力，实现从短缺经济到富裕经济的转变；1994年的城镇住房制度改革（简称“房改”），将城镇住房商品化、货币化带动了随后几十年房地产市场的繁荣；2001年加入世界贸易组织（WTO），让整个中国与世界市场紧密联系起来，从而实现了中国由富变强成长为世界第二大经济体的奇迹发展。那么此次宅基地的改革不但可以实现农村闲置宅基地的集约利用，促进新型城镇化建设，推动城乡双向流动，还将有助于农村留守儿童留守老人等一系列社会问题的解决并有望成为我国未来十年经济发展的新动力从而释放出巨大的改革红利。

2、放开农村宅基地流转限制，可以让生活在城市的农民工尤其是80后和90后已经“城市化”的农民工享受土地流转增值的收益，为他们融入城市奠定基础

当前我国城市常驻人口与户籍人口还存在巨大的数差。据统计2017年北京市常驻人口为2170万，其中外来人口822万。上海常驻人口2418万其中有981万外来人口。改革前沿的深圳市1252万人口中有近848万为外来非户籍人口。而这些外来人口中大多来自农村，其中80后90后一代有很大比例是随着父母在城市里长大，已经适应了城市生活无法再回到农村了。宅基地的改革让农村人与城里人一样获得宅基地的使用权、处置权，获得土地流转升值的财产价值不但可以提供给一部分人购房的初始资金，同时也可以借此消化城市的大量房地产库存盘活房地产市场。

3、放开农村宅基地流转可以极大地促进内需，解决留守老人和儿童问题

近年来，我国经济面临较大下行压力。2017年末，我国有8.13亿城镇人口，城镇化率为58.52%。这与发达经济体80%的城镇化率相比还有很大的提升空间。假设有1亿农村人口变为城镇人口，则有望再释放1/4人口的消费能力，刺激经济增长。同时，根据统计，2017年，我国在义务教育阶段有2300万左右的留守儿童。此外广大的农村还有亿计的留守老人。这都是中国社会面临的巨大问题。放开农村宅基地流转，推动农村人口落户城镇，享受城镇教育、医疗服务，则可以有效解决我国农村留守老人和儿童问题。

当然宅基地改革也并非一蹴而就，在改革过程也许要做好预案，防止出现改革初期造成混乱和不利影响。我认为可以考虑设置专门的土地基层出让金管理部门和监督部门，设指导价格，防止宅基地被炒作。具体可以采用以下措施：

（一） 保持土地集体所有制不变，赋予集体所有土地与国有土地同等的上市流通权限

现在的宅基地是无偿使用、划拨，类似于上世纪90年代前的城镇住房由单位和国家提供的形式。土地是供给有限商品，无法持续地为农村人口分配宅基地，应当让拥有宅基地的农村人口承担土地使用权成本。

将来的农村宅基地市场化，可以先过渡到由集体、个人共同承担住房成本（这种情况下，宅基地流转获得的收益两者共同持有），到最后发展为类似当前较为成熟的城镇住房制度，即规定农村宅基地土地仍为集体所有，但使用权可以按照市场供需确定价格后流转；从集体所有制土地上市流转，要缴纳一定的土地出让金后，才能拥有使用权。

可以参照物权法对城镇住房用地的规定，规定农村土地所有制同样具有70年产权，与城镇住房同等待遇。以此允许城镇资本购买宅基地；取消之前对集体所有制土地只能卖给农村。

（二） 设置专门的土地基层出让金管理部门和监督部门

土地出让金作为农村集体所有，可以由农村集体经济组织/村民委员会，或乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。但是宅基地放开后，集体土地收入会极具增加，需要设置专门的出让金管理部门，让专业资金管理人才来管理。由于集体所有制的特殊性，政府部门不宜直接参与，而可以派出专业人才帮扶，和作为监督机构保障资金安全。

（三） 设置指导价格、成立宅基地土地管理部门

农村宅基地与粮食安全息息相关，完全按照市场规则，一旦市场失灵，偏离正常价格，导致农村劳动力迅速流失，将直接影响短期内的粮食产量。需要设置制度，如短期内，可以设置宅基地价格指导价，先转移一部分已经在城市生活、定居，但没有城市固定住房或户籍的农村人口进城；长期内，可以尽快提高农业规模化发展，将农业从业人员收入先提高上来，让农业与城镇其他产业同样具有高利润率和吸引力。

根据《城乡规划法》的规定，我国不少村庄的土地规划并未纳入政府指导体系，也就是很多村庄的土地规划并不受硬性约束，可有可无。建议修改《城乡规划法》，将全国村庄土地统一规划。建议成立专门的政府部门，管理宅基地，研究宅基地的集约使用政策。