作者：北京大学政府管理学院教授、常务副院长

来源：《北京大学学报（哲学社会科学版）》

文/燕继荣

北京大学政府管理学院教授、常务副院长

社会治理是一个被中国化了的概念。在中国的政策和学术环境中，社会治理通常在以下语境中得到使用：(1) 相对于政府管理的社会治理；(2) 相对于国家治理的社会治理；(3) 相对于公司治理、市场治理、环境治理的社会治理。第一种强调治理主体的非政府属性（社会自治）；第二种强调治理层级的“基层”属性（社会层面）；第三种强调治理事务的社会属性（社会生活和社会事务）。一个完整的理解应该是，社会治理是一个综合性的系统，其完整的定义应该包括四个方面的内容：为什么治理? 谁来治理? 治理什么? 如何治理? 其中，“为什么治理”主要回答治理的背景和针对性的问题；“谁来治理”主要回答治理主体的问题；“治理什么”主要讨论治理对象的问题；“如何治理”主要讨论治理主体凭借什么手段采用何种方式来治理的问题。

尽管治理概念本身具有“问题导向”和“结果导向”的特点，但社会治理不应该只是解决社会麻烦、维持社会稳定的手段，它也应该是释放社会活力、促进公益发展的方式。本文将社会变迁与社会治理视为社会发展的“双向运动”，围绕当今时代社会治理的背景、任务和方式展开讨论，试图说明社会治理作为一个过程性概念的基本含义和主要原则。

简单地说，社会科学具有两大功能。第一是描述和说明社会的变化，第二是探求社会变化的应对方案。世界万物总是处于变化当中，这是社会科学的基本原理。社会转型、政治变迁、经济发展可以看作是这一普遍原理在不同学科领域的具体体现。社会科学研究认为，如果把社会看作是一个相对稳定的系统，那么，其中政治经济文化等要素的变化和社会的制度化就成为决定社会秩序的两种相互博弈的力量：一方面，经济社会文化等要素的变化引发既有秩序的变动；另一方面，社会制度化力量又会将这些变化“规制”在一个可接受、可容纳的范围和程序之中，从而保持社会变化的连续性和稳定性。

现代化的发展变化挑战了既有的以国家为单位的治理秩序，至少有三个方面的特性需要认真对待：第一，流动性挑战传统的属地化管理，需要建立跨地区、跨部门、全国统一的管理体系；第二，复杂性挑战传统的科层制管理，需要构建扁平化的管理结构；第三，民主化（公民权利意识增强，不仅要做自己的主人，而且还要做国家的主人）挑战传统的家长式统治型管理，需要打造开放的、协商的、包容的政治体系和社会治理体系。

现实变化已经显示，后现代化的发展变化至少为传统政府管理带来如下几方面的挑战：首先，税务财政系统受到了挑战。税收财政是现代国家运行的基本保障，现代国家普遍采用主要是以企业为征税对象的管理体制，而后工业社会基于网络的私人定制化生产方式在很大程度上挑战了传统的以企业为生产单位的国家财政税收体系。典型的例子是，当政府税务官继续前往大商店、大卖场征集税款时，以往的大商店和大卖场却因为网店和网购的兴起而纷纷倒闭关门。其次，现代金融系统受到了挑战。银行业的发展与现代市场的兴起相伴随，成为政府管理的重要手段。然而，基于网络的支付宝一类的新型交易系统和交易方式直接挑战了传统的以银行为中介的货币和信用卡结算的金融系统，使政府的金融监管和政策杠杆面临难题。最后，日常的社会管理模式受到了挑战。由于信息不对称，供需双方难以直接交易，因而中介和代理成为必需，而政府管理部门也经常以不可缺少的中介和代理自居。后工业社会基于网络平台的供需双方直接交易，使政府或第三方中介机构变得多余，从而挑战了传统的以政府或委托代理机构为基础的社会管理模式。世界各大城市出租车管理遭遇各种网络约车模式的挑战就是典型例子。

 社会治理的任务

现代化和后现代化构成了社会变迁的力量，而社会治理构成了应对社会变迁的反向运动的力量。社会治理可以定义为社会各种机构、组织和个人等行为角色主体，共同参与解决社会共同体面临的麻烦和问题的过程。对于这一简单定义，可以从多维视角做出解释。

谈到社会“公益性事务”，通常一种想当然的假设认为，生活在共同体中的人们，会形成共同利益，并为实现这个共同利益而采取集体行动。譬如，住在同一宿舍楼的人们，如果看到楼灯坏了，会主动更换灯泡；同一社区的居民会保持环境卫生，甚至主动清理垃圾；持有同一公司股票的股民，会齐心协力扶持股票的价格；消费者会组织起来与售卖伪劣产品的商家做斗争；同一国家的国民会支持本国货币的坚挺；全世界无产者会联合起来反对资本家的剥削……然而，很不幸的是，社会生活中常见的现象是，要么总是有人自图便利，自行采取有利于自己的行动；要么等候别人行动，自我采取“搭便车”的机会主义行动。这种所谓“理性人”的公共选择，其结果使公共利益受到损害，让本应得到改善的事务难有改善。这是公共管理普遍的历史难题。早期有古典政治学代表人物亚里士多德的分析：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀自己的所有，而忽视公共的事物。对公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少相关的事物”。现在有制度主义政治学的经典论述：“除非一个集团中人数很少，或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的集团的利益”。从这些分析和论述中可以得出的基本结论是，理性人+ 自由选择= 公共危机；因此，克服公共危机的出路只有两条，要么改变“理性人”，使其变成“非理性人”；要么改变选择条件，使“理性人”不能自由选择。现实生活中，克服“集体行动困境”也确实形成了两条思路：一是通过诸如宗教信仰、意识形态、文化建设等理想信念教育，改造“理性人”，使人们在主观上放弃自利行为；二是通过引入制度和政策强制，禁止“理性人”自由选择，使人们在客观上不能采取有损于公共利益的自利行为。由此观察，社会治理的核心也无非两条，第一，通过强化社会网络联系，增强社会“黏合剂”和社会纽带作用，强化社会归属感和社会认同感，提升社会凝聚力，促进社会互利互助的公益事业发展。第二，通过严格的禁止性制度和政策，改变“理性人”的公共选择，杜绝社会成员损害社会利益的自利行为；通过明确的激励性制度和政策，促进社会成员采取有利于社会利益的行动，打破公益事业“集体行动的困境”。

社会生活一旦遇到麻烦，哪怕稍有不满，责任自然会被首先归到政府头上，而强化政府管理和政府服务通常是人们反思和检讨的结果。从中国的实践经验来看，如何加强政府管理、改善政府服务，这一直是改革的核心议题。围绕这个议题，政府从功能完善、结构调整、人员配备、物质激励、文化建设等各个方面使尽招数。稍加留意便会发现，所有这些改革尝试和努力，都在不断强化政府能力，结果，政府一方面越来越庞大，越来越强势，资源越来越集中，包办主义和全能主义特征越来越明显；但另一方面，面对不断释放的社会需求和不断变化的社会事务，政府又总是处于能力不足、应接不暇的状态。常见的情况是：公共事务管理，现有的编制人手不够，不得不想尽办法编外补充；社会安全治理，警察不够招协警，协警不够搞城管，城管不足再组织“朝阳群众”“海淀大妈”。政府终日处于应急状态，不断扩充人手，还要“五加二白加黑”地加班加点。即便如此，民众依然不买账不满意不感谢。这就产生一个问题：旨在强化政府管理和服务的改革思路是否有值得检讨的地方? 如何为政府解套? 有没有跳出政府圈子而改善政府管理和服务绩效的办法?

从政府管理到公共治理或协同治理( from government to governance) ，这是新公共管理理论提出的标志性口号，该口号表明了公共治理或协同治理是一种方向性的目标。实际上，治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统，治理概念本身就具有多主体参与、协同治理、共管共治的含义，体现了公共事务公共管理的精神。治理主体的多元化要求把社会（无论是团体还是个人） 从管理对象变为管理主体。

世界上如此多的国家，有的国家治理得不错，有的国家治理得不好。国家治理的绩效当然受制于许多因素，如自然禀赋、历史条件、人为作用以及其他偶发因素，但是，在给定其他条件不变的情况下，国家治理的水平取决于两个要素：一是制度供给能力，二是制度执行能力。从制度供给的方面看，政府当然是制度供给的提供者，但它不是唯一的提供者，社会组织和团体也是制度供给的重要提供者。而且，在一些与普通百姓生活密切相关的公共管理和公共服务的事项上，社会组织和团体所创造的制度供给可能比政府所提供的制度更加有效合理。从制度执行的角度看，费孝通先生当年在《乡土中国》中所提供的理论框架是值得借鉴的。他的分析框架强调，一个良好的治理取决于两种机制：一是法治机制( 代表着政府机制) ，二是自治机制( 代表着社会机制) 。这也就是说，国家治理的状况取决于两种要素，即，法治+ 自治，所以，提升法治化和社会化的水平，正是国家治理的重要任务。

在过去的三十多年中，中国社会发生了很大的改变。随着经济的发展，社会矛盾日益凸显，社会冲突和社会抗争不断升级，其集中表现就是形形色色的“群体性事件”不断爆发。为了维持社会稳定，中国政府在投入大量人财物力的同时，也在积极寻求管理方式的创新。无论是中央决策层，还是地方执行层，社会管理或社会治理的变革与创新，一直是最近十多年来的主要议题之一。从中国各地的实践探索来看，社会治理沿着执政党建设、政府建设、社会建设三条路线推进。执政党建设路线的宗旨是重新打造政党的领导力，使之真正发挥社会引领作用；政府建设路线的目的是改革政府管理和服务方式（如普遍推行“一站式”服务模式，利用网络和通讯技术建立政府与民众的便利对接，实行网格化管理和组团式服务等），保证政府机制及时有效；社会建设路线的核心在于激活社会，通过“组织全覆盖”和有组织的社会参与，实现社会自我管理。根据我们对于宁波市为期一年多时间的调查和观察，近5年来，诸如宁波这样的沿海发达地区，努力打造社会治理新体系，这套新体系不同程度地实现了政党系统、政府系统、包括社区、社团、社企、社工在内的社会系统三大体系在法治化、信息化、网格化平台上的协同治理。这些地区提供了中国发展的样本，其经验值得总结和关注。