作者分系山东大学政治学与公共管理学院讲师;中国社会科学院欧洲研究所助理研究员

内容提要

近年来,极地治理成为显学,北极治理的重要性愈发突显,一方面是因为北极冰盖加速融化,北极地区的能源开发、航道开通和环境保护等问题成为国际关注的焦点,另一方面是北极地区涉及国际行为体众多,合作与竞争共存。作为域外行为体,欧盟参与北极治理的合法性既需要考虑内部政策制定的合法性层面,又需要考虑国际合法性层面。从内部来看,根据欧盟条约与规则规范,欧盟拥有的权能使其能够制定北极政策,参与北极治理。从外部来看,北极理事会成员国对欧盟的态度较为分化,但普遍承认欧盟在北极治理中的积极角色。同时,欧盟在气候变化、航道、渔业和能源领域推动北极治理合作的深化也为其参与北极事务奠定了国际合法性。

近年来，随着全球气候变暖，北极冰盖加速融化，北极地区的能源开发、航道开通和环境保护等问题成为国际关注的焦点。出于对气候变化带来的北极生态环境保护的关切、自身能源安全的担忧以及航道开通带来的潜在利益的考量，欧盟出台了一系列北极政策文件，阐释其在北极的利益和责任。２００７年，欧盟委员会在通过的《综合性海洋战略》文件中首次提及欧盟在北极的利益。２００８年３月欧盟委员会与欧盟外交与安全政策高级代表联合发布了《气候变化与安全》战略文件，提出欧盟应尽快制定统一的北极政策以应对北极带来的挑战。２００８年１１月，欧盟委员会发布了首份北极政策报告《欧盟与北极地区》，认为欧盟在北极地区的主要政策目标包括保障和维护北极地区及其居民的权利；促进资源的可持续开发利用；加强北极多边治理。

随后，欧盟理事会在２００９年通过关于北极事务的决议，欧洲议会在２０１１年通过《可持续的欧盟北方政策》的报告，均对欧盟委员会的北极政策文件进行了进一步的解释和发展。２０１２年７月，欧盟委员会与欧盟外交与安全政策高级代表共同发表了《发展欧盟北极地区政策：２００８年以来的进展和未来举措》，将欧盟新阶段的北极政策概括为“知识、责任与参与”。２０１６年４月，欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼以及欧盟委员会共同发布了欧盟北极政策建议，提出了欧盟将关注气候变化、环境保护、可持续发展和国际合作等领域的行动，加强其在北极地区现有行动及参与度。

欧盟在出台一系列北极政策的同时，也积极寻求加入北极理事会成为正式观察员。北极理事会被认为是当今治理北极地区最重要的政府间论坛，成员包括美国、俄罗斯和加拿大等北极八国。尽管欧盟成员国中芬兰、瑞典和丹麦是北极理事会的成员，德国、法国、意大利等七国是观察员，但欧盟加入北极理事会成为正式观察员的道路却一波三折。欧盟早在２００９年就递交申请成为北极理事会的正式观察员，但是被当年召开的北极部长级会议否决。２０１３年，由于加拿大的反对，北极理事会没有给予欧盟正式观察员的身份，但允许欧盟以“原则上的观察员”;（ｏｂｓｅｒｖｅｒ　ｉｎ　ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ）身份参加北极理事会的会议。２０１５年４月，北极理事会再次决定延期两年承认欧盟正式观察员的身份，因为欧盟和俄罗斯在乌克兰问题上的争端导致俄罗斯反对给予欧盟观察员身份。

那么，一直被如今最重要的北极治理机制北极理事会拒之门外，是否会影响欧盟参与北极事务的合法性呢？作为北极的域外行为体，欧盟是否具有制定北极政策的合法性呢？其合法性来源是什么呢？本文拟通过分析欧盟制定北极政策的内部合法性和参与北极治理的外部合法性来回答这些问题，意在探讨欧盟作为域外行为体参与北极事务的合法性与合理性及其对我们的启示。

作为社会科学最重要的概念之一，往往指涉某一政体的存在缘由即“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”，是对政治系统的结构、程序、行为、决定和政策的认可与承认。作为新兴治理主体的欧盟，其合法性格外重要，因为欧盟内部合法性来源于成员国的权力让渡；外部合法性缺乏足够的强制执行力。合法性的对象更多是某一政体,但某一政策议题的合法性问题仍值得关注。政策合法性是“一个关于正当性、合理性以及是否能够获得公众的忠诚与信服的重大问题，它试图解决一个基本的政治问题，而解决的办法即在于同时证明政治权力与服从性”。本文所选取的研究对象是欧盟参与北极治理政策的合法性，涉及欧盟内部合法性与外部合法性两个层面。

（一）内部合法性

合法性概念的研究路径主要基于内部合法性，即合法性的来源与功效。在民族国家占主导的政体类型中，合法性主要指民主合法性，强调政治参与者通过让渡权力而达成共识。欧盟作为地区组织，虽然其内部合法性不等同于民主合法性,但合法性也主要源于参与者的权力让渡，即主权让渡。考虑到欧盟的多层治理构架，欧盟的合法性问题格外复杂,因为欧盟的参与者不仅包括欧盟民众，还包括欧盟的成员国政府。根据（自由）政府间主义的观点，后者对欧盟的政策影响巨大，我们可以将欧盟的内部合法性主要来源简化为欧盟的成员国政府的权力让渡。除此之外，《里斯本条约》生效之后，欧盟取消了三个支柱的制度安排，取而代之的是欧盟与成员国之间的权能划分，涉及欧盟能做什么，不能做什么。

欧盟内部合法性的获得是来自权能的划分。权能划分一直占据欧盟政府间会议的议题。《马斯特里赫特条约》关切到辅助性原则（ｓｕｂｓｉｄｉａｒｉｔｙ），其基本原则是，决策应该与民众密切相连。换句话说,欧盟比成员国政府（甚至比次国家政府）更有效地传达政策.《里斯本条约》细化了欧盟的四类权能，即专属权能、共享权能、协调权能以及支持、协调和补充行动权能（具体划分参见表１）。

考虑到内部合法性分为过程与结果两个维度，前者强调政策制定过程的合法性，即欧盟权能问题，后者强调政策结果的合法性，即有效性问题。本文主要关注内部合法性的过程维度。欧盟权能的范围由授权性原则决定，而权能的行使受到辅助性原则和相称性原则的影响。尽管《里斯本条约》明确了欧盟的权能范围，但涉及到欧盟与成员国共享权能与协调权能方面较为模糊，仍为欧盟与成员国之间提供了博弈空间。

（二）外部合法性

合法性的外部维度正逐渐被学界所关注，一方面由于英国学派和建构主义的发展，另一方面由于无政府状态的进化与国际社会的发展，这为国际（外部）合法性提供了理论准备与实践支持。外部合法性是指国际社会对某一地位或行为的认可与接受。合法性不是通过自我的宣称而获得，而是需要“他者”的承认。外部合法性来源于国际社会成员的共识。也就是说，当越多的国际社会成员对某一行为达成共识，那么这一行为越具有合法性。欧盟在国际社会的行为，其最终目的同日常社会中的个体一样，都是要求他者承认其所具有的某种身份或角色。外部合法性既有理性诉求，又有规范性内涵。

首先，欧盟通过提供技术支持、公共物品等获得更多的合法性基础。一般而言，当欧盟具有强大的物质力量，比如军事、经济和技术优势，其政策会具有较大合法性。但是物质层面的优势并非一成不变，如果无法提供足够的技术支持或公共物品，那么行为体就会遇到合法性危机。“履行责任可以合法地使用自己的资源，同时作为一个负责的行为体行动可以提升自己的合法性。”欧盟通过提供公共物品，合法使用其比较优势，带来相应的物质效益，同时通过其自我约束的行为，提升欧盟的合法性。

其次,欧盟的政策符合既有的国际规范、规则与程序的要求。当欧盟与国际规范、规则与程序越一致时,欧盟在规范层面的合法性就越高。在面对不同的观众的时候，人们通常采用不同的方式传递信息，并且寻求通过不同的方式来说服不同的人，而这样做的最终目的是为了获得他者的承认。

欧盟参与地区治理和全球治理时，当对象（国）的内部观众支持欧盟的规范与规制，欧盟的行为与地位就会得到承认和认同。只有获得承认，欧盟才可能参与到相关的治理进程中，与其他利益相关者合作，并承担公共物品提供者角色。国际合法性在秩序变迁与秩序重塑过程中有重要作用，而保证国际合法性需要合法化策略的开展。欧盟参与地区治理或全球治理取决于内部、外部社会支持的适当程度，与欧盟行动范围的大小有关，也取决于在具体行动取得的合法性支持。

欧盟的内部与外部合法性是密切相连的。欧盟内部合法性越高，欧盟越有可能在国际舞台上发挥影响力，进而提升欧盟的外部合法性。相应地，欧盟外部合法性越高，欧盟越有可能增强其权威，从而使得欧盟有更多的内部合法性。欧盟参与北极治理既具有主权让渡的内部合法性，又具有国际共识的外部合法性。从功利角度来看，欧盟参与北极治理让成员国与北极国家受益，获得实际的物质利益，欧盟就具有物质层面的合法性基础；从规范角度考虑，欧盟参与北极治理符合欧盟及国际规范、价值和信仰，被认为是可取的和适当的，欧盟就满足规范层面的合法性基础。

欧盟不是北极国家，作为域外行为体，其参与北极治理的政治和经济合法性存疑。从地理上看，欧盟成员国瑞典和芬兰的部分地区位于北极圈以内，虽然瑞典和芬兰没有北冰洋海岸线，但都是北极理事会成员，这被认为是欧盟可以参与北极治理的最大依据。

此外，尽管格陵兰岛在１９８５年通过全民公决退出了当时的欧共体，但是作为欧盟成员国丹麦的附属地（ｏｖｅｒｓｅａｓ　ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ　ａｎｄ　ｔｅｒｒｉｔｏｒｉｅｓ）仍与欧盟保持着联系。冰岛和挪威虽然不是欧盟成员国，但是属于欧洲经济区（ＥＥＡ），在货物、服务、资本和人员流动政策上要与欧盟进行协调，遵守欧盟法规。因此，北极出现在欧盟的议程上并不意外，且欧盟与北极国家在经济、环境保护和科学研究等方面联系紧密。具体而言，欧盟参与北极治理的内部合法性主要源自其成员国在北极相关政策领域的主权让渡以及对欧盟制定北极政策的支持立场。

（一）欧盟成员国的主权让渡

欧盟不是主权国家，其权能主要来自于成员国缔结的一系列条约中的具体规定。欧盟的缔约权力并不限于条约的明示规定，欧盟在任何政策领域的内部权能均暗含着相应的对外缔约权力。为了更好地明确欧盟与成员国在北极政策中的权能问题，从内部管制工具和外部国际条约两个维度来认识欧盟的法律工具，确定欧盟制定北极政策的合法性，笔者将对欧盟在涉及北极治理的政策领域内的权能进行阐述。

在环境政策领域欧盟与成员国共享权能，但是欧盟在与环境保护相关的许多领域已经制定了大量的法令和法规，因此留给成员国的权能比较少。由于大部分环境政策与欧盟内部市场相关，所以这些政策大多通过《欧洲经济区协定》适用于挪威和冰岛。在国际层面上，涉及北极环境问题的治理主要依靠《生物多样性公约》（Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎｏｎ　Ｂｉｏｌｏｇｉｃａｌ　Ｄｉｖｅｒｓｉｔｙ）和气候变化机制等政策工具。在这些政策工具涉及的治理领域，除部分属于欧盟专属权能外，大部分权能是与其成员国共享的，都可以参与相关的国际条约和机制。

同样，运输领域的权能由欧盟和成员国共享，尽管这些领域的权能已经基本被欧盟法覆盖。根据《欧洲联盟运行条约》第１００（２）条，“欧洲议会和理事会可以根据普通立法程序，就海洋和空运制定适当的条款”。欧盟在海洋安全、预防船只污染、船只监控、港口国管控和运输公司责任等方面的相关立法会影响到北极的运输安全和环境治理。事实上，欧盟的权能不仅包括管理其成员国的船舶，还包括港口国家控制和利用欧盟港口的船舶。

在共同渔业政策下对海洋生物资源的保护属于欧盟的专属权能，欧盟有权对北极渔业的运作进行管制。欧盟可以通过对第三国的捕鱼船只进行监视，避免非法的、无记录的、无管制的捕鱼活动在北极海域发生。气候变暖造成北极鱼群北移，现有的渔业管理机制还不能覆盖。欧盟建议把东北大西洋渔业委员会（Ｎｏｒｔｈ－Ｅａｓｔ　Ａｔｌａｎｔｉｃ　Ｆｉｓｈｅｒｉｅｓ　Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）的管辖范围从部分北极水域扩展到整个北冰洋，而不是建立新的管理机制。近年来,北冰洋沿岸五国和相关利益攸关者已就采取预防性措施以及建立公海渔业管理协议开启了磋商进程。欧盟由于拥有专属权能，可以代表其成员国参与谈判、签订条约等活动。

《里斯本条约》带来的最明显的变化是将能源政策明确划归为欧盟与成员国的共享权能。大部分能源政策的制定采用普通立法程序，即欧盟理事会和欧洲议会是共同立法者。但是涉及“成员国决定其能源开发条件、选择不同能源来源及其能源供应总体结构的权利”，欧盟理事会应采用特殊立法程序，在咨询欧洲议会、经济社会委员会和地区委员会的意见后以全体一致的方式表决。

欧盟虽然不是主权国家，但是在与北极治理相关的环境、运输、渔业和能源政策领域与其成员国共享权能，在共同渔业政策下对海洋生物资源的保护更是享有专属权能。这就意味着,欧盟成员国将与北极治理有关的许多主权让渡给了欧盟，使得欧盟可以合法合理地在欧盟层面进行相关的立法，甚至可以代表成员国与第三方进行对话、协商和缔结条约。可以说，成员国做出的主权让渡是欧盟能够制定北极政策的必要条件。

（二）欧盟成员国对欧盟制定北极政策的支持立场

尽管欧盟在与北极治理相关的政策领域与其成员国共享权能，但是涉及到欧盟制定具体的北极政策还需考察其成员国的立场。对此，本文将从欧盟理事会的相关决议和主要成员国的北极政策两方面来进行分析。

欧盟理事会作为成员国利益的代表，在欧盟委员会发布有关北极的政策文件后都会通过相关的决议以表达自己的态度和立场。迄今为止,欧盟理事会已经通过了四份与北极相关的决议，包括２００８年１２月通过的《欧盟和北极地区决议》、２００９年１２月通过的《北极问题决议》、２０１４年５月通过的《发展北极地区政策决议》和２０１６年６月通过的《关于北极的决议》。这四份决议都表达了欧盟理事会对欧盟制定北极政策的支持和推动，具体表现在以下两个方面。

首先，欧盟理事会一直呼吁欧盟委员会尽快制定综合且具有连贯性、一致性的北极政策，认为这具有重要的战略意义，并有利于塑造欧盟的外交与安全政策。２０１２年７月欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表发表了《发展欧盟北极地区政策：２００８年以来的进展和未来举措》，欧盟理事会对此表示欢迎，认为这为欧盟更多地参与北极治理铺平了道路，欧盟应该以负责任的态度进一步参与北极合作，整合欧盟在北极地区的各种基金工具，推动北极的可持续发展。

此外，欧盟理事会还要求欧盟委员会定期向其通报实施北极政策的进展情况，并要求在２０１５年底之前递交进一步制定北极政策的计划。在２０１６年欧盟最新北极政策出台后，欧盟理事会随即表示肯定，并希望能尽快明确欧盟与成员国的权能划分，积极落实和实施相关政策。

其次，欧盟理事会与欧盟委员会在北极治理问题上的立场基本保持一致。在２００８年欧盟第一份北极政策文件《欧盟与北极地区》出台之际，欧盟理事会和欧盟委员会都认为北极地区的国际合作有待进一步加强，甚至应像南极一样签订一个北极条约。这一立场引起了北极国家的强烈不满。

为了避免分歧扩大，欧盟方面不再提及制定北极条约的主张，转而强调北极国家和北极理事会在北极治理中的重要作用，认为通过区域和多边合作能够更好地应对北极地区面临的挑战。另外，欧盟理事会和欧盟委员会在欧盟参与北极治理的优先项上立场一致，认为欧盟应该侧重气候变化对北极产生的影响，保护北极环境，维护北极地区的可持续发展，并在北极事务上进行国际合作。

欧盟成员国总体上也支持欧盟积极参与北极治理，制定北极政策并成为北极理事会的正式观察员。欧盟成员国中瑞典、芬兰和丹麦是北极理事会正式成员，法国、德国、荷兰、波兰、西班牙、英国、意大利七国是正式观察员。这些成员国大多已经或正在制定本国的北极战略，并较明确地表达了对欧盟制定北极政策和参与北极事务的立场。

英国于２０１３年发布《应对变化：英国的北极政策》，成为第一个制定北极政策文件的北极域外国家。尽管英国与欧盟在北极治理优先项上有许多共识，但是在北极政策文件中避谈欧盟在北极治理中的角色，并模糊自身参与北极事务的“欧盟路径”，以确保本国政策的自主性。

德国在２０１３年１０月出台的《德国北极政策指导方针》中表示欧盟在北极地区拥有合法的利益，赞成和支持欧盟在北极治理中发挥的积极作用，并致力于推动欧盟共同外交与安全政策的北极维度，促成北极政策成为欧盟长期战略政策的组成部分。

法国在２０１６年６月发布的《北极大挑战：北极路线图》中表示欧盟是北极地区的重要行为体，支持欧盟制定北极政策并会与之进行政策协调，希望欧盟能尽快成为北极理事会正式观察员。

意大利也支持欧盟参与北极事务，不仅积极推动欧盟有关海洋环境治理法规的制定，而且表示一定会遵守欧盟环境政策的原则和目标。

波兰认为欧盟的北极政策是其制定本国北极政策文件的重要参考依据，与欧盟在北极事务上进行合作是波兰北极政策的重要组成部分。

欧盟成员国不仅支持欧盟制定北极政策，而且同欧盟一样，最关注北极的气候变化和可持续发展问题，强调科研在北极治理中的重要性。尽管英国在其北极政策文件中模糊其参与北极治理的“欧盟路径”，但是总体上来说，欧盟成员国大多对欧盟参与北极事务持肯定态度，希望欧盟尽快成为北极理事会正式观察员，并在北极治理优先项上与欧盟有共识。因此，从主权让渡和态度立场两个方面来看，欧盟成员国不仅赋予了欧盟制定北极政策的权能，而且在一定程度上支持和推动欧盟北极政策文件的制定，为欧盟参与北极治理奠定了内部合法性。

成员国在相关政策领域的主权让渡为欧盟参与北极治理奠定了内部合法性，而欧盟参与北极事务的外部合法性主要体现在欧盟在气候变化、航道、渔业和能源领域为北极治理做出的贡献，以及北极国家对欧盟合作者身份的认同。

（一）欧盟参与北极治理的贡献

由于北极国家主张在其内部解决涉及北极领土主权和司法的争端,所以欧盟参与北极治理的突破口以环境、航运和可持续资源开发为主，强调自己在北极治理中应承担国际责任。正是欧盟在气候变化、航道、渔业和能源领域推动北极治理的深化为其参与北极事务奠定了外部合法性。

欧盟希望通过实施北极战略来体现其全球气候政策领导者的身份,同时推动北极地区的气候治理和环境保护。欧盟在气候变化方面对北极治理的贡献主要体现在以下三个方面：第一，节能减排。２０１４年欧盟提出了２０３０节能减排目标，包括：在１９９０年基础上，将温室气体排放量减少４０％；将可再生能源在能源消费市场中的份额提高到至少２７％（或达到３０％）；能源效率到２０３０年提高２７％。第二，清洁空气政策。欧盟清洁空气政策于２０１３年１２月通过，包括短期气候强迫因子（Ｎｅａｒ－ｔｅｒｍ　ｃｌｉｍａｔｅ　ｆｏｒｃｅｒｓ，ＮＴＣＦ），比如黑炭。第三，气候调节战略。２０１３年欧盟出台“气候调节战略”（Ｃｌｉｍａｔｅ　Ａｄａｐｔａｔｉｏｎ　Ｓｔｒａｔｅｇｙ）一揽子计划，希望通过运输、健康、移民、农业、灾难保险等政策来推动北极地区、包括欧盟的北极地区的气候调节。

欧盟积极参与北极海洋治理，不仅在其综合海洋政策中涉及北冰洋，而且积极参与北极理事会的北极海洋环境保护工作组（Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ａｒｃｔｉｃ　ＭａｒｉｎｅＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ＰＡＭＥ）的活动。总体而言，欧盟对北极海洋治理的贡献主要表现在以下三个方面。首先，推动北极地区相关航海运输法规法则的制定和实施。欧盟通过影响其成员国的立场推动国际海事组织极地码的制定，并在推动《极地规则》转化为有法律约束力的国际法上发挥了积极的作用。

其次，欧盟通过制定法律法规影响北极地区船旗国和港口国。比如，欧盟的船只交通监测和信息系统的指令（Ｄｉｒｅｃｔｉｖｅ　ｏｎ　ｖｅｓｓｅｌ　ｔｒａｆｆｉｃ　ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ　ａｎｄ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ）是一个直接涉及海洋冰盖的法规，成员国需要提供冰盖信息，推荐线路和破冰服务等。第三,提高和改善北极海洋运输的基础设施和服务。比如，哥白尼项目（Ｃｏｐｅｒｎｉｃｕｓ）的运行能够更好预测北极冰盖，进行石油泄漏探测，增加人类对北极气候和环境问题的理解。

欧盟的各种政策、实践、市场机制会对北极渔业的发展发挥直接和间接的影响作用。比如，欧盟捕鱼船只在北极海域的海洋污染会对鱼类产生影响；通过参与地区渔业管理组织和国际组织（比如联合国粮食及农业组织和东北大西洋渔业委员会）来影响北极渔业治理；通过支持北极的科学研究来加强渔业管理。欧盟认为，对于还未被国际保护和管理体系覆盖的海域，在没有建立起相应的鱼类保护和管理机制之前，不应开展新的渔业相关活动。

欧盟的能源和环境政策对北极的油气开采和利用产生直接和间接影响。近年来大约２４％的北极油气资源输出到了欧盟，而其中绝大部分来自俄罗斯和挪威。欧盟与俄罗斯和挪威定期进行能源对话，由于欧盟对能源进口的依赖将持续增加，这些对话将会变得越来越重要。欧盟于２０１３年６月通过的离岸油气安全操作法令，要求特别注意海洋环境保护，并在发生重大油气泄漏事件时采取有效的应对措施。这一法令包含在欧盟海域进行油气开采的经营许可、监控、报告和危机管理等条款，希望北极理事会中的欧盟成员国积极推动最高环境安全标准，例如通过建立国际机制预防和回应北极海洋石油污染。

（二）北极国家对欧盟参与北极治理的态度

在涉及北极地区领土主权和政治问题时，北极国家表现出强烈的排外和封闭态度，主张在北极国家内部解决争端和分歧。而在环境保护和科学研究等低级政治领域，北极国家持比较开放的态度，与域外行为体的合作越来越深化。因此，北极国家大多欢迎欧盟参与涉及低级政治的北极事务。

总体而言，欧洲的北极国家对欧盟参与北极治理都持比较支持的立场。芬兰认为欧盟应优先发展与北极相关的科学研究项目，强调欧盟参与北极治理的重要性。瑞典把北极作为与欧盟最优先合作的领域，认同欧盟北极政策中设定的目标“将更加积极地致力于发展欧盟北极政策，希望促进欧盟成为北极相关政策领域的合作者”。格陵兰岛支持欧盟参与北极理事会的事务，认为欧盟的参与可以在理解保护传统生活方式的重要性，关注海洋哺乳动物的地位以及人类发展问题上促进北极的治理。丹麦认为应确保在北极事务上与欧盟保持紧密合作，支持欧盟成为北极理事会的正式观察员，为欧盟参与北极治理争取一席之地。

挪威、冰岛、瑞典和俄罗斯都参与了欧盟的“北方维度”计划，这无疑是对欧盟北极有效合作伙伴身份的认同。挪威支持在北极治理中与欧盟进行合作，认为欧盟的参与不仅可以在科研和技术、工业、贸易和财政等方面为北极治理做出巨大贡献，而且可以在涉及北极气候变化和自然资源可持续利用等领域的国际合作中发挥重要作用。冰岛在域外国家参与北极事务上持开放性和包容性的态度和立场，支持欧盟参与北极事务和成为北极理事会的正式观察员，认为这对欧盟和北极国家是双边互利的。

俄罗斯对欧盟参与北极治理持比较谨慎的立场，从最初的疑虑到出于经济利益考量与欧盟合作，再到乌克兰危机后欧盟对俄制裁背景下的反制。虽然欧洲市场对俄罗斯油气资源的需求一直在上涨，欧俄之间的供需依赖关系凸显，但是随着欧盟能源供应多样化战略的实施，俄罗斯可能会失去一些潜在客户。尽管俄罗斯希望在北极与欧盟保持合作关系以维护其油气出口欧盟带来的经济利益，但是近年来，由于乌克兰危机，欧俄之间的制裁与反制裁加剧，导致北极地区形势紧张。正是由于俄罗斯的反对，北极理事会２０１５年再次决定延期两年承认欧盟正式观察员的身份。

加拿大把北极政策视为其外交政策的最优先项，主张加强北极理事会的能力建设，北极国家在北极管理中发挥领导权，尤其是涉及北极主权和司法权的事务。尽管加拿大与欧盟在北极科研上进行合作，并作为“北方维度”计划的观察员与欧盟进行合作，但是加拿大与欧盟之间在诸多北极问题上持有不同立场，这引起了加拿大的不满。在西北航道问题上，加拿大不满欧盟不承认部分西北航道是其内水的主张。另外，加拿大不满欧盟禁止海豹产品贸易，坚持认为欧盟禁止销售海豹产品是一个政治决定，没有事实和科学依据。这也最终导致加拿大反对欧盟于２０１３年成为北极理事会的正式观察员。

美国的北极政策在其外交中处于比较低的优先项，比加拿大的立场更加温和，主张北极和非北极行为体可以通过现有的多边合作机制和法律框架来加强合作。美国认为北极国家应该与非北极行为体在有共同目标的政策领域（比如环境问题、航道安全）一同致力于北极治理以维护北极国家的利益和资源。在西北航道问题上，美国同欧盟都不承认加拿大将部分西北航道视为其内水的主张，认为各国享有航行自由和无害通过权。同时，美国认为欧盟的参与可以加强北极科研合作，甚至可以与欧盟在环境问题上进行相关合作。

整体而言，北欧国家更欢迎欧盟参与北极事务，而加拿大和俄罗斯希望尽量少参加。虽然北极理事会还未给予欧盟正式观察员的身份，但是北极八国并不否认欧盟在推动北极治理进程中的重要性,而且北极理事会观察员身份不会对欧盟政策在北极的实施带来任何实质性的改变。欧盟可以通过其他方式参与北极事务，比如巴伦支海欧洲—北极理事会和“北极维度”计划，它可以使得欧盟成为重要的次区域行为体，即便不是一个有实力的行为体。

在面临多重危机的背景下，欧盟外交战略收缩，并强调有原则的功利主义，关注欧盟大周边地区。北极是欧盟战略利益关注地区，欧盟的参与仍集中在低矛盾区域（ｌｏｗ－ｔｅｎｓｉｏｎ），包括气候行动、环境变化、可持续发展、科学研究等议题。欧盟参与北极治理建立在其成员国的权力让渡与赋权基础上，即欧盟在北极政策制定过程中拥有合法性。在拥有内部合法性的基础上，欧盟积极提升在北极治理的国际合法性。欧盟一方面为北极治理提供技术支持、公共物品等，另一方面与其他国际行为体合作，符合既有的国际规范、规则与程序的要求等。在北极治理中，欧盟内部拥有较大的权限,外部拥有较大的承认，因此参与北极事务具有合法性与合理性。欧盟不仅积极制定综合性且具有连贯性、一致性的北极政策，而且致力于推动北极治理的双边和多边国际合作机制建设，希望通过与北极利益相关者的合作，促进北极区域和次区域治理机制的不断完善和发展，实现北极地区的和平安定与可持续发展。（责编：郑春荣；注释略）

来源：《德国研究》2017年03期；国关国政外交学人微信公众号平台编辑首发