住房是居民普遍关注的大事，十九大报告指出，“让全体人民住有所居”，这让住房困难群众备感振奋。如何破解难题，完成任务？住房公积金制度的支撑和保障是重要一环。

住房公积金制度是我国住房制度改革的产物。当下，房地产行业已发生巨变，经济社会环境也发生了巨变，住房公积金制度在新时代面临许多挑战，遭遇许多质疑，成为各界关注的热点话题和社会期待解决的一大难题。

近年来，从国家到地方，针对住房公积金制度面临的种种问题进行了持续探索与改革，但一些根本性问题仍有待解决。尤其在当下加快建立房地产市场长效机制，加快推进新型城镇化和新市民融入城市的背景下，公积金如何更好地发挥其连接行业和政府、提供政策性金融支持的作用，以帮助实现“全体人民住有所居”的目标，显得更加迫切。

想买房，公积金靠得住吗

我国住房公积金制度从上世纪90年代初诞生至今已近30年，作为我国住房体制由福利分房向市场化转变的重要工具，它对推进中国住房体制改革、改善居民居住条件发挥了十分重要的作用。

然而随着经济社会不断发展，住房市场环境不断变化，现如今，想买房，公积金靠得住吗？

从何而来

计划经济时代，我国对城镇职工实行“低房租、高补贴、福利制、实物分配”的住房制度，城镇住房被看作是职工的福利品而近乎免费居住，租金不以成本而是以承担能力来确定。

国家信息中心经济预测部宏观经济研究室副研究员胡祖铨介绍，这种福利分房模式使得城镇住房建设资金和消费资金大量不足，城镇住房短缺严重：城镇人均居住面积由1950年的4.5平方米下降到1978年的3.6平方米，缺房户达869万户，占当时城镇总户数的47.5%。

在此背景下，住房公积金制度作为城镇房改的产物而产生。

通过国家支持一部分、单位补贴一部分、个人合理负担一部分的住房货币化分配和住房筹资机制，为城市住房建设开辟稳定的资金来源。

1991年，上海市率先建立起住房公积金制度，标志着我国住房公积金制度正式开始。

1999年，国务院发布《住房公积金管理条例》，标志着住房公积金制度正式进入规范化、法制化时期。

此后，住建部等相关部门就加强公积金管理、完善监管机制等又做出了一系列具体规定。

经过20多年的发展，住房公积金制度在一定程度上已经成为地方政府改善居民居住条件、保障房地产市场平稳发展的“稳定器”和“助推器”。

“我国住房公积金制度作为住房制度改革的产物，推动了住房从实物分配到货币交易的制度转轨，促进了住房制度从福利走向市场的转变。”中国人民大学公共管理学院教授黄燕芬说。

为谁所用

自推出以来，惠及尽可能多的城镇居民，一直是公积金制度紧盯的目标之一。目前，有多少人，是哪些人在享受住房公积金的实惠呢？

在湖北一家理发店打工的小张从未想过使用公积金，因为他从未缴过公积金，更谈不上使用公积金贷款买房。

在南昌上班的彭文，考虑到公积金贷款利率相对较低，今年购房期间有意使用公积金贷款，以减轻月供压力。但他发现，与开发商有合作的两家银行都明确表示不接受公积金贷款。

他们的经历并非个例。从《全国住房公积金2016年年度报告》反映的数据来看，普惠性仍然是当前住房公积金制度很难企及的目标。

住房公积金缴交环节中的低覆盖率和使用环节中的低个贷户率（累计贷款户数与累计缴存户数的比例）尤为典型。

一方面，截至2016年底，全国城镇就业职工中依然有近70%没有缴存住房公积金；另一方面，东部省份个贷户率普遍很低，其中广东的个贷户率不足20%。

从贷款环节看，《全国住房公积金2016年年度报告》显示，低收入群体占35.96%，中等收入群体占58.86%，高收入群体占5.18%。

贷款支持购建的住房中，90(含)平方米以下住房占31.07%，90——144(含)平方米住房占59.20%，144平方米以上住房占9.73%。

中国社会科学院财经战略研究院副研究员高广春认为，无论是从收入水平还是购房面积分析，中高收入群体所占比例远超低收入群体，公积金作为低收入群体的购房“助推器”仍显动力不足。

北京师范大学中国收入分配研究院一项研究课题同样发现，当前，受到良好教育、工资收入较高者，以及在体制内就业的城镇居民更有可能提取公积金；工资水平较低的个体，则难以提取到缴存的住房公积金。

改革提速

近年来，为扩大公积金覆盖面，各地在缴存范围、提取流程等方面进行了多种尝试，从而让更多群众能更方便地使用公积金。

24岁的蔡秋旬来自丰都县包鸾镇，是一名在重庆从事测绘工作的自由职业者，由于没有固定工作单位，从来没有奢望过用公积金贷款买房。2016年10月，重庆市丰都县探索农民工缴存公积金试点。

蔡秋旬从今年1月份开始缴存公积金，每月缴存140元，缴存满6个月后可以贷款。有了公积金36万元贷款，蔡秋旬成功购买一套107平方米的房子，“算下来少付利息差不多10万元”。

在北京，为了不让繁琐的流程成为广大群众使用公积金的拦路虎，今年8月，北京市住房公积金管理中心对住房公积金的缴存和提取提出了新的办法，提取公积金的流程和材料进一步简化。与此同时，北京还不断加强公积金对租房的支持力度。

在江西南昌，从10月27日起，职工偿还贷款时不必再提前筹措资金，通过办理对冲还贷业务就可利用公积金账户余额，冲抵个人房贷，从而提高了公积金的使用效率。

全国层面的改革也一直在推进。从今年7月1日起，酝酿已久的全国住房公积金异地转移接续平台投入使用。平台的建成，为公积金在异地间的转移接续架好了桥梁，实现了“账随人走、钱随账走”。

多恙缠身，饱受质疑

尽管公积金制度近年来加快了改革步伐，但在房价持续高涨的背景下，公积金制度的诸多弊病暴露无遗，互助性保障功能不断弱化，饱受社会质疑。

管理“政出多门”，资金池相互孤立

住房公积金业务是一项准金融服务，也被认为是最大的政策金融资源之一。但在条块分割的体制机制下，很难发挥它最大的效率和作用。

体制分散体现在各地住房公积金管理中心“政出多门”。纵向来看，五级行政机构中主要在市级设立住房公积金管理机构，未形成自上而下的垂直管理系统，缺乏统一的业务指导、标准规范，各地的住房公积金管理中心各自为政。

横向来看，由于在国家级、省级层面没有共同的上级隶属机构，各公积金管理中心相互割据，业务开展参差不齐，信息系统千差万别，缺乏有效的信息流通渠道。

以江西为例，赣州市住房公积金管理中心挂在赣州市财政局，而南昌市住房公积金管理中心则是南昌市政府直属事业单位。

另据了解，一些地区还有的是挂在机关事务管理局。单位性质也不尽相同，有的是参公单位，有的则是事业单位。

管理体制分散的一大弊病在于监督乏力。

《住房公积金行政监督办法》规定，住建部、省住建厅会同同级财政、人民银行(分支机构)、银监会(派出机构)等有关部门，负有对各城市公积金管理情况实施行政监督的职责，但从上而下只有松散的监督关系，各监管部门也未形成合力。

公积金中心实质是属地监管，即所在地住房公积金的缴存、使用、增值收益等都由属地政府负责监管，而地方政府往往缺乏监管的动力。

这同时还带来一个问题，即各地住房公积金互不相认，有的城市公积金资源紧张，甚至不得不以高额利息融资，有的城市则有大量闲置资金沉淀在账上。

“可惜的是，统计出来的数字很大，但实际上我们可以调配的资源非常有限。这个需要顶层设计来推动。我们希望至少能够以省为单位进行垂直管理，调配资金使用，尽量做到应贷尽贷。”江西省住房公积金管理中心副主任肖文说。

高房价冲击，公积金贷款“骑虎难下”

相较于商业贷款，公积金贷款利率较低，被多数购房者所青睐。然而，由于公积金贷款额度相对有限，在很多城市，其住房保障的功能被近年来持续上涨的房价所削弱。

“我总体的感觉是，越是早期，公积金住房保障的功能体现得越明显。”肖文表示。中国社会科学院财经战略研究院的研究也显示，在经济发达、房价较高的东部省份，住房公积金的公平性多低于房价较低的西部省份。

在房价上涨较快背景下，部分购房者即便使用公积金贷款也只能采取组合贷形式。用公积金贷款，时间长、程序繁；不用，该有的政策福利又没享受到。职工在使用公积金贷款方面“骑虎难下”。

2016年9月，北京房地产市场异常火爆，尤其在存量房市场，房价一周一涨、一天一涨已不是新鲜事。

在北京工作的刘芳在9月初决定换房，为了防止卖家坐地涨价，她先敲定了要买的一套560万元两居室，并交付了定金。很快，她又以400万元卖掉了自己原来的房子，进入所谓“连环单”。

不过，面对需要贷款的差额，刘芳并没把公积金贷款纳入考虑。

“组合贷款放款太慢了，像我这种‘连环单’的，时间上的要求非常严格，卖家等着要钱，我也希望买我房的人能尽早全款到位，所以对于买家我的要求也是需要商贷。如果想贷公积金，那就得给我很高的首付。”

北京市一个房地产中介告诉半月谈记者，其实大部分购房人都想用公积金，但在北京房价总价动辄四五百万元，公积金贷款最多能贷120万元，很多刚需拿不出高首付，而组合贷时间又长达两个半月乃至更久，在房价上行时不靠全商贷几乎是不可能的。

大部分购房者只能通过商业贷款买房，之后每三个月一次地提取公积金，用来偿还部分月供。

伟业我爱我家集团副总裁胡景晖介绍，贷款是当前绝大部分人购房必须采用的方式，但在北京这样的高房价城市，由于公积金贷款额度较小，除了商业贷款，大部分购房人别无选择。

“逆向补贴”引发公平质疑

不少研究发现，在公积金使用方面，存在这样一个现象：多数职工缴存住房公积金，而只有少数有能力购房者享受住房公积金低息贷款。

国家信息中心经济预测部宏观经济研究室副研究员胡祖铨表示，很多缴存成员可能永远无法获得公积金贷款，且被迫以低于市场利率的水平进行储蓄，为能够获得按揭贷款的收入较高的家庭提供支持，这实际是低收入者对高收入者的“逆向补贴”。

除了使用上的不公平外，缴存覆盖率也存在较明显的“贫富分化”现象。

中国收入分配研究院所做的“2014年住房公积金缴存覆盖率的收入差异”研究显示，收入水平越低住房公积金覆盖率越低，收入水平越高覆盖率越高，低收入和高收入人群缴存覆盖率之差高达近50个百分点。

半月谈记者采访发现，即便同一地区、同一行业，在相同的公积金缴存比例和基数前提下，职工的公积金缴纳也可能存在巨大差异。

北京一家金融企业的职工告诉记者，他每月个人缴纳公积金1900元，而与其一同参加工作的同学，在同一系统内一家事业单位，每月缴纳同样数额的公积金，数年下来两人公积金余额相差好几万，原因是对方单位每月还缴纳2000多元的补充公积金。

在北京一家大型民营企业工作的肖女士说，她与企业签署合同时薪金为税前每月2万元，但她发现该企业缴存公积金是以6000元的基本工资作为基准，如果把公积金看作是“福利”，缴存公积金的金额与她的“高薪”并没形成正比。

“我还算好的，很多小型民营企业和外资企业的职工难以享受到公积金的保障，也造成了体制内与体制外的不公平。”肖女士说。

不改不行！公积金制度何去何从

十九大报告指出，“让全体人民住有所居。”这是新时代住房政策的总目标，政府将重点支持中低收入人群、城市新市民等解决居住难题，而这些群体正是公积金覆盖的薄弱环节。由此观之，公积金制度改革势在必行。

改革进程亟待加快

公积金制度能否保持生命力，关键看是否跟得上经济社会发展大趋势。专家指出，在现行公积金制度下，非正规就业者，尤其农民工，基本被排斥于制度体系之外，有悖于“以人为核心”的新型城镇化的发展要求。

“绝大多数非公企业没有建立住房公积金，个体工商户、非全日制从业人员、其他灵活就业人员以及农民工也都未纳入到住房公积金体系，他们是实现全体人民住有所居要重点保障的对象。”国家信息中心经济预测部宏观经济研究室副研究员胡祖铨说。

特别是随着城镇化进程的不断加快，人口从农村向城市转移的规模巨大。通过住房保障帮助进入城市就业的农民成为市民，平稳地融入城市生活，这既对公积金制度适应住房多样化需求提出了新要求，也对进一步扩大公积金覆盖面、完善投资运作模式、加强组织管理等提出了新的要求。

胡祖铨认为，只有科学调整公积金政策，填补制度漏洞，加强监管，扩大覆盖面，规范运作，提供优质服务，才能充分发挥住房公积金政策性住房金融的应有作用。

2015年11月，《住房公积金管理条例(修订送审稿)》公开征求意见，这是时隔13年该条例首次修改。此次修订主要集中于住房公积金缴存、提取、使用率，增强公积金流动性，促进公积金保值增值等多个层面。

《国务院2017年立法工作计划》将修订《住房公积金管理条例》列入今年全面深化改革亟需的项目，并且确定由住房和城乡建设部完成起草修订。

“住房公积金管理条例修订公开征求意见至今已有两年，却‘只闻楼梯响，不见人下来’，希望修订后的条例能尽早出台。”北京市民陈锡说。

改革取向逐步厘清

专家认为，从中短期来看，完善住房公积金制度应加快《住房公积金管理条例》修订，明确其制度定位、服务对象和政策目标。

“当前我国住房货币化改革已经基本完成，要实现提高城镇居民住房水平的目标，应重点着眼于提高中低收入群体的住房支付能力。”中国人民大学公共管理学院教授黄燕芬说。

黄燕芬认为，在我国住房货币化改革基本完成和新型城镇化快速推进的背景下，住房公积金制度应该定位于互助性住房政策性金融。

这一制度定位包含互助性、政策性、金融属性三方面内涵，目标是充分发挥住房公积金制度提升城镇居民特别是中低收入群体居住水平的功能。

中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜表示，公积金改革的一个重要取向是“还权赋能”。

“还权”是给资金所有人应有的权利，如知情、参与、决策和使用权，提高存款利率和分享增值收益。“赋能”就是赋予公积金更多的功能，除购房外，可用于租房和其他住房消费支出。

汪利娜认为，当前有关公积金的相关信息披露不够充分和透明。

如公积金提取中多少是购房贷款、多少是退休提取和租赁房提取？增值收益主要来源是存贷利息收入还是其他投资收入？又是如何分配使用的？哪些城市资金沉淀或短缺？根源是什么？这些问题公积金的参缴人应该了解。

另外，目前住房公积金仅限于购房、自建、翻建、大修等有限的资金使用方向和因为离退休、丧失劳动能力而不再就业、出国定居等极少数特定情况下的提取，运用途径狭窄，便民程度有待提高。

受访专家指出，我国的住房公积金制度是借鉴新加坡等国家经验而建立的，但只学了“强制性储蓄”“低存低贷”，没有建立一个公平的配贷机制。

新加坡现行的中央公积金制度与我国公积金制度仍存在着几个根本性的不同：

一是新加坡中央公积金制度缴存的强制性要强、范围要广、比例要高。

二是新加坡中央公积金账户的存款利率不是低利率，而是按新加坡四大银行的定期储蓄存款的平均利率确定。

三是新加坡中央公积金通过购买债券的方式支持住房建设，我国住房公积金主要是通过贷款的方式支持住房建设。

业内人士认为，当下我国应借鉴国际经验，加快住房公积金制度创新转型，建立起符合中国国情的住房公积金模式，完善与经济社会发展和房价水平相适应的弹性缴存比例调整机制，健全公积金支持保障房建设和多元化住房消费需求的机制，以更好帮助解决住房问题，并体现社会公平。

改革目标仍需探讨

中央已经提出：研究按照建立住宅政策性金融机构的方向，探讨住房公积金制度改革，支持居民自住需求。从长远发展来看，适时推进公积金管理向政策性金融企业转变，符合国家事业单位的改革方向，也有利于提高公积金管理效率，改善经营服务。

中国社会科学院财经战略研究院副研究员高广春认为，《住房公积金管理条例(修订送审稿)》改进住房公积金提取、使用机制，标志着住房公积金的使用进入个人住房租赁提取与个人住房购置贷款(包括异地个贷)并重的阶段。修订的同时应考虑在金融性、政策性改革方面可能遇到的重点问题。

中国收入分配研究院研究员杨玉梅指出，将公积金制度转化为政策性住房储蓄银行的方案，意味着将现有各级住房公积金机构转变为金融机构。不同于现有封闭运行的公积金制度，政策性金融机构是金融体系的一部分，数以万亿计的金融资产，其保值增值、安全运营等存在着巨大责任。

汪利娜建议，推进公积金管理向住宅政策性金融机构的转变不一定是成立国家住房银行，可以是住房互助储蓄银行、住房合作银行，或住房公积金资产管理公司。

这意味着其所有制形式不一定是国家资本独资，除中央政府外，地方政府、金融机构、有实力的企业、公积金管理人和缴存人均可成为股东，混合所有制有利于放大国有资本的功能，激发民间资本的活力。

针对住房公积金制度改属地管理为中央统一管理的呼吁，一些基层人士认为，住房公积金余额本在地方，强制集中上收到中央层面的管理机构，必然会损害地方的利益。如何在打破住房公积金属地管理体制的同时，协调好中央和地方的关系，也是公积金制度改革的一大难点。

来源：《半月谈》第22期专题《寻路公积金：小修还是大改》

记者：陶冶 余贤红 鲁畅 胡若晗丨专题策划、编辑：原碧霞