作者系北京网络法学研究会副秘书长。本文仅代表作者本人独立研究思考的成果，旨在促进学术交流，不代表作者单位及本公众号的立场和观点。

近些年，全球化推动着金融与信息技术不断融合，形成驱动金融创新发展的新生力量---金融科技（Fintech），金融服务市场分工日益细化，竞争日益多元化。

支付服务一直属于金融服务的重要组成部分之一，其交易、清算和结算三个环节均出现了专业化的服务组织和多种多样的支付创新。

早前的电子支付方式的普及使各种支付交易突破时空限制，大大降低了货币债权的在途风险，节约了交易时间，提高了交易效率，增强了金融体系资金运用能力和流动性。

一、发展零售支付意义重大

事实上，我国现行的支付工具中，现金占据绝对比重。据统计，2015年银行卡刷卡消费额占社会消费品零售总额之比，即银行卡渗透率只有47.96%，也就是说社会商品零售总额中52.04%的交易仍然使用现金支付，这远低于西方国家非现金支付交易比例。

因此，我国推动、发展零售支付市场，大力取代现金与类现金支付交易有着更加重大的意义：

一是有利于减少现金流通，缩短市场交易环节，提高资金使用效率。

二是有利于改善市场秩序，建立良好经济环境。电子支付清算系统记录交易，能够及时全面地反映市场主体的支付行为，提高经济交易的透明度，堵塞现金交易的漏洞。

三是有利于改进金融服务，助力金融普惠。一直以来，人民银行高度重视支付环境建设，特别是针对农村经济发展状况、信用发展水平、支付习惯和不同消费群体，有重点地开发、推广适合农村的新型非现金支付工具，将优化农村支付服务环境建设作为落实普惠金融的重要抓手，让广大农民切实享受到现代化支付系统的快捷和方便。

四是有利于增进社会文明，推动经济社会转型。电子支付工具对现金的替代作用和消费信贷功能，能把人们潜在的或随机的消费需求变成消费支出，促进电子商务、共享经济等第三产业发展，带动大量人口就业。

二、技术巨头主导市场格局

现在，那些主宰数字世界的互联网巨头们，国外如苹果（Apple）、谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）和脸谱（Facebook），国内如腾讯、阿里巴巴、京东、百度等都在深耕零售支付市场。这些支付服务与它们的数字生态世界完美融合，无缝对接，造就了更加庞大的商业版图。

这样的商业模式其实很清晰，就是技术巨头们向零售端用户提供免费服务（可能向商户端收费），从而增加零售客户的忠诚度与粘性，进而获得客户数据（大数据），分析购买行为，进行个性化营销（包括金融产品的营销），以这种间接方式获得经济利益。

另一方面，数字技术的快速发展使得小额零售支付变得有利可图，商业银行出于降低成本的考虑将零售支付服务和有关技术服务外包，伴随着前述消费者偏好和支付行为的改变，包括新的支付需求的出现以及支付方式和技术的进步，零售支付市场创新活跃，发展迅速，吸引了一批非银行机构参与，也就是我们熟悉的非银行支付机构（或称第三方支付）。

以扫码支付为例，微信支付、支付宝等创新的二维码支付既能够在线上场景中独占鳌头，还能在线下场景中“摧枯拉朽”，其无论在用户体验还是场景匹配等方面都大大优于银行卡收单这一传统业务模式，银行卡清算组织由此受到生死挑战，继而零售支付市场格局由银行业金融机构主导转为技术巨头主导。

三、新问题、新挑战、新机遇

在世界各国人民都在享受着这种零售支付市场变革的好处时，零售支付市场面临着新问题。

首先，沿着支付链条提供不同的支付服务，非银行支付机构对零售支付体系带来了风险。这些风险依据非银行支付机构提供服务种类不同而有差异。

比如，在支付链条末端提供服务的非银行机构或因业务种类过于单一，或因承担外包服务而形成比较集中的操作风险。

又如，在支付链条前端和末端同时提供服务而吸纳客户资金的非银行机构或多或少与银行相似，却不接受银行标准的监管，但这些从事零售支付的非银行机构引起的风险与银行的风险没有本质不同，特别是当他们都在提供相同类型的支付服务时。

其次，世界各国中央银行对非银行机构的监管举措差异较大，包括监管框架本身（是否采取牌照制）、监管部门分工以及监管工具等。

这些监管差异是由于各国监管当局对非银行机构的认识和市场风险特征的差异而引起的。同时，非银行机构能否接入国家的支付基础设施也取决于各国政策和监管偏好。

最后，各国中央银行和监管当局不得不面对一系列因少数几个非银行机构的市场份额过于集中而产生的难题，如过于集中的操作风险、公平竞争、消费者保护、金融稳定等等亟需权衡的难题。

尽管新问题对主要国家的中央银行监管零售支付市场带来了新挑战，但在多年实践中已经形成了零售支付服务市场监管政策共识。

一是各国中央银行的监管核心仍然是维护公众对法定货币的信心以及确保零售支付系统的安全和效率。

二是面向银行与非银行机构、行业巨头与新进入者提供公平竞争的政策环境，形成一个长期稳健、创新的零售支付市场。

三是要合理的保护消费者权益，防范支付风险。

四是要利于技术与市场变革的新机遇，促进形成一个立足国内，服务全球的国家快速支付体系。

四、领先的中国实践与经验

在党中央、国务院领导下，中国人民银行全面研究新问题，积极应对新挑战，在全球率先实践了上述共识，并结合中国零售支付市场实际，陆续发布了体现上述共识的政策制度，引导市场各类参与者共同建设更加安全、高效与创新的零售支付市场。

在监管侧，人民银行根据《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》(国发〔2015〕22号)发布了《关于向社会公开征求<银行卡清算机构管理办法（征求意见稿）>意见的公告》贯彻了国家关于零售支付市场化改革的总体要求；

人民银行陆续发布《关于改进个人银行账户服务加强账户管理的通知》、《非银行支付机构网络支付业务管理办法》、《条码支付业务管理办法（试行）》等中国独创的专项制度体现了“同一业务，同一规则”规范支付服务的监管原则，使支付机构与商业银行同台竞技，在竞争与合作之间得到权衡；

人民银行对无证经营支付业务（市场称“二清机构”）的大力整顿与处罚表明人民银行保护零售支付市场中的消费者权益的坚定决心；

人民银行指导中国支付清算协会发挥市场自律机制，引导非银行支付机构共同建设、运营网联清算平台，则是有效遏制因历史原因形成的支付机构与银行多头连接进行跨行资金清算网络的潜在风险，消除支付机构对客户备付金的过度依赖，以“有堵有疏”的方式向支付机构提供公平、开放、统一的零售清算平台。

在市场侧，为了应对快速发展的网络支付业务各种变化和趋势，摆脱前监管时期留下的路径依赖，以腾讯、蚂蚁金服为代表的支付巨头顺应监管思路要求，做好支付业务，加强支付风险防范，切实保障消费者权益；

其次，它们重新调整战略布局，做大做强综合金融业务，将业务重心放在服务实体经济上。

腾讯在国家战略的支持下，将其在企业社交与移动支付方面的领先优势运用到实体经济的产业链中，帮助实体产业定制支付解决方案，以支付带动传统行业的电子商务化水平提升，帮助传统企业拓展转型空间。蚂蚁金服则不断发起海外收购，陆续收购了印度、韩国等国家的支付与技术企业，打造海外版的“支付宝”。

综上，数字时代的零售支付市场主体更加丰富，创新更加快速、风险更加复杂，联系更加广泛，特别是非银行支付机构逐渐成为市场的主力军，中国的非银行支付在全球独树一帜。

如何发挥它们的优势，有效控制其风险，并将这种优势力量转化为提升国家支付体系的战略性机遇已经成为不少国家中央行银行及监管部门的政策研究焦点，也必将是它们未来发挥更大作用的舞台。