（一）发展原因

为了实现在43号文的框架内筹集用于基建投资的资金，地方政府一方面可以通过发行地方债来融资，另一方面也可以引入社会资本在PPP的框架下进行，产业投资基金由于其灵活的形式和汇集资本的功能，成为地方政府基建融资的新选择。

◆◆◆1、政府资源紧张倒逼牵手产业投资基金

1994年分税制改革重新划分了中央和地方的财政收支，此后地方政府的财政收入占全国财政收入的比重一直维持在50%左右，但是财政支出占全国财政支出的70%以上。根据旧的预算法，地方政府缺乏直接负债融资的法理基础，为了解决经济发展和融资约束之间的矛盾，地方融资平台公司逐渐兴起，成为地方政府在基础设施建设和公共服务领域融资的重要途径。

◆◆◆2、中央加强对地方政府融资平台公司及其债务的规范管理

中央自2010年起发布了一系列文件加强对地方融资平台的监管，尤其是新预算法和43号文的出台，使得地方政府的传统融资渠道（贷款、信托和债券）融资全面受限。根据43号文的规定，地方政府规范的举债融资机制仅限于：政府举债（一般债券和专项债券）、PPP和规范的或有债务。

（二）发展历程

二、定义及其他

（一）定义

产业投资基金（或简称产业基金），是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。

（二）分类

按投资领域的不同，产业投资基金可分为创业投资基金、企业重组投资基金、基础设施投资基金等类别。

（三）组织形式

根据产业投资基金的法律实体的不同，产业投资基金的组织形式可分为公司型、契约型和有限合伙型。

（四）本质

产业投资基金本质上是一种融资媒介，政府通过成立基金，吸引社会资本以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营，可以解决地方政府问题。

三、现状

（一）发展现状

◆◆◆1、2015年年底的“井喷”：政府引导基金

截至2015年12月底，国内共成立780支政府引导基金，基金规模达21,834.47亿元。2015年新设立的政府引导基金为297支，基金规模15,089.96亿人民币，分别是2013年引导资金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍。

◆◆◆2、设立主体由省级逐渐延伸至地市级和区县级

省级政府引导基金的规模最大，226支基金规模总额达到9,980.37亿人民币。但是基金设立数量最多的是地市级政府设立的引导基金，共有417支基金，基金规模8,243.00亿。

◆◆◆3、逐渐从经济发达地区向中西部地区蔓延

近年来北京、上海、深圳、江苏等VC/PE发展较好城市的政府引导基金发展势头强劲，同时民间企业与产业园区云集的一些二线城市也先后跟进创立政府引导基金扶持当地产业发展。总体而言，在经济发达的东部地区引导基金设立密集，而中、西部经济欠发达地区设立的引导基金相对较少。具体来看，江苏和浙江地区是中国政府引导基金设立最密集的省份，云集了大批地市级、区县级引导基金。环渤海地区中，北京、天津、山东地区引导基金设立较多。中西部地区引导基金起步时间较晚，但近几年也逐渐活跃起来，湖北、四川、陕西、内蒙古是引导基金设立数量较多的地区，并不断出现十亿级规模以上的引导基金。

从设立数量来看，北京地区累计成立88支政府引导基金，居各地区之首；另外广东和浙江地区引导基金设立相对活跃，基金数量分别为85支和84支。其次是华南地区，基金规模和数量分别为114.785亿元和23支。从基金设立规模来看，湖北以5,471.28亿规模稳居各省之首，紧随其后的是北京和广东，基金规模分别为4,367.25亿和1,451.83亿。

（二）地理分布

◆◆◆1、集中在北上广深、江浙、川贵

◆◆◆2、最强LP：社保基金、国开金融

四、相关问题思考

产业投资基金是地方融资方式的创新，但也会增加潜在债务负担通过投资带动经济发展的药未换，换汤仍是为了促发展投资者参与产业投资基金，需要充分考虑项目风险、政策风险和期限错配风险不同地区和项目的投资风险会有分化，优选经济发达地区、国家政策鼓励的重点项目。

五、发展模式

（一）产业基金的发起设立

（二）产业基金的募集

（三）产业基金的治理结构

◆◆◆1、公司型产业投资基金治理结构

公司型产业投资基金是由具有共同投资目标的投资者依据公司法组成的以盈利为目的有限责任公司或股份有限公司。投资者通过购买股份或收益凭证成为投资公司的股东，可以通过出席股东大会、选举董事等方式参与基金公司的重大决策，并由基金公司董事会行使基金公司的法人财产权。

◆◆◆2、契约型产业投资基金治理结构

契约型产业投资基金是根据一定的信托契约组织的代理投资行为，一般由受托人（基金管理公司）、基金保管机构和作为受益人的投资者三方订立信托投资契约。契约型产业投资基金普遍形成了典型的“三权分立”的治理机构形态：投资者作为基金资本所有权人，投资后以持有人（委托人）的身份存在；产业投资基金受托人（基金管理公司）以受托人的身份行使基金的经营管理权；托管人行使基金财产的保管与监督权。

◆◆◆3、有限合伙型产业投资基金治理结构

有限合伙型产业投资基金由投资者和基金管理者共同组成。一个有限合伙型基金组织，其主要由两方当事人组成：有限合伙人和普通合伙人，普通合伙人对合伙企业的债务承担无限连带责任，有限合伙人仅以出资额为限承担有限责任。有限合伙人不得参与有限合伙的经营管理，无权直接干涉普通合伙人的经营行为，否则就要与普通合伙人一起对有限合伙的债务承担无限连带责任。为保护有限合伙人的利益，法律规定，有限合伙人享有咨询权和监督权，对于一些重大问题，如提供担保、处分合伙财产等，有限合伙人有权参与和决定。

（四）PPP模式下的产业基金运作模式

模式一：由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要通过省政府审核。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保，其在河南、山东等地运用的比较广泛。

模式二：由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP优先级，地方国企或平台公司做LP的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

模式三：有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。

（五）产业投资基金参与PPP的还款来源

（六）PPP模式下产业投资基金的退出方式

六、案例

（一）湖北省长江经济带产业基金

◆◆◆1、背景

为抢抓“一带一路”、长江经济带开发开放和长江中游城市群建设等国家重大战略机遇，湖北省于2015年12月发起设立最具市场化规模的湖北省长江经济带产业基金。该基金由湖北省财政出资400亿元人民币发起设立引导基金，由引导基金募集社会资金，发起多支母基金，其总规模为2000亿元左右，共同构成湖北省长江经济带产业基金。母基金再通过发起子基金或直接投资的方式实现对外投资，力争放大到4000亿元，最终带动约10000亿元的社会投资投向实体经济。

◆◆◆2、概况

投资方向：在投资原则上，湖北省长江经济带产业基金贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，定位于扶持产业发展，重点推动战略性新兴产业发展、传统产业转型升级、优势产业做大做强。在基金所涉及的投资领域上，基金的投资方向主要聚焦于七大战略性新兴产业，即节能环保、新兴信息产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料;同时，设置了包含房地产、基础设施、金融衍生品在内的负面清单。

管理团队：湖北省长江经济带产业基金只选派一位政府干部担任管理公司的董事长和法人代表，其他人员全部通过市场化方式产生。这样的团队配置，既可以使政府把握整体的方向政策，又可以使由市场化方式产生的团队成员在投资决策时作出更专业的判断。

前期尽调：湖北省长江经济带产业基金为每支拟合作机构配备一个由内部成员组成的团队，团队成员包括负责整体把控的领导、分别负责业务和风控方面的人员以及负责整体协调的人员，团队成员具备一定的投资专业背景，专业能力较强。在尽调过程中，首先，湖北省长江经济带产业基金内部的团队会对于拟合作的机构进行初步尽调，并形成初步尽调表;然后，内部团队会与第三方财务、法务、商业机构四方同时入场尽调，分别形成独立的报告，并由各机构提交专业尽调评价表。其对于尽调的要求细致、严格，尽调标准也趋于社保尽调的标准。

基金管理：湖北省长江经济带产业基金实施高度市场化的管理模式，但为保证政府目标的实现，其积极运用权力清单、负面清单、合伙协议约定、违约回购份额等市场化手段实现对基金的监管，并且基金管委会会按照市场化的原则制定一系列的考核评价制度，从基金整体效能出发综合考察，不对单个基金或单个项目的盈亏进行具体评价。一系列的考核制度也是确保基金的投向以及其能在设立的轨道上运行，从而确保实现省委、省政府战略意图。

（二）北京市中小企业发展基金

◆◆◆1、背景

早在2008年，北京市就建立了国内首支省级中小企业创业投资引导基金(以下简称“引导基金”)，尝试市场化运作模式，引导基金初始规模为8亿元。2013年12月底，经北京市政府批准，北京市经信委与北京市财政局共同设立北京市中小企业发展基金(以下简称“中小基金”)，集中发力地支持中小企业发展。

◆◆◆2、概况

基金构成：中小基金是由母子基金构成，截至2015年12月底，基金规模22.2亿元。中小基金主要是以整合现有资源为主、筹集部分专项资金、当年预算适当增加、以后逐年补充发展的方式设立，主要构成为9.2亿元的中小企业创业投资引导基金、1.5亿元的高端制造业担保代偿资金、2.5亿元的中关村现代服务业专项资金以及新增预算安排9亿元的中小企业发展专项资金。

基金运行：截至2015年12月底，已签订投资协议的引导基金参股创业投资公司共8批34家，协议出资总额为61.70亿元，其中：引导基金协议出资额约15.40亿元，合作创业投资机构协议出资额约46.30亿元，财政资金放大约4倍。引导基金已从12家参股创业投资公司完成退出，所投资金3.332亿元已全部回拨至引导基金专设账户，实现了财政资金的循环使用。

同时，引导基金合作创业投资公司已对290家中小企业进行了股权投资。其中，电子信息项目29个，占所投项目总数的10%；互联网项目178个，占所投项目总数的61.38%；节能环保产业项目18个，占所投项目总数的6.2%；生物与医药产业项目22个，占所投项目总数的7.59%；高端制造业的项目13个，占项目总数的4.48%；文化创意产业的项目26个，占所投项目总数的9%。新材料产业项目2个，占项目总数的0.69%。此外，还有一个现代服务业项目，一个新型农业项目，分别各占0.34%。根据数据统计，290个所投项目中，初创期项目212个，占所投项目总数的73.1%;早中期项目71个，占所投项目总数的24.5%；成熟期项目7个，占所投项目总数的2.41%。

业绩目标：从投资区域上看，引导基金投资于北京地区中小企业占总投资项目的比例、投资额比例不仅大大高于70%的政策目标，并领先于本市及全国其他地区引导基金；从投资行业上看，290个投资项目全部符合政策导向和北京市城市功能定位，超过70%的政策目标；从投资阶段上看，符合投资阶段政策目标导向的初创期、早中期项目比例高达97.6%，超过70%的政策目标，高于北京市及全国其他地区引导基金的同一指标。

投后管理：北京市经信委作为发展基金的管理机构，每个季度会召开汇报会，要求参股创投企业对投资及运营情况进行汇报。但其认为仅定期召开汇报会既枯燥又无法为被投资对象提供实际的增值服务，未来希望通过整合自身的资源以及与其他机构合作举办沙龙、冷餐会等一系列活动，为被投资对象进行产业对接，并实现投贷联动。

为进一步放大中小基金的引导作用，拓宽中小企业融资渠道，中小基金设立了债权基金，首次出资3亿元。与北京中关村科技融资担保有限公司、北京中小企业信用再担保有限公司、北京海淀科技企业融资担保有限公司等3家合作机构共同设立3支子基金，每支子基金规模2.5亿元，合作期限3年。同时，安排2亿元风险补偿基金，支持北京银行新增小微企业信贷规模超过100亿元，解决小微企业因抵押担保不足难以获得银行信贷支持的问题。