张洁:菲律宾与俄罗斯双边关系的发展及中国的应对

张洁 | 2018-02-06 11:14 2859

2016年以来,菲律宾与俄罗斯的关系迅速拉近,双方释放的合作意愿不只限于军事、能源等领域,还涉及共同构建新的世界“一极”。

作者:张洁,中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员,中国社会科学院地区安全研究中心副主任。

本文来源:《东南亚研究》


  [摘要]2016年以来,菲律宾与俄罗斯的关系迅速拉近,双方释放的合作意愿不只限于军事、能源等领域,还涉及共同构建新的世界“一极”。虽然基于历史基础、地缘政治、经济结构等因素判断,菲俄合作水平在中短期内不会提升太快,构建新的国际联盟或力量“一极”也为时尚早,但是由于亚太秩序正处于变化与调整中,菲律宾与俄罗斯的相互接近具有一定的外溢效应,为考察与评估亚太安全格局的未来走向提供了一个新视角。菲俄拉近双边关系对中国的影响具有两面性,一方面菲俄合作具有平衡中国的潜在意图,另一方面,在短期内,中俄菲三方具有更广泛的利益共识。因此,中国应发挥自身地缘优势,利用新的合作机制与地区倡议,加强中俄、中菲的双边合作与中俄菲在地区多边对话中的协调,这是本文研究的政策含义所在。


  [关键词]菲律宾;俄罗斯;菲俄关系;多边合作;亚太安全


  [作者简介]张洁,中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员,中国社会科学院地区安全研究中心副主任。  

  本文刊载于《东南亚研究》


  2016年6月,杜特尔特就任菲律宾总统,菲律宾的内政外交进入了一个全新时期。同月,俄罗斯总统普京呼吁建立“大欧亚伙伴关系”,意在加强与扩展自身在亚太地区的影响力。菲律宾与俄罗斯同步进入外交政策的调整阶段,为双方合作创造了契机。继2016年下半年一系列的双边高层交流与互访后,2017年5月底,杜特尔特访问俄罗斯,将菲俄双边关系推向新高潮。杜特尔特的访俄之行虽然因菲律宾国内的叛乱而被迫中断,但是,普京特意深夜赶回莫斯科相见,充分证明双方对会晤的重视。此次会晤中,菲俄双方签署了8项合作协议,包括《国防合作协议》、《发展贸易和投资协议》和《与俄原子能集团和平发展核能的协议》等。俄方对此给予高度评价,认为这为未来两国合作和俄罗斯在亚太地区的存在开启了广阔空间[1]。


  菲俄关系在近期的迅速发力与两国前期的关系形成鲜明对比。长期以来,菲俄互动较少,双边关系停滞不前。由此现实所决定,国内外学界多将菲俄关系作为东盟—俄罗斯关系的一部分进行研究,所着笔墨有限,研究相当不充分;而对近期菲俄关系发展的原因及影响的判断,观点差异性也比较大。已有分析多将菲俄关系迅速升温归因于两个方面因素:一是杜特尔特执政后,菲律宾采取多元化外交政策,试图摆脱对美国的过度依赖;二是乌克兰危机后,俄罗斯加大了推动“向东转”亚太战略的力度。但是,这些分析对于杜特尔特关于对俄关系的各种表态,以及普京提出的“大欧亚伙伴关系”却未给予充分重视,而这些因素对于更全面、更具战略性地评估、预测菲俄合作,或许具有重要意义。原因在于,杜特尔特与普京传递出来的信息是,菲俄双方的合作不只限于军事与能源合作,还在共同构建国际力量新“一极”方面“雄心勃勃”。  


  关于菲俄关系的发展前景,有分析认为,尽管受到战略挤压,俄罗斯的战略重点仍然是欧洲,亚太处于从属地位。不仅如此,就算在俄罗斯的亚太战略中,中国的重要性也要大于东盟。俄罗斯加强与包括菲律宾在内的东盟国家的关系,主要目的只是为了塑造自身的大国形象[2]。但也有观点认为,近年来俄罗斯重视发展与东盟的关系,已经将其作为俄罗斯亚太战略的核心。随着在欧洲方向受到挤压,俄罗斯对东盟的合作会更加积极,菲律宾将会成为俄方在军售、反恐等领域的重点合作国家[3]。  


  关于菲律宾与俄罗斯合作对中国的影响,一些研究强调菲俄联手对南海问题的负面效应,认为菲律宾力图引入俄罗斯,制衡中国和其他南海争议国家。而俄罗斯在东南亚的布局,则需要寻找除越南之外的新的地缘支点,通过成为南海争端的调停者之一,扩大在该地区的影响力[4]。但是,本文认为,在中菲“南海仲裁案”问题上,俄罗斯给予了中国积极的支持,而且俄罗斯对“一带一路”的态度也从最初的怀疑抵制转变为积极支持。因此,菲俄合作意在平衡中国的说法似乎缺乏说服力,至少其主要意图并非如此。正如有学者指出,在短期内,俄罗斯与东盟发展关系对中国无消极影响,中国宜在地区合作中争取其服务于“一带一路”建设,实现互利共赢和共同发展[5]。  


  鉴于俄罗斯、菲律宾在中国周边外交中占有的权重不断增加,本文将基于已有研究,重点研判自杜特尔特执政以来菲俄双边关系取得的主要进展及其特点、菲俄关系的发展趋势及其对亚太局势尤其是对中国的影响。首先,本文将简单回顾菲俄双边关系发展的历史脉络;其次,在亚太地区秩序调整的大背景下,结合俄罗斯“大欧亚伙伴关系”战略以及菲律宾内政外交的新变化,研究菲俄关系发展的新动向、新特点及其内在动因;最后,就菲俄关系的发展趋势及对中国的影响进行分析。  


  本文的基本结论是,第一,菲俄合作主要在政治与军事领域发力,同时,双方认同发展伙伴关系而非同盟关系的原则。第二,由于菲俄贸易结构缺乏互补性,相互投资动力不足,经济因素或将成为菲俄关系深入发展的制约因素。因此,既要重视菲俄外交与军事合作所产生的地区影响力,但也不宜过高评估菲俄双边关系发展的前景。第三,大国平衡是菲律宾外交政策的基本原则,同时受地缘政治和国内政治的影响,菲律宾与美国的同盟关系不会发生根本性改变。第四,对于菲俄在南海方向的合作动向,中国应密切关注但不必过度紧张。短期内,菲俄关系发展对中国的负面影响有限,中国可考虑推动中俄菲在亚太地区进行更多非传统安全领域的合作与外交协调。


一 菲律宾与俄罗斯关系的历史回顾


  19世纪早期,俄罗斯开始对发展与东南亚地区的关系产生兴趣,希望与当时该地区的一些政权建立关系,以确保俄罗斯远东地区食品和原材料的供给安全。根据俄罗斯驻菲律宾大使馆网站的介绍,彼特·多贝尔(Peter Dobell)是第一个生活在东南亚地区的俄罗斯商人,他试图加强俄罗斯远东地区和东南亚的联系,1813年,亚历山大一世国王批准了他关于与东南亚国家进行贸易的计划。1817年,俄罗斯政府决定在马尼拉建立总领事馆,多贝尔被任命为驻菲律宾总领事,这是俄罗斯试图在东南亚地区派驻的第一个外交使团。但是,当时统治菲律宾的西班牙殖民者拒绝承认俄罗斯的外交代表。最后,作为妥协,多贝尔被允许作为俄罗斯政府在菲律宾群岛的非官方代表居住和生活在马尼拉,而正式的俄罗斯使团直到19世纪末才开始在菲律宾活动。尽管如此,主要的活动也是由法国商人而非俄罗斯人承担的,这种状态一直延续到1917年[6]。  


  俄国十月革命后,菲律宾的工会组织参加了国际共产主义运动和其他相关活动,并于1930年成立了菲律宾共产党。但是,当时的殖民当局并未与前苏联政权建立正式的外交关系,并且禁止菲律宾共产党在国内活动。1946年菲律宾独立,但是直到1965年菲律宾才开始与包括前苏联在内的社会主义国家交往,目的是寻找新的出口市场。1976年6月,菲律宾时任总统马科斯首次访问前苏联,双方正式建立了外交关系。前苏联解体后,1991年12月菲律宾与俄罗斯建交。1997年,菲律宾时任总统拉莫斯访问莫斯科,会见了当时的俄罗斯总统叶利钦。而无论是前苏联还是俄罗斯的历届总统至今都没有访问过菲律宾。 

 

  长期以来,菲律宾是与俄罗斯关系最疏远的东南亚国家之一,这主要是意识形态的原因所导致,尤其是受美菲军事同盟关系的影响。近年来,菲俄经贸关系有所进展。根据联合国贸易数据库的资料显示,从2008年前后开始,菲俄双边贸易总额呈持续增长态势,到2013年达到顶峰,当年度,菲俄贸易总额为17.77亿美元,其中俄罗斯对菲出口额为13.23亿美元,对菲进口额为4.54亿美元,保持了较大的贸易顺差(见图1)。俄罗斯对菲主要出口产品是矿产品、纸和金属,主要进口产品为水果、橡胶和服装[7]。


  尽管自2016年以来,菲律宾与俄罗斯在政治互访、军事合作方面进展迅速,但是如果与俄罗斯和其他东盟国家的关系相比较,就不难发现,菲俄双边关系的发展基础比较薄弱,双方在各领域的合作水平也比较低。  


  例如,在贸易领域,除了绝对的进出口贸易总额之外,对于菲俄双边贸易额分别在两国对外贸易总额中的占比统计,更能反映出双边贸易的重要性和紧密度。根据图2的显示,菲律宾与俄罗斯的双边贸易额在各自国家的对外贸易总额中所占比重在2013年达到顶峰,其中,菲俄贸易总额占菲律宾对外贸易总额的比重为1.42%,占俄罗斯对外贸易总额的比重为0.21%。而如果选取1997—2016年为统计时段,将菲俄贸易关系与越南、印尼、马来西亚、泰国与俄罗斯的贸易关系进行对比研究可知(参见图2-图6),在5个东南亚国家中,越南与俄罗斯的经贸关系最密切,因为越俄双边贸易无论是在俄罗斯对外贸易中所占的比重,还是在越南对外贸易中所占的比重,都是5个国家中数值最高的。而菲俄双边贸易占俄罗斯对外贸易的比重是最低的,这一方面说明菲律宾是5国中经济总量最小的国家,另一方面也说明,菲俄经贸关系的紧密度处于较低水平。 

    

图1 俄罗斯对菲律宾贸易统计表(1996—2016年)

  资料来源:UN Comtrade Database, https://comtrade.un.org/data, September 25, 2017.     

    

图2 菲律宾—俄罗斯贸易总额占两国对外贸易总额比重统计图(1997—2016年)

  资料来源:UN Comtrade Database, https://comtrade.un.org/data, September 25, 2017.


图3 印尼—俄罗斯贸易总额占两国对外贸易总额比重统计图(1997—2016年)

  资料来源:UN Comtrade Database, https://comtrade.un.org/data, September 25, 2017.

    

图4 马来西亚—俄罗斯贸易总额占两国对外贸易总额比重统计图(1997—2016年)

  资料来源:UN Comtrade Database,https://comtrade.Un.org/data,September 25, 2017.


图5 泰国—俄罗斯贸易总额占两国对外贸易总额比重统计图(1997—2016年)

  资料来源:UN Comtrade Database, https://comtrade.un.org/data, September 25, 2017.

    

图6 越南—俄罗斯贸易总额占两国对外贸易总额比重统计图(1997—2016年)

  资料来源:UN Comtrade Database, https://comtrade.un.org/data, September 25, 2017. 


  在军事合作方面,近年来,整个东南亚国家出现军备竞赛态势,俄罗斯是主要的军备供应商。根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所的数据统计,在1995—2016年期间,俄罗斯是越南、马来西亚和印尼的第一大武器供应国。2011—2016年期间,越南每年从俄罗斯进口的武器占其武器进口总额的比例都保持在86%-97%之间,2010年更是高达99%;从2008年开始,印尼从俄罗斯进口的武器总额也有明显的增加。相比之下,菲律宾的武器进口来源地主要是美国、韩国和印尼,1996年至今,菲律宾尚未从俄罗斯购买过任何武器装备[8]。 


  因此,仅与主要东南亚国家相比较就可知,无论是在贸易方面还是在军事方面,菲律宾与俄罗斯的合作水平都比较低,故而,在这种合作基础薄弱的现实情况下,两国是否能够真正开展实质性的合作,而非仅停留在外交表态和政治意向层面,仍有待于进一步观察。


二 菲俄关系的进展与动因


  (一)菲俄双边关系的进展及其特点


  2016年6月底杜特尔特执政后,菲俄关系迅速升温,双边关系发展具有以下显著特征:  


  第一,政治对话加强,高层会晤频繁。通过亚太地区各类多边对话平台以及专门的高层访问,从2016年下半年到2017年5月,杜特尔特已经与普京三次会面[9]。此外,2016年9月,杜特尔特还与俄总理梅德韦杰夫在东亚峰会期间举行了会谈。 

 

  第二,具有一定的意识形态色彩,但是坚持结伴不结盟。杜特尔特曾公开表达对俄罗斯的欣赏,认为“他们比美国人更聪明和慷慨”,尤其是对普京大加赞赏,将他形容为英雄,因为他在打击犯罪与恐怖主义、反对美国霸权方面表现出强硬的立场[10]。同时,杜特尔特还表示要与中俄结成“联合阵线”。2016年10月,杜特尔特在访问中国期间表示,要在军事和经济上与美国“分离”,与中俄结成另一个“联合阵线”。他说:“我将重新加入你们的意识形态队伍。我可能还会去俄罗斯与普京交谈,告诉他我们三国——中国、菲律宾和俄罗斯——将共同对抗世界。”[11]不过,菲律宾与俄罗斯都清醒地将双边关系定位为“同伴而非同盟”,针对外界关于杜特尔特远美亲俄的质疑,菲俄都表示双边不打算建立同盟关系,但可以建立互利互惠的伙伴关系。  


  第三,军事合作升温迅速。2016年9月7日,菲律宾负责财务与军械的国防部副部长雷蒙多·埃莱凡特在莫斯科参加“军队—2016”国际军事技术论坛时,与俄罗斯国防部副部长安东诺夫举行了会谈,双方表达了推进军事接触的意愿,并探讨了可能的合作领域。2016年10月3日,俄罗斯《消息报》报道称,菲打算向俄购买直升机、装甲设备和枪械,武器采购清单已初步制定完成,并将于近期正式发送莫斯[12]。此外,俄罗斯也表示,将以贷款的形式向马尼拉出售所需武器。同年11月,在杜特尔特与普京首次会面中,普京表示愿意向菲律宾出售武器,并且“买一送一”[13]。2017年,菲律宾马拉维地区爆发恐怖主义武装叛乱后,俄罗斯再次表示要加强与菲律宾的合作。  


  海上合作是菲俄军事互动的一个快速“增长点”。2016年12月,菲律宾国防部长洛伦扎纳和时任外长亚赛访问俄罗斯,促成了俄罗斯军舰访问菲律宾的约定。2017年1月初,俄罗斯“特里布茨海军上将”号反潜驱逐舰和 “鲍里斯·布托玛”号补给舰访问菲律宾,双方举行了以打击海盗和恐怖主义为主的联合演习。这是自2012年以来俄罗斯军舰首次访菲[14]。2017年4月20-23日,俄罗斯“瓦良格”号导弹巡洋舰访问菲律宾,杜特尔特在马尼拉港亲自参观了俄罗斯军舰。


  (二)菲俄关系升温的主要动因


  菲律宾与俄罗斯各自内政外交的需求,决定了双方关系的迅速拉近。从菲律宾方面来看,杜特尔特执政后,很大程度上改写了菲律宾内政外交的基点与路线图,采取了一系列新举措:在内政方面,将打击贩毒、反对腐败、消除贫困列为主要施政内容;在外交方面,强调对外关系的独立性,减少对美国的依赖,实现中菲关系正常化,加强与日本、印度和俄罗斯等非传统伙伴国家的关系。杜特尔特的内政外交新政策之间具有相当的互动性,由于他采取坚决打击贩毒的政策,招致西方国家的批评,加速了他在外交上亲近中国、俄罗斯,疏远美国等西方国家的步伐。 


  毒品犯罪是菲律宾社会的一大痼疾,在竞选期间,杜特尔特就以“消灭毒贩与罪犯”为竞选纲领并最终获胜。执政后,杜特尔特把打击贩毒作为首要任务,根据报道,在他当选后的六个月内,就有2000多名与贩毒有关的人被杀,还有约3000人死因不明[15]。这种做法引起了菲律宾国内一些人士的不满,他们认为,惩治毒贩应该经过合法的法律程序,不能随意处决。美国、澳大利亚、欧盟、联合国人权委员会等国家和国际机构也纷纷批评杜特尔特“法外治法”的政策,声称要调查杜特尔特违反人权的记录。这些干涉引起了杜特尔特强烈的外交“口水仗”,更在一定程度上加大了其疏远西方的决心[16]。 


  然而,长期以来,菲律宾的军事现代化建设缓慢,是东南亚地区军事力量最落后的国家之一,从而在安全上形成了对美国军事援助的严重依赖。但是,美国提供的军事设备陈旧,多是二手武器翻新后再出售或赠送给菲律宾。不仅如此,美国在武器使用方面还有严格的限制,常常将军事援助与人权问题挂钩,审批手续复杂而缓慢,这一情况在美菲因打击贩毒引发的人权争执后更加严重。2016年10月,美国参议院外事委员会民主党议员本·卡丁就对一项美国向菲律宾警察提供步枪的计划提出反对,随后美国国务院决定暂停对菲律宾警方出售约2.6万支M4突击步枪[17]。 


  在这种情况下,严峻的国内安全形势——无论是毒品问题的泛滥,还是菲律宾南部分离运动与恐怖主义活动的重新猖獗,都使得杜特尔特需要寻求更多外部的、多元化的道义与物质支持,尤其是2017年5月菲律宾南部城市马拉维发生极端主义叛乱后,这种安全需求更加凸显。对此,杜特尔特表示,菲律宾需要现代化的武器装备打击与“伊斯兰国”组织有关的恐怖活动,菲律宾之前向美国购买武器,但现在与美国的关系“情况不妙”,俄罗斯是“我们的可靠伙伴”、“亲近的朋友”,希望俄罗斯能给予更多帮助。而普京则对菲律宾遭遇恐怖武装分子进攻表示同情,希望冲突能尽快得到解决,尤其是发现有来自车臣地区的恐怖分子参与马拉维叛乱后,普京表示俄罗斯在打击“伊斯兰国”组织方面经验丰富,可以对菲律宾进行信息分享与人员培训[18]。 


  因此,争取国际社会对菲律宾国内打击毒品运动的支持,实施外交多元化政策,以及安全方面急迫而现实的需求,都成为杜特尔特迅速拉近与俄罗斯关系的内在动力。当然,需要强调的是,杜特尔特政府外交政策最重要的特性还是大国平衡。如果研究菲律宾与美国的军事合作则不难发现,尽管外交口角不断,但菲美军事同盟关系并没有发生实质性变化。尤其是在马拉维叛乱发生后,包括美国、澳大利亚等国,还是在作战指挥、空中打击、情报分享等方面给予了菲律宾很大的支持。这也表明,菲律宾仍是大国争夺与博弈的重要国家之一,而这也为杜特尔特在中美俄等国间实施大国平衡战略、获取经济与安全上的实惠提供了机会。 


  从俄罗斯方面来说,对菲友好的动机可以置于其新近提出的“大欧亚伙伴关系”的大背景下进行考量。乌克兰危机爆发后,俄罗斯不得不开启新一轮的“向东转”政策,试图通过重返亚太,缓解西线面临的战略压力。2015年,俄罗斯提出欧亚经济联盟后,又于2016年6月提出了“大欧亚伙伴关系”,意在建立一个包括欧亚经济联盟、印度、中国、独联体各国、东盟和其他国家与地区参加的连接亚洲和欧洲的合作框架。虽然目前“大欧亚伙伴关系”尚在概念推广阶段,但是它所反映出来的俄罗斯在经济合作、地缘政治与国际秩序方面的新构想仍引起了国际社会的关注。对于这一合作倡议,俄罗斯总统顾问卡拉甘诺夫的解读是,“大欧亚伙伴关系”应有自己的政治标识,明确提出政治原则,如无条件尊重所有国家的主权和领土完整、无条件尊重政治多元化、每个国家和人民都有根据本国国情选择自身发展道路和生活方式的权利、宗教信仰自由、文化多元等[19]。而中国学者也普遍认为,尽管俄罗斯没有落实“大欧亚伙伴关系”构想的路线图,其有关大欧亚泛区域经济合作的理念、原则、长远目标等目前在某种意义上仅是镜花水月,但是,大欧亚关系的地缘政治色彩较重,是俄罗斯追求新的地区秩序、实现新世界格局的宏大战略构想,反映出俄罗斯更加重视亚洲并将东盟明确包括在其中的意图,这一发展趋势应引起高度重视。而正是在此背景下,俄罗斯对菲律宾伸出的橄榄枝做出了积极的回应。 


  具体而言,在外交层面,首先,俄罗斯试图拓展和亚洲国家的地缘经济联系,扩大其在亚太地区的影响力,以适应在亚太地区成为世界经济发展中心的新形势下全球政治的最新变动[20]。其次,俄罗斯对东盟相当重视,在经济合作方面,近两年来一直积极推动欧亚经济联盟与东盟对接,在提出“大欧亚伙伴关系”后,又将两个“一体化”的对接视为“大欧亚伙伴关系”中重要的合作内容[21]。2016年5月,俄罗斯与东盟举行第三次峰会,通过了《索契宣言——通向互利的战略伙伴关系之路》,并提出研究建立欧亚经济联盟与东盟的自贸区。同时,在安全领域,俄罗斯也试图利用东盟的大国平衡战略尽可能将东盟拉入其构建的亚太新安全机制的战略构想中。再次,通过发展包括与菲律宾在内的更广泛的双边关系,在一定程度上缓解对中国的完全依赖。一些俄罗斯学者质疑普京政府的“向东转”政策过度依赖中国,认为之前只把注意力集中在中国身上,现在除中国外,还应该与越南、新加坡、柬埔寨发展关系。而菲律宾在东盟国家中的地位举足轻重,经济环境开放,是太平洋上便利的运输中心。中国很久以前就把菲律宾视为一个自由的经济平台,俄罗斯也不应与机遇擦肩而过[22]。  


  在安全层面上,菲律宾地处南海东部的重要战略位置,境内有苏比克海军基地等重要军事设施,如果俄罗斯能够改善与菲律宾的军事关系,停靠或进入苏比克海军基地等,将大大增加其在南海问题上的潜在影响力。同时,在美俄关系不佳的情况下,俄罗斯如果能分化美菲同盟,将有利于俄罗斯的对美博弈[23]。 


  现实的经济利益也是俄罗斯加强对菲律宾关系的重要驱动力。《菲律宾星报》称,现在正是加强菲律宾与俄罗斯经济联系的好时机,“俄罗斯以前主要将贸易活动集中在欧洲,目前则在逐渐扩大其在东亚地区的经济活动。俄罗斯与中国、韩国和日本的合作很多,现在延伸到东南亚地区,对菲律宾而言是个很好的机会。”[24]不过,由于菲律宾与俄罗斯的贸易互补性不大,各自都缺少投资,因此,未来俄罗斯对菲律宾的出口将以军工产品为主,这与俄罗斯和其他东盟国家的经济关系是相一致的。


三 菲俄关系的走向及中国的应对


  (一)菲俄合作的发展前景与面临的挑战


  从目前来看,虽然菲律宾与俄罗斯的双边合作基础差、起点低,但是双方政府具有较强的合作意愿与需求,地区国际关系也为两国关系发展提供了有利条件。这包括:第一,俄罗斯—东盟关系发展迅速,这为菲律宾与俄罗斯政治对话与交流提供了重要的渠道。俄罗斯与东盟在1996年建立对话伙伴关系,并在2005年、2010年和2016年举行了三次俄罗斯—东盟峰会。在第三次峰会上,双方发表了《索契宣言》,就欧亚经济联盟与东盟对接形成了共识[25]。而自2011年东亚峰会扩容后,俄罗斯正式成为东亚峰会成员,每年参加东亚领导人系列会议,参与亚太事务的机会进一步增加。此外,俄罗斯和菲律宾都是亚太经合组织(APEC)成员国,正是在2016年APEC利马会议期间,普京与杜特尔特首次会面,并邀请杜特尔特正式访问俄罗斯。应该说,亚太地区多种对话与合作机制为菲俄双边合作提供了良好平台。第二,亚太地区力量对比格局的变化,为菲俄关系的调整提供了战略机遇。自特朗普执政以来,美国至今尚未出台明确、完整的亚太政策,其对盟友的安全承诺受到了诸多质疑,在对同盟关系的管理方面也面临诸多挑战,从而使诸如菲律宾这样的传统盟友能够有更大自主性和空间调整自身的对外关系,恢复与中国双边关系的正常化以及拉近与俄罗斯的关系。此外,中俄关系的稳定发展,以及中俄在欧亚经济联盟与“一带一路”倡议对接上形成共识,都成为杜特尔特提出与中俄形成“联合阵线”的大的国际环境。因此,在寻求更独立的外交政策的过程中,杜特尔特一方面试图疏远与美国的关系,另一方面试图在“后美国时代”的亚太格局中,依靠更多元化的地区大国力量,而作为联合国安理会常任理事国的中国与俄罗斯,无疑是很好的选择,尤其是杜特尔特认为这两个国家的外交理念与美国存在显著的差异。他曾表示,如果中国和俄罗斯决定创建一个新秩序,菲律宾将会是第一个加入其中的国家[26]。当然,菲律宾并非一边倒地亲近中国和菲律宾,而是同时在加强与日本、印度等国的双边合作。  


  未来,由于菲律宾与俄罗斯双方的经济互补性较差,因此,双边合作将有望首先在军售方面取得成果。双方对此都有强烈的意愿。杜特尔特表示,希望能够从俄罗斯购买侦查装备、导弹、直升飞机以及轻武器,因为这些装备对于打击恐怖分子效果显著[27]。而俄罗斯更看重的是俄菲武器交易所具有的象征意义。一方面,俄罗斯对菲俄军备交易的数量与规模有清醒的认识,俄方专家指出,俄罗斯不指望完全升级菲律宾的军队,那里还有中国和美国,但在一些关键领域,例如,在反导和菲律宾舰队升级等方面,俄罗斯有可能提供装备[28]。另一方面,正如俄罗斯卫星网援引俄罗斯战略情势中心主任伊万·科诺瓦洛夫的话所说的,俄罗斯武器近期会在菲律宾市场与美国竞争。“俄罗斯在东盟很多国家武器市场拥有客户,如果菲律宾能够成为俄罗斯客户,当然非常重要。俄罗斯进入菲律宾市场将成为俄罗斯军事技术合作体系不大但非常重要的胜利。”[29]


  此外,按照普京的说法,菲俄还有“很多有前景的合作方向”,包括能源机械制造、交通基础设施和动力。菲律宾可以向俄罗斯远东地区输出劳动力,从事建筑、酒店和其他一些行业活动,改善当地劳动力匮乏的情况;俄菲还可以加强在防灾减灾方面的合作,菲律宾是自然灾害频发的国家,而俄罗斯在处理此类紧急事态方面是全世界同类机构中最优秀的[30]。 

 

  当然,菲律宾与俄罗斯的合作也面临着一系列挑战。俄罗斯的外交重点仍是乌克兰问题、叙利亚问题和欧亚经济联盟,对亚太的战略投入有限;在军备交易方面,能为购买力匮乏的菲律宾提供的优惠将比较有限。俄罗斯外交部外交学院国际关系教研室副教授彼得·茨韦托夫就指出,俄罗斯的对菲军售存在诸多竞争对手,除了美国之外,中国已经向菲律宾提供了1亿美元贷款用于购买中国轻型武器。菲律宾能否从莫斯科获得执行军购合同的贷款,还有其他很多复杂的谈判点[31]。而在菲律宾国内,军队和政治精英中亲美力量根深蒂固,杜特尔特如采取过度亲俄的政策,必然引来国内的反对。目前,杜特尔特政府希望从俄罗斯采购的主要是步枪等轻武器,用于打击南部反叛力量,并未大规模采购俄海军、空军高技术装备,至于未来是否会采购,杜特尔特将不得不做多方面的权衡。因为这些武器如何与美国的武器兼容,大规模俄罗斯军事装备又会对美菲军事同盟构成怎样的冲击以及是否会遭到美国的阻扰等,都存在相当的不确定性。


  (二)中国对菲俄关系发展的应对


  由于中菲之间仍然存在南海争议,因此菲律宾与俄罗斯关系的改善,尤其是在军事合作方面的进展,引起了中国国内的关注。本文认为,短时期内菲俄合作对中国国家利益的负面影响较小。这是因为,一方面,中菲关系得到了改善,双方在南海问题上的摩擦显著降温。自2016年下半年开始,中菲关系恢复正常化,并达成共识将双边关系聚焦于经济合作。中国承诺向菲律宾提供240亿美元的投资和软贷款,杜特尔特则在2017年5月参加了“一带一路”国际高峰论坛[32]。不仅如此,在2017年,中菲还就南海问题形成了机制化的双边对话,并且较为妥善地处理了黄岩岛、宾上隆起、铁线礁等多次海上安全事务,中菲之间的南海问题基本趋稳向好。另一方面,俄罗斯在南海问题上保持了相对中立的立场,因为保持与中国的战略协作更符合俄罗斯当前的国家利益。2016年7月中菲“南海仲裁案”裁决公布后,俄罗斯表示支持中国不承认海牙就南海问题做出的国际仲裁,并反对任何域外大国对南海问题的干涉。不仅如此,2016年9月,中俄还在广东湛江以东海域举行南海联合演习,这也在一定意义上显示了俄罗斯在南海问题上对中国的支持。因此,菲律宾如果寄希望于依靠与俄罗斯的军事合作抗衡中国,这一愿望并不容易实现。而且从杜特尔特访俄期间两国防长正式签订的军事合作协议来看,俄罗斯准备向菲律宾出售的主要是直升机、海军装备和轻武器,诸如轻型武器制造商卡拉什尼科夫公司的系列产品,直升机米-17B5、米-171Ш、米-35、快艇及岸防系统等,这些装备应不会对中国的海上安全构成威胁。  


  从更广泛的亚太安全格局与中国周边战略考量出发,中国应积极谋求将“一带一路”建设和欧亚经济联盟、东盟相对接,最大限度地扩大对接的战略契合点和利益汇合点,与俄罗斯共同推动在“大欧亚伙伴关系”框架下的双边和多边合作取得实质性进展,形成良性互动的竞争[33],同时稳步推进“21世纪海上丝绸之路”倡议与“杜特尔特经济学”的战略对接,这将有助于推动中俄与中菲双边关系,以及中俄菲多边伙伴关系的形成,从而构建一支稳定中国周边安全环境的积极力量。

     

注释


[1]参见《菲俄签署八份合作协议》,(新加坡)《联合早报》2017年5月26日。


[2] Anton Tsveton, “After Crimea: Southeast Asia in Russia’s Foreign Policy Narrative”, Contemporary Southeast Asia, Vol.38, No.1, 2016, p.55.


[3]李勇慧:《大欧亚伙伴关系框架下俄罗斯与东盟关系:寻求区域一体化合作》,《俄罗斯学刊》2017年第2期。


[4]那传林:《杜特尔特访俄传递了哪些信息?》,《世界知识》2017年第12期。


[5]李勇慧:《大欧亚伙伴关系框架下俄罗斯与东盟关系:寻求区域一体化合作》,《俄罗斯学刊》2017年第2期。


[6] “Russian-Philippines Relations”, http://www.philippines.mid.ru/relations.html, October 27, 2017.


[7] UN Comtrade Database, https://comtrade.un.org/data,September 25, 2017.


[8]参见“SIPRI Arms Transfers Database”, https://www.sipri.org/databases/armstransfers,2017年10月11日。


[9] 2016年11月在利马举行的亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议前,杜特尔特与普京实现首次会面;2017年5月在北京举行的“一带一路”国际高峰论坛期间,杜特尔特与普京二度会晤;2017年5月底,杜特尔特又访问了俄罗斯。


[10] Ian Ian Storey, “Duterte’s Moscow Visit Advances Philippine and Russian Foreign Policy Goals”, (Singapore) Perspective, June 12, 2017.


[11]《杜特尔特宣布与美分离外媒:美丧失亚洲布局重要一环》,参考消息网,http://www.cankaoxiaoxi.com/china/20161022/1365430.shtml,2017年9月17日。


[12]科刘琳:《菲俄军事关系升温:伙伴而非同盟》,《世界知识》2017年第3期。


[13] 《杜特尔特称中国将提供菲律宾枪支装备已取消向美国购枪订单》,澎湃新闻网,2016年12月12日,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1578481


[14]参见《俄罗斯反潜驱逐舰访菲律宾双方深化海军合作》,环球网,2017年1月4日,http://world.huanqiu.com/exclusive/2017-01/9901806.html


[15]廖建裕:《另类的菲律宾总统杜特尔特》,(新加坡)《联合早报》2016年12月24日。


[16]美菲关系在奥巴马政府时期因杜特尔特打击贩毒问题出现明显波动,杜特尔特与奥巴马政府的外交口角不断,杜特尔特一度要求美军从菲南棉兰老岛撤出,扬言停止与美国的军事演习,中止菲美两国在南海的联合巡航。而美国政府设立的全球减贫机构世纪挑战集团则在2016年12月14日发表声明,由于对菲“毒品战争”中“法治和公民自由”问题的重大担忧,将暂缓对菲后续援助的投票。虽然特朗普上台后,美菲关系基本保持稳定,但是在2017年7月,美国国会议员再次就人权问题批评杜特尔特,并表示如果杜特尔特访问美国,将发起反杜示威游行,杜特尔特则针锋相对地回应,他绝不会访问美国。参见“Philipine Leader Says He won’t Visit US, Says ‘It’s Lousy’”, The Associated Press, July 21, 2017, http://abcnews.go.com/International/wireStory/philippine-leader-visit-us-adds-lousy-48773380


[17]刘琳:《菲俄军事关系升温:伙伴而非同盟》,《世界知识》2017年第3期。


[18] Richard Javad Heydarian, “Duterte Woos Russia”, June 1, 2017, https://www.cfr.org/blog/duterte-woos-russia


[19]李自国:《大欧亚伙伴关系:重塑欧亚新秩序?》,《国际问题研究》2017年第1期。


[20] “Interview with President Vladimir Putin to Interfax and Anadolu News Agencies”, November 13, 2015, http://en.kremlin.ru/events/president/news/50682


[21]李勇慧:《大欧亚伙伴关系框架下俄罗斯与东盟关系:寻求区域一体化合作》,《俄罗斯学刊》2017年第2期。


[22]《俄罗斯学者说俄正作为制衡的力量重返东盟》,〈俄〉《观点报》网站,2017年5月24日,载《参考资料》2017年6月8日。


[23]刘琳:《菲俄军事关系升温:伙伴而非同盟》,《世界知识》2017年第3期。


[24]《俄“向东看”看上菲律宾》,人民网,http://world.people.com.cn/n1/2017/0527/c1002-29303320.html,2017年9月17日。


[25]当然,相对于东盟与中国、美国、日本、印度一年一度的峰会来说,俄罗斯—东盟峰会每五年一次,活跃度仍是不足,表明双边关系仍有待大幅度提升。


[26] Richard Javad Heydarian, “Duterte Woos Russia”, June 1, 2017, https://www.cfr.org/blog/duterte-woos-russia;《杜特尔特:若中俄建世界新秩序菲律宾将先加入》,新华网,2016年11月18日,http://news.xinhuanet.com/world/2016-11/18/c_129369628.htm


[27]《杜特尔特的愿望清单?俄媒盘点菲青睐的俄制武器》,《参考消息》2016年11月9日。


[28]《俄罗斯学者说俄正作为制衡的力量重返东盟》,〈俄〉《观点报》网站,2017年5月24日,载《参考资料》2017年6月8日。


[29]《俄“向东看”,看上菲律宾》,人民网,http://world.people.com.cn/n1/2017/0527/c1002-29303320.html


[30]《俄媒说杜特尔特力推菲俄友好关系 重点关注军事技术合作》,〈俄〉今日经济通讯社网站,2017年5月19日,载《参考消息》2017年6月8日。


[31]《俄媒说杜特尔特力推菲俄友好关系 重点关注军事技术合作》,〈俄〉今日经济通讯社网站,2017年5月19日,载《参考消息》2017年6月8日。


[32]《境外媒体:中菲将直接磋商南海两国关系迎历史性转折》,参考消息网,http://www.cankaoxiaoxi.com/china/20161023/1367320.shtml


[33]李勇慧:《大欧亚伙伴关系框架下俄罗斯与东盟关系:寻求区域一体化合作》,《俄罗斯学刊》2017年第2期。


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