摘要:为构建有中国特色、既有分工又有竞争和合作、运行高效的征信服务机构体系，实现征信业的规范、可持续发展，针对目前我国征信业进一步发展面临的困境，本文提出，按照十六届三中全会指明的方向，在个人基础征信业实行特许经营体制；支持保险及互联网金融机构及其他有志促进中国征信业发展的社会力量再新设一家独立的、公众但不设控股股东的和有公信力的基础征信机构，全面服务信用经济，重点服务保险信用和普惠金融事业发展；同时，启动央行征信中心的体制改革；适时、分别给这两家全国性的基础征信机构发放两张个人征信业务的特许经营牌照。

　　一、发展目标

　　1、定位目标:在社会主义市场经济和社会诚信体系建设中，征信体系作为市场经济重要基础设施的定位更加明确、作用进一步增强，征信业主要为各类经济信用交易中的相对关系人平衡地提供信用信息专业服务，重点服务普惠金融。

　　我们既要高度重视社会征信体系的建设，又不能夸大其作用。它既是社会诚信体系建设的重要内容，又是较小的组成部分，远不能替代后者。征信服务(包括信用报告、信用评分服务、反欺诈服务等)不能也不宜视作公共产品和对信息主体道德品德诚信度的评价依据，而主要是协助信用中介机构(如银行和保险等)进行信用风险管理的一种基础性工具。

　　2、服务市场目标:进一步拓展征信服务市场范围，增强征信约束机制对各类信用市场---包括金融信用(包括信贷信用和保险信用等)、商务信用、民间信用和国际信用---健康可持续发展的基础支撑作用。

　　3、征信机构目标:培育2-3家基础征信服务机构，其业务定位是在全国范围内依法全面采集各类可反映信息主体信用状况的信用信息，主要提供基础征信服务(包括各类信用报告和信用评分，特别是优惠服务于小微企业和金融消费者(包括农户)的信用报告和信用评分)；同时，发展一批有特色的、可与基础征信机构建立市场合作关系的中小型普通专业征信机构。依法按市场机制运营的两类征信机构，构成有中国特色、既有分工又有竞争和合作、运行高效的现代征信业供给测市场主体。

　　4、监管模式及目标:对个人基础征信机构发放特许经营牌照，实行较严格的监管；对其他普通专业征信服务机构实行备案监管；建立对征信机构、数据源机构和征信服务用户的事中事后监管制度；建立有效依法保障信息主体权益特别是个人信息主体权益的征信体制。实现征信业的规范、可持续发展。

　　二、当前困局

　　1、征信中心已成为我国基础征信服务市场的骨干机构，但已形成了垄断地位，业务进一步发展和体制改革都进展缓慢，远不能满足我国信用经济深入发展的需要；同时，市场化过度竞争的问题已经显现。总体上，征信服务仍较薄弱。

　　基础征信服务机构是指以全面采集各类信用信息为支撑，提供信用报告、信用评分(反欺诈评分也是一种信用评分)为主要产品的一类信息中介服务机构。它是金融乃至市场经济的重要基础设施。目前就全国范围来看，只有央行征信中心符合这个定义。

　　2004年，央行牵头的企业和个人征信体系建设专题工作小组向国务院呈报了《建设企业和个人征信体系总体方案专题报告》(银发[2004]204号)。此后，按照这个总体方案央行设立了征信中心，组织商业银行从信贷信用征信起步，开始建设全国统一的企业和个人征信系统。经过十多年的努力，征信系统建设，一方面取得了社会公认的成绩，其中关于“采集和保存全国银行信用信息……，形成企业和个人的基础信用信息数据库和覆盖全国的基础信用信息服务网络” 的首要建设目标已经实现，为以商业银行为主要中介的我国信用市场快速发展，进而支持经济高速增长做出了重要贡献。

　　另一方面也应客观地看到，主要囿于体制原因，征信系统建设的步伐本应可以迈得更快一些。“以商业银行信息为主要来源，逐步扩大到保险、证券等其他金融业信用信息，辅之以其他部门的相关数据，在此基础上，再尽可能与工商、税务、质检、海关等部门的信用信息联接，既进一步满足商业银行对信贷征信的需求，也服务于其他部门的征信需要”、“形成少数采集并存全国信用信息资源的大型基础征信机构和众多提供信用信息评估等信用增值服务的征信服务公司并存，既有分工、又有市场竞争、运行高效的社会征信机构体系”的进一步目标实现却进展缓慢，征信中心体制改革和发展遇到了明显的瓶颈。接入机构在征信系统以1-2元成本获得的个人信用报告，在灰色市场上可卖到100元以上，征信业的发展显然仍处于压抑状态。特别是针对小微企业和农户的征信服务，征信本应重点服务普惠金融的能力不足。《中国普惠金融发展报告(2016)》指出，中国现有的征信系统覆盖率仅为38%，大量用户金融需求由此被排除在外；以央行为主导的征信系统，在数据覆盖面上尚不能完全满足保险信用及普惠金融发展的需求。

　　主要在市场需求和央行的组织推动下，征信系统建设在不断进步。但毋庸讳言，相对于需求的不断增长，近年来征信业的发展速度反而是趋缓的，主要原因就是独家垄断、缺乏竞争的体制机制制约了进一步发展。迄今在以征信中心为代表的基础征信业的发展中，市场机制距离发挥决定性作用仍然差距较大。这是目前征信市场诸多问题中最突出的问题。同时，处于准备期的八家申请机构和已经获得企业征信备案登记的机构及已经提交申请的征信服务机构，已经呈现过度竞争、无序野蛮生长的局面。本质上属于市场范畴的征信机制本身，对保险信用和没有金融中介的一般商务信用和民间信用的促进作用，还远远弱于对银行信用的支撑作用。总体看，征信市场的需求和发展潜力仍然巨大，但存在重大结构缺陷，征信服务仍然薄弱，供给严重不足，征信行业做强做大还有很大发展空间，需要科学的顶层设计。

　　2、如何依据《征信业管理条例》发放个人征信行政许可牌照，才能有利于我国征信业发展，亟需深入论证后给出解决方案。

　　2015年1月，人民银行发布《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，要求芝麻信用、腾讯征信、前海征信、鹏元征信、中诚信征信、中智诚征信、拉卡拉信用和华道征信等八家机构做好个人征信业务的准备工作，时间为半年。但是，四个半年已经过去，我国个人征信市场第一块牌照仍未落地，且前景仍不明朗。市场在关注，央行也认识到，在这八家机构中背后控股股东市场影响较大的前三家，都已涉足授信金融业务，如给他们发牌照，将与征信业需避免利益冲突(征信机构不能经营授信业务，也即授信机构不能主导发起设立征信机构)这个行业惯例不符。这个焦点关切的等价问题是，工商银行是否可以发起设立征信机构?央行的纠结在于，长期不发牌照，显然不妥；但如不顾利益冲突发放了多个牌照，征信市场陷于无序竞争状态，很可能仍不利于行业的规范发展和壮大。

　　那么央行应如何依据《征信业管理条例》颁发个人征信牌照，选择怎样的监管模式，才能建立有效保障安全性、独立性和公正性的机制?才能有利于我国征信业的培育壮大和规范发展?即便在已形成应避免利益冲突的共识(排除控股股东已涉足授信金融的申请)基础上，进行这个思考仍然也是很有必要的。如果处理不当，央行则有动辄得咎的风险，但显然也不能久拖不决。

　　三、改革思路

　　1、打破独家垄断，实行特许经营

　　这个思路的核心，是建议回到党的十六届三中全会为征信业指明的方向。这次全会做出的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出要“按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人信用服务体系。建立信用监督和失信惩戒制度。”这里的“企业和个人信用服务体系”，指的就是征信体系或信用信息服务体系。十六字方向中的关键是“特许经营”。现在看来，特许经营体制非常适合于个人基础征信业。正确理解“特许经营”要防止两个极端，既不能定格为只有一家垄断机构，也不应理解为数量较多(前者是明理，后者有支付牌照的教训)。建设有中国特色的覆盖全社会的征信体系，最终可能形成有2-3家基础征信机构的格局是较为适宜的。在信用市场高度发达的美国，由于个人征信与企业征信基本是分开的，其基础征信机构(英文常用的名字是credit bureau)是四家(邓白氏、益博睿、环联和艾可飞)。而在国内，实际也是实行特许经营管理体制的基础电信业(其上万亿的市场规模要比征信业大的多)，到目前为止，包括中国移动、中国联通、中国电信三大运营商，加上工信部今年5月向中国广播电视网络有限公司颁发的《基础电信业务经营许可证》，总共也才发了四张特许经营牌照。

　　按照这个思路，我国征信业次优的顶层设计是:支持再新发起一家独立、公众和有公信力的基础征信服务机构，重点优先服务普惠金融；同时，启动征信中心体制改革。条件成熟时(1-2年)，给这两家定位于基础征信服务的机构发放两张个人基础征信特许经营牌照。

　　针对个人基础征信业务实行特许经营，有两种模式可供选择:一种模式是将拟审批发放的征信牌照区分为基础征信牌照和普通专业征信牌照，其中基础征信牌照只少量发2-3张；普通专业征信牌照则根据市场需求有控制地发放。另一种模式是只针对个人基础征信业，按照特许经营的思路，也是发2-3张少量牌照，其他不是定位于在全国范围全面采集个人和企业信用信息的非基础征信或普通专业征信机构(包括专注于行业、地区的数据采集、加工分析、征信产品如各类评分模型开发、风控服务等)，均实行备案管理。主要从保护个人信息主体权益角度出发，对两家持牌基础征信机构央行宜按照一致透明的政策和标准实行严格的监管。

　　不论采取哪种模式，目前可批准新筹备发起一家全国性的、重点服务普惠金融的基础征信股份制公司，以便在不远的将来(如果征信中心视同已发一张)向其再发放一张个人基础征信业务的“特许经营”牌照。

　　发放牌照的具体操作，即便名称不直接叫特许经营，只要按照特许经营的思路严格控制地发放少数个人征信业务牌照，就像在许多基础行业那样，实际上实行的就是特许经营体制。

　　2、整合社会资本，以竞争促发展

　　对于新发起这家基础征信服务机构，从出资方看，应整合各类社会资本，无论国有资本、民营资本，金融机构还是非金融企业，只要有志于推进我国普惠金融和征信事业发展，都可参与，但不设控股股东。但发起资本机构，可优先挑选保险机构和互联网金融机构组成。这有利于引导培育其成为既能有效帮助识别欺诈风险和约束改进金融服务，从而促进保险业和金融普惠发展的又一个重要金融基础设施，又可与改制后的征信中心进行适度竞争，以促进征信业的健康发展。

　　为何新设基础征信机构的发起机构，应以保险机构和互联网金融机构为主导呢?这是针对征信业服务保险信用和以互联网金融为代表的普惠金融存在明显不足的结构缺陷提出的。金融信用，按信用结构特征区分，主要是银行(信贷)信用和保险信用两大类。这两类信用都需要征信---揭示关系信用的两个要素(守信意愿和信用能力)的信息服务—的基础服务，但两类信用关注两个要素的侧重点又有明显差别。因此，鉴于我国第一家基础征信机构(征信中心)，从起步建设至今都是优先关注服务于银行信用的现状，考虑新设第二家基础征信服务机构，理应优先关注服务好保险信用和普惠金融。

　　关于这家新发起机构性质的三个设计特点:独立性，是指独立于授信业务，即没有已涉足授信金融业务的控股股东。公众性，是指目标是发展为一个上市公众公司。之所以从发起阶段就明确不必是国有或民营控股的，是因为可以预期征信中心的改革结果仍将是央行控制的国有控股公司，再新发起的一家定位相同的机构，最好是公众性质的(依法接受监管又没有主管部门)，才能进行真正意义上的适度竞争，这是根据征信是一类大量的、微观的信息中介服务，不是公共产品的本质特征设计的。不设控股股东，是因为基础征信机构代表着市场经济的一种重要基础设施，为了社会公共利益的最大化，它不宜由一个民营企业家掌控，而应让专业经营团队有较大话语权，即创造让专业人员做专业工作的环境。有公信力，是基础设施机构应具备的特征，但并不是只有国有公共部门才能具备，这需要在设计发起时考虑并在长期发展过程中积累培育。这些设计特征，既有利于构建兼顾公益与效益的平衡、保障客观独立地进行信用评价的机制，也是想在承担基础服务设施职能的市场化机构治理模式上做一些有益探索。

　　3、改革实施路线图

　　实施上述改革思路，可分三步走:

　　第一步，央行应抓紧调研论证，尽早在避免利益冲突问题上形成共识，并向社会公告这一发牌审批先决条件，以便及时、正确引导社会预期。

　　第二步，在充分征求社会意见的基础上，由央行决定或报请国务院同意后决定，在个人征信业实行特许经营管理体制。

　　第三步，在决定特许经营后，由央行主持，一方面由央行批准再新发起一家重点服务保险信用及普惠金融的基础征信服务机构；另一方面同时启动征信中心体制改革，齐头并进。

　　发起这家新机构，关键是如何确定发起人团队。建议由央行及发起机构主导发起人团队的组建或由央行在全国公开遴选工作，主要考查其专业素养及有利益于形成公信力。

　　四、意义及可行性

　　1、针对问题导向的有效解决方案，符合国家利益

　　这个顶层设计，实际也是征信业的供给侧改革，直面制约征信业发展的要害问题，可有效打破征信中心在基础征信业已形成的垄断地位，引入适度健康竞争，这会直接有力地促进征信中心体制改革，对征信中心的发展也是十分有利的；并能促进培育一批与基础征信机构进行市场化合作的小、专征信机构的发展，让市场机制发挥更大的作用，必将有力地促进整个征信业的创新发展，有利于塑造富有效率的中国特色现代征信业。这不仅是回到十六届三中全会为征信业指明的方向，也是切实贯彻党的十八届三中全会关于全面深化经济体制改革、让市场机制在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府监管作用的精神。

　　在这个过程中，建立覆盖面更广、约束力更强的征信市场机制，也可为推进银证保金融均衡发展、普惠金融、寻找抑制非法集资的有效解决方案提供帮助。显然，这也符合创新驱动发展新理念。总之，这个改革思路有利于实现前述发展目标，包括建立符合国情和行业规律的监管体制，符合国家大局利益。

　　2、法律分析论证支持在个人征信业实行特许经营，并有大量可资借鉴的实例

　　对这个思路的法律分析表明，一是符合《行政许可法》有关规定，即已被授予行业监管权的央行可用部门规章在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。只要规章的具体规定，不超范围增设行政许可，不增设违反上位法的其他条件即可。“特许经营”只是针对个人基础征信业务，实际上还是缩小范围实施行政许可的。二是在中央政府大力推进行政放权、减少行政许可的背景下，在征信行业中按照特许经营的思路实施条例新设立的行政许可，才更符合改革方向和精神。三是《征信业管理条例释义》已指明，条例为个人征信业务新设立的行政审批许可就是一种“特许资格”，这表明立法者的本义，就是要在个人征信业实行特许经营体制。四是也符合《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》提出的分类监管要求。

　　实际上，在具有用户广泛性、基础服务网络和不宜完全竞争的行业，实行特许经营是很普遍的，如在水、电、煤气、电信、石油甚至垃圾处理等众多的行业，实行的都是特许经营管理体制。

　　3、有市场需求的基础支撑，市场资本会给予积极响应

　　基础征信市场的巨大需求及发展潜力，可以从征信系统建设的信息采集和产品服务研发两端的空间来看。如果我们把可反映或影响信用状况的信息划分为五类---金融信用(包括银行信贷信用和保险信用)信息、商务信用信息、民间信用信息、公开信息和其他信息，以征信中心为代表的全国基础征信市场，只在以金融为中介的信贷类金融信用信息的采集上做得比较好，即实现了银行类金融机构信用信息的全面采集，其他金融信用，如证券和保险机构已开展的类信贷信息(两融业务、保证信用险等)、债券信用信息等才刚刚开始研究如何采集，而对保险信用信息、互联网金融信用信息、非金融信用交易信息、公开信息和其他非公开非信用交易(新型大数据)的信息都基本上未开始采集。而在基础征信产品服务端，仅以信用报告和信用评分两大类产品衡量，绝大部分产品都尚未开发。总之，在短期内保守估计有百亿规模的基础征信市场，至少尚有80 % 的发展空间，建设发展的道路仍任重道远。但如果没有好的顶层设计和改革创新，在现有格局下发展将会十分缓慢。

　　面对巨大的市场需求，加上参与支持社会征信体系建设的积极意义，在央行有明确政策支持的条件下，各类社会资本会给予积极响是可以预期的。

　　4、央行及保监会的支持是关键前提，条件是由央行批准发起机构的公司章程

　　在市场缺失的背景下，当初央行的组织推动，加快了征信市场培育初期的建设步伐，但由于较强的行政色彩，很快形成了独家垄断的格局，其阻碍市场进一步发展的作用就越来越突出。诚然，如果央行自身不能形成共识、主动调整现有格局，这个垄断局面在短期内是很难打破的。但如果央行能以其一贯的大局胸襟，主动打破征信中心的垄断，并果断推进其改革，不仅不难在行内形成共识，而且一定会为央行赢得各方面的称许。因为这完全符合习近平总书记的最新讲话精神:“全面深化改革，首先要刀刃向内、敢于自我革命，重点要破字当头、迎难而上，根本要激发动力、让人民群众不断有获得感。”全社会对征信体制改革创新的获得感，只会来自于征信业的规范、更好发展。

　　当然，为了保障实现有利于征信业长远发展的目标，金融当局(央行和保监会)的支持也应是有条件的，可由金融当局批准发起机构的公司章程。公司章程可包括但不限以下要点:有关实现三个设计特性的股东结构安排；为实行严格监管的要求(与对征信中心的监管标准一致)，公司对数据的安全性、产品应用的合法合规和对消费者权益保护的制度要求、以及大数据时代对征信的公平公正性要求；对社会责任和国家公众利益的优先要求；在公司中设立隶属于金融当局的基层党组织，发挥政治核心作用，保障贯彻党的方针路线；在遵守公司法的前提下，有关公司高管的资质要求审查，以及提名、备案的制度设计等。总之，通过公司章程来保证实现央行的严格监管要求，但又不干预微观主体业务经营活动和内部管理，支持探索创造一个有活力、有效率、与“特许经营”要求相匹配的市场机构体制。

　　显然，由于央行在我国现代征信业已经形成的地位，在个人基础征信业建立特许经营体制，如果没有金融当局特别是央行有共识的、高瞻远瞩的支持，是不可能的。这是可行性的关键。对于新发起机构和征信中心改革并不需要央行新资本投入，只是需要一个开明、能经受历史检验的政策支持。

　　5、国家金融信用信息基础数据库，不应成为这个一揽子改革的拦路虎

　　在前述讨论的基础上，要在央行内部达成支持这个改革的共识，还有一个问题可能绕不过去，一些同志可能会提出来:已经法定的“国家金融信用信息基础数据库”体制允许进行这样的改革吗?

　　这涉及我们怎样客观认识这个数据库。实际上，央行从来就未曾在国家层面为“国家金融信用信息基础数据库”建设立过项或申请过专项建设资金。究其起源，这个名称，是在征信条例起草过程中被创造出来，并赋给央行征信中心的企业和个人征信系统的。近二十年央行主持的征信系统建设一路走来，这个系统或数据库，还曾有过“银行信贷登记咨询系统”、“企业和个人信用信息基础数据库”等多个名称。只是条例新赋的名称最“高大上”。但是，在征信中心或主要接入机构商业银行一直在使用“征信系统”这个更通俗、更能反映其本质特征的名称。这也反映了征信系统的功能定位和征信中心的实际工作，一直以来并未因系统名称的变化而改变的事实。我们相信，条例创造这个名称、概念的立法本意，有许多正确的思考在里边，包括要对征信中心代表的基础征信业实行严格的特别监管等思考。现在，我们如能达成征信中心的独家垄断格局已经不利于征信业整体发展的共识，显然就不能抱着这个半路飞来的新名称、新概念来阻止改革了。改革开放以来，绝大部分的改革措施和实践，并没有当时的法规依据甚至与当时法律规定相冲突。但这并不妨碍我们要在尊重法规、在法制的轨道上继续推进改革创新。就启动、推进征信中心体制改革而言，只要央行做好征信中心改革方案后报请国务院批准，就是合法的改革程序。我们相信，征信中心改革以后，“征信系统”这个名称，及其采集保存大量、微观的企业和个人主体的信用信息，并提供信用报告等基础征信服务的定位和本质特征都不会改变。至于将来条例如何修改，支撑征信中心业务的这个系统或数据库是否还保留“国家库”的名称，都是技术性的后话。

　　可以参照的其他行业的改革实践，国家建设的很多战略资源包括粮、油库，现在都是在法规政策指导下，由企业主体在管理和运营的。

　　6、新机构业务发展路径概略

　　基础征信业务的发展，或者说一个新的基础征信服务机构是否能够在市场上立起来，关键是可持续的信息采集工作机制能否建立起来。根据优先发展并侧重服务保险信用和普惠金融的定位，可分三步走:第一步，可根据保险业和普惠金融发展的急需，在保监会及保险业协会和央行及互联网金融协会的支持下，迅速建立其全面覆盖保险信用和互联网金融信用的征信系统，以尽早弥补征信机制的突出短板。；第二步，根据市场原则，拓展采集其他信息，可同时建设采集商务信用信息及民间信用信息的征信系统，和公开信息主动抓取采集的信息系统，主要目标:一是利用市场机制和动员各种资源采集以合同为基础的商务信用或民间信用关系中的债权人自愿登记报送的关键信用信息；二是全面采集互联网上有公信力数据源的能反映或影响信息主体信用状况的信息，如公共部门发布的涉及信息主体的公开信息。在此基础上产出的信用报告及反欺诈评分产品，除了主要服务于保险及互联网金融机构以外，可向其他金融机构提供免费使用一段时间。第三步，再根据互利共赢的市场原则，采集银行信贷信用信息(这并无法律障碍)，从而实现两家基础征信机构业务的适当交叉，鼓励健康适度竞争。

　　7、在央行及保监会主导拟新设一家特许经营持牌机构的组建或遴选工作中，不仅要充分调动金融机构(首先是保险及互金机构)的积极性，同时也要注意发挥行业信用建设的重点行业部门和地方社会信用建设示范城市的积极性；采用国家政策鼓励的PPP“公私伙伴”加BOO “建设-拥有-运营”建设模式(略)

　　8、利用成熟的互联网先进技术建设第二个全国性的、独立、安全、高效的基础征信数据库。

　　在征信业发展的基础上，可进一步支持、培育少数独立、有品牌效应的信用和普惠金融服务集团公司，拓展信用产品创新研发及咨询服务、信用评级(目标是打破国际资本市场上少数评级公司的垄断地位)、信用智库和信用教育，为我国信用经济(包括金融信用、商务信用、民间信用和国际信用)的深入发展，特别是为普惠金融、保险信用、民营信用市场的发展和一带一路战略提供更好的基础服务。

　　五、结论

　　按照十六届三中全会指明的方向，在个人基础征信业实行特许经营体制。2006年设立征信中心，实际上意味着在我国开始了特许经营的探索进程，但现在来看，这只是迈出了特许经营的第一步，因为征信业的特许经营在一个大国不应固化成一家垄断的体制。现在是迈出重要的第二步的时候了。央行主动打破征信中心在基础征信业已经形成的垄断地位，支持整合社会资本，再新设一家独立的、公众但不设控股股东的和有公信力的、重点服务保险信用和普惠金融的基础征信机构，有较大的市场需求支撑。同时，启动征信中心的体制改革，以竞争促发展，既是央行作为征信监管部门依据《征信业管理条例》颁发征信业牌照的需要，也是加快征信中心体制改革和担当促进征信业发展职责的需要，符合现行法规和国家大局利益。如果央行能联合保监会政策支持迈出这关键的第一步，这个思路建议就有很强的可行性。