来源：凤凰财知道

本文为平安证券宏观团队中国房地产深度研究系列报告之四

文/张明 魏伟 陈骁 

平安观点

我国房地产政策从90年代末的房改开始经历了三轮“松”“紧”周期，且随着时间流逝，“紧”周期的政策手段一轮比一轮严厉，但近二十年来，我国房价却一直不断趋势攀升，同时还容易在放松周期之下出现报复性上涨。由此，政府的调控措施一直以来饱受非议，对于其“偏重需求压制、弱化供给增加”的谴责之声也不绝于耳。那么，我国土地供给的问题出在什么地方？增加土地供给是否可以起到良好的调控效力？当前房地产调控新机制能否起到实际效力呢？是本篇报告重点讨论的问题。

中国的土地供给受到多方面的被动压制。影响我国新增供地规模的重要原因之一是“18亿亩耕地红线”政策，但在保有耕地的表象之下，我们认为还有四个重要的深层原因不容忽视：

1）我国土地制度造成的资源分配效率低下。这主要是由城乡二元土地制度与中央行政控制分配土地总量与用途的制度造成的。当前我国农村集体建设用地存在用地规模大但产业发展不足、利用分散等问题，同时由于地域之间经济发展程度存在较大差异，部分发展过快的城市建设用地指标紧缺而经济发展较差城市指标相对富余。城乡建设用地增减挂钩理念、地票制度均是针对行政分配低效性的重要改进，但对农民利益保障等问题的考量使得这些改进措施难以大范围推广。

2）土地红利之下，地方政府存在压缩供地规模以最大化收益的动机，其中较低的土地价格弹性、住宅用地与工业用地的策略选择都是影响地方政府供地行为的重要因素。

3）城中村问题对城市扩张形成负面牵制。一方面，由于所涉及的相关利益巨大，目前城中村的改造已经牵扯非常严重的社会问题；另一方面，在征地成本的不断上升和当前房地产市场严厉调控、打击“地王”产生的总体格局之下，地方政府通过征地以赚取土地出让金的动力也必然有所边际减退。

4）政策引导与实际落地进度存有差异性，从十一五时期开始，城市群的建设明显开始逐步成为城镇化进一步推进的重要思路，而在大中小城市的发展规模方面则要求有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加卫星城、中小城市和县城建设用地供给，同时严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。但在实际落地上，我国的城市群建设进程却较为缓慢，政策引导与现实落地的差异性进一步恶化了当前特大城市人口密集程度加剧、新增供地不足的困境。

加大土地供给的楼市调控成功案例——重庆。我们进一步使用重庆作为案例来研究供地政策是否对调控房价起到切实效果，我们选择基本面与对照城市更为接近的重庆主城区作为标的，并将各二线城市的部分重要供需基本面指标列出，以求在更加可比的角度显示重庆的房价情况。比较之后，我们认为在需求端管控明显较为放松的背景之下，重庆房价涨幅仍然相对较低，而其显著较高的供地力度和住房供给稳定性是其中的重要原因。

我国房地产长效调控机制有两个重要的新变化。其一是雄安新区的成立对于京津冀城市群的发展，通过对京津冀近几年的发展困境原因进行探讨之后，我们认为雄安新区的成立将有效冲破其发展过程中的原有阻力，京津冀城市群的发展有望迎来新篇章；其二是对于租房市场的大力推动，在这一领域，我们认为考虑到我国租、购之间显著的权利差异，租房市场的发展或将只能满足暂时不具备购房能力的青年人群，而对具有购房能力的刚需和改善性需求不能起到较强的供给层面的支持效力，同时在对当前已有的租购同权文件进行详细分析来看，相关政策的政治动向意义大于现实影响力，资源紧缺决定了当前租购难言同权。不过客观来说，城市群的发展与当前的公共资源紧缺格局难以在短期内实现明显的变革，长期范围内的影响值得期待。

结论：土地供给仍受限，长效机制任重道远。综合来看，虽然加大土地供给可以对抑制房价起到较好效果，但我国土地供给方面涉及耕地保有、土地供给制度、地方政府行为、城中村、城市规划理念落地进度等多重深层次问题，如此背景之下，我们认为短期内新增供地规模得到实质性的大幅提升可能性相对较小；同时虽然雄安新区和租房市场将对城市群的发展、房地产供给格局产生较大的改变，但客观来说长期意义大于短期效力，其对于当前房价的影响需要理性看待。

我国房地产政策从90年代末的房改开始经历了三轮“松”“紧”周期，虽然从时间上来看，每轮“紧”周期阶段的时间跨度都远远超过“松”周期，且随着时间流逝“紧”周期的政策手段一轮比一轮严厉，但近二十年来我国房价却一直不断趋势攀升，同时还容易在放松周期之下出现报复性上涨。由此，政府的调控措施一直以来饱受非议，对于其多使用限购限贷等需求压制手段 而没有注重土地供给端增加的谴责之声也不绝于耳；而与此同时，相对于其他热门二线城市而言，重庆市房价独特的平稳走势和其政府对于房地产需求端基本放任（2016年以前唯一个基本没有执行过限购政策的一二线城市）、对于土地供给端多有改革的独具特色的调控措施却吸引了各方关注与赞扬。

本篇报告将首先对全国的楼市调控政策和土地供应情况进行总结分析，并试图对导致我国土地供应不足的原因进行初步探究；然后进一步对重庆市的楼市情况与调控经验进行介绍，以实际案例的形式探究与证明土地供给对于楼市调控的实际效力；最后我们对侧重于扩充供给端、调整供给结构的当前楼市调控新变化——城市群与租房市场的情况进行了分析，以探索这些调控新变化是否可以提供有效供给、改变供求关系，并最终对土地供给的未来走向给出判断。

一、我国的土地供给出了什么问题？

1.1 我国房地产调控政策偏重需求抑制

我国房地产调控政策总体上经历了三轮的“松”“紧”周期，除去1998年的房改是让房地产行业步入正常的市场化阶段之外，后两次的政策“放松”均是出于经济刺激的目的：2008年的放松是金融危机所引发，2014年的放松则是处于我国经济进入新常态的背景之下。客观来说，在房价不断攀升且长期调控效果不佳的背景之下，政府依然反复利用房地产行业托底经济的暧昧态度进一步抬升了楼市的看涨预期。

我们在第二篇专题 中总结了基于不同房价驱动因素的房地产调控政策。需求端的调控政策包括以户籍制度为基础的限购政策，相关公共服务政策（如学区房制度），房屋交易及持有环节的税费等。供给端的调控政策则包括作用于土地供给的供地计划，房企拿地政策（拿地首付贷、拿地分期时间、拿地贷款限制等），以及作用于房地产库存的棚户区改造计划，保障房建设，开发环节政策（贷款及税费），限售政策等。金融端的调控政策则包括作用于信贷数量的首付比限制、信贷投放指导，以及作用于利率水平的基准利率调整、按揭贷款利率限制或优惠政策等。

其中，金融信贷调控可以说是政府调控的最重要手段。具体来看这一方式多为根据收放周期的变迁进行诸如相关利率的上下调整、居民首付贷比例的上下调整、限购的实行与取消、房企拿地首付贷比例的调整、拿地分期时间与贷款规模的限制、房企开发项目资本金最低比例的调整、限外令的实行与取消等；不过，相应时期的货币政策实施情况、信贷投放指导、房企资质审核、对于囤地捂盘等炒作操作的判定与打击力度、对于银信合作等逃避监管行为的打击力度等则具有较强的主观性与灵活性。

从总结的主要调控政策手段来看，我国政府更加偏重于抑制需求端这一特点甚为明显，这一方式可以对平抑销售热潮和压制房价暴涨起到良好的短期效果，但却无法真正消灭潜在需求与看涨预期，所以虽然我国每轮房地产调控的“收紧”周期均显著长于“放松”周期，但楼市整体的上涨趋势却基本未受到改变，而且容易在每次放松周期出现之时进行报复性上升。

那么，为什么我国的房地产调控政策呈现“偏重需求压制、弱化供给增加”的特征？中国的城市土地供给，尤其是大城市土地供给为什么上不去？土地供给政策存在什么问题？这是我们在下文重点讨论的内容。

1.2 我国的土地供给显示出一定的被动压制特征

我国历史上的房地产土地供给政策思路经历了两个主要阶段：

①2002年-2004年，政策强调控制土地供给总量。

我国的政策调控主题是“抑制投资增速过快”，所以对于土地的调控多出于对“量”和“规模”的压制上，土地供应倾向于边际收紧，例如2004年末要求“严禁非法压低地价招商、抑制通过土地招商带来土地流失和固定资产投资的增加”明显地体现了这一政策倾向，而从结果上看，2004和2005年建设用地供应规模也是相应出现连续下滑；2005-2008年虽然整体调控主题已经变为抑制房价，但在2006年的《关于加强土地调控有关问题的通知》之中，仍然在强调控制土地供给总量。

②2010年至今，政策开始要求增加土地供给。

直到进入2010年开始的第二轮房地产收紧周期时，我国的土地供给政策才发生明显转变，2011年新国八条要求“增加土地有效供给，商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供应量”，这一时期供地规模开始明显冲高，2013年继续提出加大土地供给、加大保障房建设，当年供地规模达到峰值，数据显示2013年全国住房用地供应相当于前5年平均实际供应量的143%。自此至今，“增加供地”一直是政策调控的主要方向，但实际的建设用地供应规模却从2013年之后逐步降低。

同时从一线大城市的土地供应规模来看，在呼吁增加土地供给的总体背景之下，北京和上海仅分别在2010和2011年出现土地供给的较大增长，此后供地新增规模均出现明显下滑，而在2013年之后更是形成了明显的下行趋势。另外值得一提的是，各省市普遍存在着实际供地规模大幅少于计划规模的现象，以北京为例，2016年住宅土地供给完成率仅为39%，由此可见，当前新增供地动能不足的现象较为显著。

然而在进一步对北京、上海的土地结构现状进行分析之后，我们发现这两个城市的建成区域面积占比极小，截止2015年，北京建设用地面积近占全行政区域的22%，而农用地占比70%，上海建设用地占比稍高，为48%，但农用地面积仍高达50%。而在如此分布格局之下，以建成区为依据计算的北京上海的人口密度可谓处于相当高的水平，事实上据Demographia数据显示，2016年我国一线城市建成区人口密度均位居全球各大主要城市前列，北上广深四大城市已经超过了东京、巴黎、洛杉矶与纽约。（由于此数据中各城市的建成区面积均基于卫星地图，所以一定程度上具有横向比较的可信度。）

另外，有研究使用我国地级市市辖区人口数据进行了Zipf法则拟合（Zipf法则：各个城市人口排名的对数与人口规模的对数成严格的负相关关系，即ln（Rank）=α-ln（Size），美国等多个国家的数据均符合此规律），结果显示人口数量小于300万的城市中，Zipf法则严格成立，但对于300万人以上的大城市来说，人口比预测线要少很多，北上广深等大型城市偏离Zipf法则的预测则更为显著。这一定程度上意味着，在中国，人口越多的城市其规模增长越慢，这可能与大城市土地供给的限制不无关系。

根据以上事实，我国土地供给端似乎存在着较为明显的矛盾之处，一方面政府呼吁增加土地供给平抑房价，另一方面实际供地却难以达到计划目标，呈现出新增供地乏力的现象。而我国一线城市的矛盾则更为明显：一方面人口密度位居全球各大城市前列，另一方面其行政区域中却存在着大比例的农用地，建成面积占比较低；与此同时，即使我国一线大城市已经有了如此高的人口密度，但是从城市增长的自然发展规律来看，我国大城市的人口规模实际上仍然相对偏低。由此，多角度均显示我国土地供应（特别是一线城市的土地供应）存有一定程度的被动压制迹象。

1.3 我国新增供地受限的原因探析

我国历史上的房地产土地供给政策思路经历了两个主要阶段：

从全国范围上看，我国新增供地规模受限的最重要原因即是“18亿亩耕地红线”的政策限制。2001年我国耕地面积开始呈明显的下滑趋势，2008年耕地面积为18.26亿亩，2009年耕地面积数据出现突然抬升，官方表示“这主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，调查数据更加全面、客观、准确”所致，之后几年该指标基本平稳，2013年数据显示耕地面积为20.27亿亩。当前学界对于“18亿亩耕地红线”政策的合理性仍然存在争议，但无论如何，耕地保有量和我国基本的粮食安全都是关系到国计民生与国家安全的重要问题，其对土地供给的约束力短期难以改变。

此外，我们认为在耕地红线的表象之下，我国土地供应不足还存在着其他几类深层原因，同样值得重点关注：

1、我国土地制度下资源分配效率较低

我国的土地制度有两大基本特征：第一是城乡二元土地制度。城市的土地属于国家所有，而农村土地属于农村集体所有，城乡之间分属完全不同的土地权利体系和配置方式，而国家对土地一级市场垄断。土地所有权流转市场具有单向性和非市场性，集体土地只能通过被征收、征用的手段转化成国有土地后才可进入土地一级市场，也即只有地方政府能够进行经营土地，农民不能对集体所有的土地进行开发经营。第二个特征是中央集权控制土地总量和土地用途。主要方式之一是土地利用总体规划的制定与实施，共包括全国、省、市等五个级别层次，第二是相对更加具体的土地利用年度计划，第三是耕地保有量计划指标。

我国土地管制相对严苛的主要目的是控制农用地，特别是耕地的用途转变，以保护耕地总量不被侵蚀。但通过行政手段配置资源却会导致农村与城市两部门之间、地域之间出现初始分配缺乏效率的弊病，一方面，由于人民公社时代的福利式分配建设用地，加上近年农民大规模向城镇移民，农村集体建设用地存在用地规模大但产业发展不足、利用分散等一系列问题；另一方面，地域之间经济发展程度存在较大差异，部分发展过快的城市存在建设用地指标相对紧缺的现象，土地指标一定程度限制了发达经济地区的经济发展。

2015年有研究对辽宁省农村集体建设经营用地的利用情况进行了抽样调查，调查结果显示超过７成的农村集体经营性建设用地宗数目前处于闲置状态，利用率仅为30.90% 。对于城乡、地域之间土地配置的低效率问题，重庆地票制度的诞生可谓正是这一现状的具有代表性的现实反映——将农村闲置的建设用地复垦，以将指标提供给需求更大的中心城市建设。但事实上，类似的改进机制其实早有诞生，1998年浙江省即以耕地占补平衡为原则实施“土地整理折抵建设用地”，2004年国家提出“城乡建设用地增减挂钩＂，但当时由于政策规定，不能跨区县（市）置换建设用地指标，再而后浙江省率先打破行政点对点的限制，允许各地使用节余的折抵指标在省域统筹内跨区域交易，而重庆地票最大的特点则在于农村土地交易所的成立，市场化条件使得配置效率进一步提高。

各省市纷纷创立建设指标的二次分配机制，侧面反映了现存土地分配制度的低效性，但此类机制却并未在全国范围内推广，地票也只是试点阶段，其中农民利益的保障问题、土地复垦的质量问题、地票价格的炒作问题都是改进措施难以大范围实施的重要影响因素。除此之外，推动集体经营性建设用地 直接进入市场流转也是重要的改革方向之一，并且近期该项改革已经在法律层面得到了认可和推进 ，但从实际情况来看，由于农村集体经营性建设用地与村庄民宅混合布局过于分散，可能不利于集中规划的使用，同时集体经营性建设用地产比规模较小，最终的影响也可能不大。总的来说，由于改革推进的阻碍较大，当前土地制度所隐含的低效性仍将继续存在。

2、土地红利影响地方政府供地行为

现行制度环境之下，地方政府的土地红利体现在两个方面：首先作为土地红利的最直接体现，地方政府土地出让收入伴随着土地价格的持续上涨而屡创记录，近几年全国土地出让收入在地方政府公共财政收入和政府性基金收入之和中的占比在20%左右，2010年则近30%，土地财政是地方政府的重要收入来源之一；其次作为土地红利的间接体现，土地储备是多数地方政府拥有的最重要资产，其价格上涨可以通过“抵押品”效应，转化为地方政府债务融资能力的提升，在价格的支撑下，近些年重点城市土地抵押贷款总额持续快速攀升。与此同时土地红利还与基础设施投资间存有自我强化的正反馈关系——土地红利为城市的基础设施投资提供了重要资金来源，而基础设施投资又通过拉动地方经济增长和改善城市生活质量进一步推动土地升值、提升土地红利规模。

事实上从实际发展上看，土地财政已经成为地方政府的重要偿债依赖，若以土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比（承诺以土地出让收入偿还的各级地方政府债务 / 政府负有偿还责任债务余额）来衡量地方政府的土地财政依赖程度，从既得的2012年数据来看，有6省市的土地财政依赖度超过50%，而最低的山西省也有21%之高。

总的来看土地红利对于地方政府收入、进一步对地方政府供地行为的影响不容忽视，而从现有的实证研究结果来看，地方政府具有压缩土地（住宅土地）供给规模以最大化土地财政收益的倾向出现：

首先从供地总量的角度来看，由于土地出让一般存有相对较低的需求价格弹性，所以地方政府存有压低土地供给规模、利用价格的抬升最大化土地出让金的动机，2013-2014年部分热门城市的土地成交金额与供地面积增速的变动较为明显地反映了这一特征，北上广深和天津这几个城市均出现了供地面积大幅下滑，却因地价的大幅上升最终带来成交金额的提升。

从跨期角度来看，郑思齐（2014） 研究发现，如果当期基础设施投资助推此后土地价格上涨的作用越显著，或者地方土地抵押融资率越高（地方政府利用土地抵押贷款的成本越低），地方政府就会在当前更多采用土地抵押贷款方式融资，而将更多土地留待未来地价上升以后出让以最大化收益。

其次从供地结构的角度来看，地方政府存有工业供地与住宅用地供给之间的策略选择。在我国现行制度下，土地在开发完成进入土地储备中心后，地方政府会根据自身情况制定土地出让策略，主要包括有工业用地、住宅用地、商服用地以及其他用地，其中工业用地和住宅用地是最主要的供地类型。在“招拍挂”的形式下，住宅用地出让能够为地方政府带来巨额土地出让金，获取当期大量的现金流，而在工业用地出让过程中，地方政府主要以协议出让的方式低价划拨土地给投资者，以达到吸引投资者在当地建厂，发展当地工业经济的目的，因此工业用地出让主要是为地方政府获取未来长期的税收收入，而从总量上看，工业用地带来的长期收入超过住宅用地。

如此背景之下，杨建清（2016） 经过实证研究发现，如果某地金融水平较高（地方政府受短期资金不足的约束较小），则地方政府更愿意利用金融市场融资来替代一次性土地出让金的融资方式，从而更愿意提升工业用地相对于住宅用地比例以扩大长期收入。

3、城中村的治理困境

目前我国的城市基本都有城中村现象，其中以珠三角、长三角、环渤海经济区等经济发达地区则更为明显。举例来看，根据2009年北京市规划委员会的调研结果，即使在经过奥运前三年的大力整治之后，北京中心地区内仍保有的自然村落形态的行政村还有 227 个，户籍人口约62 万人，流动人口约 280 万人，现状宅基地占地 60 平方公里、村镇企业占地 65平方公里。同时根据2013年研究文献数据，深圳有241个城中村，其中特区内91个，特区外150个，总用地面积高达43.9平方公里，人口215万 。

城市化进程的日益加速是城中村形成的直接原因，城中村形成的根本原因则是城乡二元结构。一方面是户籍制度人为地将公民分为“农村”和“城市”两个部分，形成了两个在政治、经济、文化和社会权利和地位上有着重大差别的社会等级，限制了公民对居住地点和劳动地点进行选择的自由，另一方城市化进程的日益加速是城中村形成的直接原因，城中村形成的根本原因则是城乡二元结构。一方面是户籍制度人为地将公民分为“农村”和“城市”两个部分，形成了两个在政治、经济、文化和社会权利和地位上有着重大差别的社会等级，限制了公民对居住地点和劳动地点进行选择的自由，另一方面，是城市在扩张时“只占地、不管人”的倾向导致村镇人口仍然停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化，从而形成对峙局面。

城中村村民凭借各种优越条件，尤其是土地房屋的升值带来丰厚的租金收益以及发展第二、三产业的便利，获得了远远高于外界市民的收益和内部福利，而城中村改造必然会打破原有的秩序和格局，甚至还有可能侵害到村集体利益和村民个人利益，因此，村民对政府征地持抵制心态，极力要维护他们的利益。由于所涉及的相关利益巨大，目前城中村的改造已经牵扯非常严重的社会问题，暴力拆迁、群体性时间频频发生，为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地过程中也会有意避开城中村。

另一方面，我国征地补偿机制也在朝着进一步保障农民利益的方向逐步发展。从1953年到2004年的半个世纪间，虽然我国社会经济发生了翻天覆地的变化，但以农地年产值倍数来计算征地补偿费用的方法没有发生根本变化，只是在农地年产值补偿信数上有所调整，但从2004年之后政策开始逐步更多顾及农民利益，并引导有条件的地区将农地年产值倍数法变更为征地区片综合地价法（考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素），而在今年刚发布的《中华人民共和国土地管理法（修正案）》中区片综合地价正式取代年产值倍数法，同时不再将农民居住的地方作为地上附着物进行补偿，而是作为专门的财产权明确给予公平合理的补偿，进一步从其他各个方面完善被征地农民保障机制。

事实上，在征地冲突较为严重的地区，其征地市场早已与市场接轨，无论是开发商的项目还是政府投资的市政建设工程，征地补偿费均是由征地双方依法协商确定，协商价格也是按照市场价格确定的，已远高于征地补偿指导价。征地成本的不断上升和当前房地产市场严厉调控、打击“地王”产生的总体格局之下，地方政府通过征地以赚取土地出让金的动力必然有所边际减退，往年无序大肆征地扩张的时代可能将逐步远去。综合来看，随着地价的不断上涨，城市扩张阻力已经相较以前显著攀升，其中隐含的社会问题和经济成本问题都是重要的负面牵制。

4、城市规划政策引导与实际落地具有较强差异性

随着城市的不断外延式扩张，诸如交通堵塞、环境污染等“城市病”问题却越来越严重，毒土壤、水资源、空气污染等问题都是备受关注的热门议题。在城市规划上，如何平衡城市的经济发展与资源、环境的承载能力，如何合理地进行城市间的产业布局，以分散大城市的压力开始逐步成为城镇化发展过程中的重要考量。

从现代城市规划理念上来看，首先值得一提的是1999年国际建协在北京通过的《北京宪章》，它被认为是指导21世纪世界建筑发展的重要纲领性文献。《北京宪章》提出了从传统建筑学走上广义建筑学的道路，认为建筑学本身的任务是综合社会的、经济的、技术的因素，为人的发展创造三维形式和合适的空间，最终建立全社会的建筑学体系。《北京宪章》首次将环境问题加入到讨论的议题，主张人口爆炸、农用土地被吞噬和退化、贫穷、交通堵塞混乱等城市化难题是未来城市发展中需要重点考虑的部分。

当前我国城乡发展面临环境、经济、社会三大危机，转型发展要求十分强烈，传统城市规划工作奉行大发展和效率至上的准则，具有市场取向的功利特征，难以长期持续发展，而生态理念开始逐步成为现代城市规划转型的重要考量：从被动的生态环境保护转向主动式的宜居环境建设，从经济主导的发展规划转向民生主导的协调性规划，从孤立单一的城市自身规划转向城市区域的共同协作与治理。

我国政府的城镇化思路与上述理念总体较为相符，从十一五时期开始，城市群的建设明显开始逐步成为城镇化进一步推进的重要思路。而在大中小城市的发展规模调控方面，根据《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》我国的思路是：①用地控制方面，“严格控制新增城镇建设用地规模, 探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策；有效控制特大城市新增建设用地规模,适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给”，②人口控制方面，“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制,合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制,合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”

近十年来，控制特大城市规模，引导产业与人口向卫星城市转移可谓是城镇化发展的重要方针，但遗憾的是现实中城市群的发展仍然面临诸多问题。当前城市圈中首位城市的垄断性较强，对于周边城市的吸引能力大于辐射能力、产业同构现象严重，产业互补与产业转移也不显著。而由于贫富差距和经济发展程度的悬殊，京津冀城市群的推动阻力则更加显著，虽然北京“摊大饼”式的发展模式已经饱受诟病，京津冀首都圈的建立也从2015年开始就进入实质推动阶段，但目前来看，北京“同心圆”的发展模式并未被打破，优质的教育、医疗、就业资源集中在北京的中心区域，对于周边地区仍然产生着强烈的吸引力。长三角和珠三角的城市群发展相对较好，但从数据上看，我国城市群整体上的发展仍与国外存有较大差距，我国三大经济圈GDP在全国占比36%，而美国的三大经济圈占GDP的68%，日本三大经济圈达到70%。

总的来说，随着城市的不断扩张，城市病等问题愈发严重，我国的城市规划理念、城镇化战略方针均出现了明显的变化，注重城市资源的承载能力、发展城市区域的共同协作、建立城市群、严控特大城市规模，扩大卫星城、中小城市规模是当前城镇化发展的重要方向，但由于地域之间经济发展、公共资源差距悬殊、产业调整尚未完成等多重理由，我国的城市群建设进程缓慢，中心城市对于周边城市仍然存在强大的吸引力。如此政策引导与现实落地的差异性进一步恶化了当前特大城市人口密集程度加剧、新增供地不足的困境.

二、加大土地供给的楼市调控成功案例——重庆

2.1 重庆成功的楼市调控名副其实吗？

事实上，之前研究将重庆市整体房价涨幅与其他热门城市进行直接比较的方式存有较强偏颇，其中最值得诟病的两点，一是重庆市辖区内包含县城乡镇众多，从整体上看重庆市实际上持续处于人口净流出状态；二是其人均GDP水平明显落后于其他二线城市，所以其楼市房价涨幅较小有可能是来自于其自身的需求不足。

从考虑需求基本面因素的比较逻辑上看，需求端明显高于重庆九区的二线城市不应作为与其横向比较的参照对象（重庆房价涨幅低于这类城市是具有基本面支持的），重庆市房价涨幅明显低于相似（或更差）需求基本面城市的房价涨幅才更具有说服力。样本的选取上，我们选择统计局划分下的20个二线城市作为横向比较的初级样本，选取2010-2015年作为研究的时间区间 ，需求基本面指标我们使用了样本时间区间内的人均GDP增幅、人均GDP平均水平、人口净流入率平均水平、城镇化率平均水平（户籍口径）这几个主要基本面指标，同时列出了样本时期住宅均价作为热门城市需求火热程度的市场化参照。另外我们也列出了重庆全市口径下的基本面指标情况，以作为对比参照。

从数据上看，杭州、南京、宁波、武汉、长沙、厦门的需求基本面相对高于重庆九区，所以这些城市的价格涨幅高于重庆难以突出重庆调控政策的有效性（杭州和宁波楼市涨幅相对较为“异常”，其中杭州楼市受到炒房团的较强影响，在不同的楼市调控周期下房价波动较大，宁波楼市也受到了产业结构、限购限贷政策的较强影响），但在排除这些城市之后，可以发现重庆九区的房价涨幅仍然明显低于剩余的大部分二线城市，且是在重庆九区具有相对较高的人口净流入率和城镇化率的背景之下，而更为难能可贵和值得强调的是，2010-2011年期间，全国有46个城市开启限购政策，包括以上所有二线城市，唯独重庆不是这46个城市之一，其相对宽松的需求端调控手段更加凸显了其房价优势。

那么重庆九区是否具有更为明显的供地强度呢？我们列出了各城市样本期间内的住宅类供应土地建筑面积规模（万平方米），并选取建面规模/行政辖区面积作为供地力度指标，同时我们列出了样本期间内土地成交价格涨幅和待售商品房增速的波动情况作为衡量供地程度的其他角度。数据显示的结果表明，在全部的二线城市中，重庆供地力度指标最高，同时商品房住宅待售面积增速标准差最低，住房供应最为稳定，另外土地成交价格增幅也具有相对优势（由于各年份拍售的土地位置不同对于价格影响极大，所以此指标具有较强波动性，供参考）。

总体而言，在排除重庆市整体人口净流出、人均GDP整体较低等基本面因素的干扰并选取重庆主城和其相近基本面情况的二线城市来作为横向比较的研究样本之后，我们发现在需求端管控明显较为放松的背景之下，重庆房价涨幅仍然相对较低，而其显著较高的供地力度和住房供给稳定性可谓是导致这一结果的重要原因。

另外值得说明的是，重庆房价在2017年出现了较大上涨，其中各地楼市普遍限购、重庆房价的价值洼地吸引外地客入渝炒房是重要的导火线之一，而后重庆市本地居民的购房热情也被明显带动，进一步加深了炒作热情。不过2017年外地炒房客的涌入并不能否定前几年重庆楼市的调控经验，对此应区分看待。

2.2 重庆的调控经验——地票助力土地供给端

重庆一直以来对于房价的控制颇为重视，重庆市长黄奇帆曾指出重庆一直按照楼面地价不超过当期房价1/3 进行调控，而在调控理念则上秉持“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”的总体思路。

保障房的建设方面，其公租房市场最为突出，重庆的公租房受益对象不受户籍限制（新就业大中专毕业生、进城务工人员、引进专业人才和外地来渝工作人员的收入低于政府规定的标准之下均可申请）、租赁满5 年之后可以购买，租赁费可抵扣购买价款，同时其主城区公租房地理位置分布适宜、交通便利，客观来说其公租房的设置对于平抑刚需起到较好的辅助作用；高端市场的遏制方面，重庆是我国房产税的试点城市之一，其征收对象包括个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房以及“三无”人员（无户籍无企业无工作）新购的二套房 。不过重庆对房地产的调控手段中最为重要的还是其供地政策，而其创设的地票交易制度更是备受关注。

从背景上看，改革开放至今，工业化、城镇化进程加速，城镇建设用地迅速扩张，大量占用耕地，耕地18亿亩红线岌岌可危，而在农村人口大量涌入城镇的同时，农村建设用地却并未同步减少，仍然利用粗放甚至规模扩大，资料显示2000~2011年，全国1.33亿农民进城，城镇建成区面积增长76.4%，但农村建设用地不仅没减少，反而增加了3045万亩，同时耕地年均减少约1000万亩。在这样的背景之下，为了较好地协调城镇建设用地和耕地保护之间的矛盾，地票这种“城乡建设用地增减挂钩”的市场化新形式应运而生。

从定义上来看，地票是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的在重庆农村土地交易所交易的建设用地指标；在全市城乡建设用地规划规模不增加、耕地保有量目标不减少的前提下，地票可以在土地利用总体规划确定的有条件建设区内使用（具体使用规则由市国土资源主管部门制定）。

从功能上看，地票制度可以把农村闲置的、利用不充分的、价值很低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城市区域以满足城市发展需要，同时其“自愿复垦、公开交易、收益归农”的规则，也可极大程度地反补农民收益，达到农村、城市之间的双赢局面。

从结果上看，在重庆已交易的地票中，70%以上来源于渝东北、渝东南地区（这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护的功能），而地票的使用，95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的主城及周边地区，充分实现了资源配置的优化，同时数据显示，地票交易规模在当前全市供应土地占地面积中占比颇高，近五年均稳定在了30%左右，可谓对于重庆市城市建设用地的有效供应起到了良好的促进作用。

另外在耕地保护方面，重庆农村闲置建设用地复垦后，95%以上面积可转变为耕地，而地票使用所占耕地仅占63%左右，地票落地后平均省出了约30%的耕地，实现了耕地占补有节余；而在农民收益方面，据测算，重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户能一次性获得10万元左右的净收益，同时因对于贫困地区实行优先原则，截止2015年年底，贫困区县地票交易占交易总量的76%左右，可谓对于农户生活改善起到了较大的帮助。

三、我国房地产调控政策的新方向

3.1 城市群——雄安新区将成为京津冀发展的破局之道

我国城市群的发展在今年可谓发生了新的重要突破，雄安新区的成立必将为京津冀一体化带来全新篇章。

我国现有的三大城市群中，京津冀城市群的发展相对较为缓慢，究其原因主要包括经济与政治两个方面：

经济方面，北京、天津、河北三地经济发展水平差距过大，2016年北京、天津、河北的人均GDP分别为11.4万，11.5万，4.3万，河北仅为北京和天津的37%（与之相比长三角的经济发生水平则要均衡得多）。经济发展不平衡的同时，医疗、卫生、教育等公共服务资源以及养老保险等社会保障资源在京津冀区域间的分布也存在着巨大的不同 ，公共服务水平的巨大差距进一步促进了优质生产要素的单向流动，使京津冀地区特别是作为龙头的北京缺少和天津及河北协同发展的动力。

政治方面，京津冀特别是京津之间背后存有各自为战的利益出发点，导致了京津冀之间达成有效协调发展机制的困难不少，即使在三方政府高层彼此签订多份合作协议的情况下，务实的基于利益增进的共赢协调机制依然不容易建立。首先在相关概念的论述和界定方面，北京市喜欢“首都经济圈”、都市经济圈的规划和实施，不使用“京津冀一体化”概念，河北倾向于“建设环首都经济圈”概念，但天津则不使用“首都经济圈”等相关概念 ，其次，京津两市的发展方向和重点也都各自为战，北京的城市发展偏重北边区域，而天津则更加重点发展南部地区，京津两市之间的“距离”存在有一定的拉远现象。另外，相对于市场化程度和发展水平较高的珠三角以及长三角地区，京津冀地区的市场化发展程度较低，国有经济仍然占据了主导力量，经济行为带有明显的政府行为特征，政府对企业的控制力较强，有报道指出，北京市存在对流出资源特别是优质资源施以限制的现象，“北京市要迁出一个厂得市常委会、市政府常务办公会研究通过，市长签字后才能迁走” ，这样的背景之下，产业在区域之间的转移流动阻力必然相应更大。

综合来看，北京作为首都导致京津冀三地政府政治地位的较大差异性，政治经济差异悬殊导致三地政府之间各自为战的分割性，国有经济占据主导又强化了地方政府对于产业发展的干预，考虑到这些特点，京津冀的协调共赢发展亟需更高级别的统筹与规划协调，而今年雄安新区的成立成了京津冀发展的破局之道。

雄安新区高层级的战略地位：雄安新区被定位为“继深圳特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。”事实上，当前我国成立的国家级新区已有近20个之多，但雄安新区与深圳特区和上海浦东新区地位平齐，充分彰显了这一新区的战略地位之高——80年代的深圳经济特区，90年代的上海浦东新区，都开创了改革开放和市场经济发展的新历史，对于经济发展的意义之大远超一个区域发展，雄安新区则将是下一个政策风口。

雄安新区的战略任务：首先雄安新区将承接北京的非首都功能疏解，而习近平指出雄安新区的战略任务包括七个方面，一是建设绿色智慧新城，建成国际一流、绿色、现代、智慧城市。二是打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。三是发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能。四是提供优质公共服务，建设优质公共设施，创建城市管理新样板。五是构建快捷高效交通网，打造绿色交通体系。六是推进体制机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场活力。七是扩大全方位对外开放，打造扩大开放新高地和对外合作新平台。

雄安新区的非首都功能承接和产业转移动向：首先国资委的官方表态“积极推动符合雄安新区定位和战略发展需要的央企在京单位有序迁入雄安新区，大力支持中央企业将新设立的高新技术企业、高端服务业企业落户雄安新区，不断为雄安新区注入新的生机和活力”、“中央企业要带头执行国家的重要战略部署，按照发炸规划积极做产业对接”。除了央企之外，雄安新区临时党委副书记党晓龙在接受采访时表示，中国电科等中央企业和阿里巴巴、腾讯、百度等互联网公司纷纷围绕人工智能、科技金融等未来产业在新区布局。在与美国麻省理工学院麦戈文脑研究所对接会上，河北省委常委、副省长陈刚表示雄安新区将加快推进国际脑认知与类脑智能产业创新研究院和脑健康特色小镇建设。

总结来看，雄安新区本身所蕴含的政治地位与政治期望有望改变过去华北地区北京一家独大的格局，其作为国家重要战略部署将彻底改变以往河北在京津冀发展中的从属与服务地位，京津冀不对等的政治环境将发展由此发生巨大改变；同时从雄安新区的产业发展和培养动向来看，以往国企占比较高、大型优质企业聚集北京的格局将就此反转，我国顶尖的互联网、高新技术产业也将积极布局雄安，雄安有望成为创新与改革的孵化器。从这个角度来看，河北与天津、北京悬殊的经济差异有望快速缩窄，其单一、粗放的产业模式也将得到巨大转变。针对于京津冀发展过程中的问题来看，雄安新区的成立恰将成为其发展的破局之道，京津冀发展的新篇章将就此开启。

3.2 租房市场——租购同权能否真正实现是问题的关键 

我国租房市场存在规模巨大且相对稳定的需求。据国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告》显示，2015年我国的流动人口规模达2.47亿，其中租住私房比例为67.3%，在现居地购房比例为8.6%，租住廉租房和公租房的比例仅为0.3%，其他（如宿舍、工地工棚、生产经营场所）占比为23.8%。同时根据报告数据，流动人口在现住地的平均居住时间超过4年，未来打算在现住地长期居住的比例超过半数；与2010年相比，2014年流动人口子女在现居住地出生的比例上升了29.1个百分点，达到56.6%，户籍地出生的比例明显下降。

租购并举目前是我国大力推动的优化住房供给结构、化解部分购房需求的重要举措，发展专业化的住房租赁市场从2015年就开始提及，而在今年火热的房地产市场的刺激下得到进一步的政策细化与落地。2017年7月，住建部联合八部委发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》可谓点燃了政府将大力发展租赁市场的预期。从文件上看，政府对于租赁市场的发展将从几个方面大力推动：“①培育机构化、规模化住房租赁企业，并引导国有企业向此方向转型；②建设政府住房租赁交易服务平台，加强政府管控；③鼓励新增用地建设租赁住房，允许将商业用房等按规定改造成租赁住房，同时鼓励金融对于房屋租赁的相关支持”，12个城市作为租赁改革的试点也同时启动。

而在此份文件颁布前后，各大重点城市也在行动与政策上纷纷跟进。据统计，过去两个月以来已有超过8个省份、超过20个城市，累计超过30个省市出台了有关住房租赁的政策。而在影响最深的租赁住房和土地供给方面，北京、上海、广州、深圳四大一线城市均出台了相关计划措施，同时国土资源部开展集体建设用地建设租赁住房试点，以促进集体土地优化配置和节约集约利用来对租赁市场表示支持。

发展租房市场得到我国各级政府的大力支持，其已然是我国房地产长效调控机制中的重要一环。但进一步来看，由于租房市场面向的群体存有较强的结构性，据58同城数据显示，租房市场中，30岁以下人群占比接近70%，考虑到我国租、购之间显著的权利差异，租房市场的发展或将只能满足暂时不具备购房能力的青年人群，而对具有购房能力的刚需和改善性需求不能起到较强的供给层面的支持效力。从这一层面上来看，近期引发热烈讨论的“租购同权”的提法若能得到切实的落地，才将是对整个房地产市场供需格局带来巨大变化的问题关键。

公共资源紧缺之下，租购恐难以“同权”。租购同权的提法来自于《广州市加快住房租赁市场工作方案》中提到的“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”，不过缺少具体的安排方案，而后，公共资源问题更为严重的北京市出台的《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知》其中所涉及的“租购同权”更是引发多方关注。北京的此份文件涉及教育入学和集体户落户两个关键问题，对此文件中的改革能否真正实现“租购同权”我们曾在周报 中进行过详细分析，主要结论包括：

从当前实行的义务教育入学政策来看，本次《通知》中的“租房入学”便利其实仅体现在京籍无房家庭想要使其子女在其工作区（而不是户籍区）入学这一点上，举例来说即是延庆县户口的无房家庭在西城区生活工作，可以在满足3年以上等相关条件之后，仅以租房身份也可入学；而对于非京籍家庭，此项通知其实影响不大，非京籍家庭原本即可在租房区接受义务教育，预计应仍按照原有的五证条件入学。同时通知中所指的京籍无房家庭适龄子女可在该“区”接受教育，而并非“学区”，此类家庭大概率也将纳入全区派位入学的方式之中，与直接购买学区房的家庭仍具有本质的差异性。

而对于集体户落户公租房的问题，考虑到公租房主要解决的是北京中低收入人群住房问题，且房源相对紧张需要排队等候，所以目前来看公租房自身的申请条件和房源规模决定了集体户口的落户将不会成为大范围的普及现象。

通过对当前现行的政策进行基本梳理和分析我们认为，公共资源紧缺的大环境短期内难以改变，当前租购同权相关政策的政治动向意义大于现实影响力，目前来看租购仍难言同权。而如前所述，在租购同权难以真正实现、购房才可享用更多公共资源服务的总体背景之下，大力发展租房市场对于整个房地产供求关系和房价走势的影响效力需要理性看待。

值得一提的是，城市群对租购同权政策的发展存有潜在的促进效应，随着城市群的进一步扩大发展、人口与产业的转移将大大缓解当前公共资源扎堆与相对紧缺的问题，由此进一步增加租购同权的可能性，最终深化租赁市场对于房地产供需格局的影响。不过客观来说，城市群的发展与当前的公共资源紧缺格局难以在短期内实现明显的变革，长期范围内的影响值得期待。

四、总结

对于我国房地产调控措施偏重需求、弱化供给的批评建议不绝于耳，那么我国土地供给的问题出在什么地方？增加土地供给是否可以起到良好的调控效力？当前房地产调控新机制能否起到实际效力呢？

反观全国范围内的供地思路，事实上我国的供给端调控思路在第二轮收紧周期（2010-2013年）就已开始明显转为“加大土地供给”，但现实却是2013年之后全国土地供给再次逐步下滑、一线城市土地供给下滑更为显著，且实际供地与计划供给差距甚远。进一步综合当前我国一线城市在全球各大城市之中名列前茅的建成区人口密度和行政区域内存有大比例农用地的基本情况来看，不得不说我国土地供应（特别是一线城市的土地供应）存有一定程度的被动压制迹象。

影响我国新增供地规模的重要原因之一是“18亿亩耕地红线”政策，但在保有耕地的表象之下，我们认为还有四个重要的深层原因不容忽视：

其一是我国土地制度造成的资源分配效率低下。这主要是由城乡二元土地制度与中央行政控制分配土地总量与用途的土地供给制度造成的。当前我国农村集体建设用地存在用地规模大但产业发展不足、利用分散等问题，同时由于地域之间经济发展程度存在较大差异，存有部分发展过快的城市建设用地指标紧缺而经济发展较差城市指标相对富余的现象；城乡建设用地增减挂钩理念、地票制度均是针对行政分配低效性的重要改进，但考虑到农民利益的保障问题、土地复垦的质量问题、地票价格的炒作问题导致这些改进措施难以大范围实施。

其二是最大化土地红利的目标之下地方政府具有压缩土地供应的动机。首先从总量上看，由于土地出让一般存有相对较低的需求价格弹性，所以地方政府存有压低土地供给规模、利用价格的抬升最大化土地出让金的动机，另外如果考虑跨期因素，地方政府具有在当前更多采用土地抵押贷款方式融资，而将更多土地留待未来地价上升以后出让以最大化收益的动机；其次从供地结构的角度来看，如果某地金融水平较高，则地方政府更愿意利用金融市场融资来替代一次性土地出让金的融资方式，从而更愿意提升工业用地相对于住宅用地比例以扩大长期收入。

其三是城中村问题对城市扩张形成负面牵制。一方面，由于所涉及的相关利益巨大，目前城中村的改造已经牵扯非常严重的社会问题，暴力拆迁、群体性时间频频发生，为了避免处理一系列复杂的社会管理问题，城市在征地过程中会有意避开城中村；另一方面，在征地成本的不断上升和当前房地产市场严厉调控、打击“地王”产生的总体格局之下，地方政府通过征地以赚取土地出让金的动力也必然有所边际减退，由此城中村带来的社会问题和经济成本问题对城市扩张形成了较强的负面牵制。

其四是政策引导与实际落地进度存有差异性。在城市规划理念上，如何平衡城市的经济发展与资源、环境的承载能力，如何合理地进行城市间的产业布局，以分散大城市的压力开始逐步成为城镇化发展过程中的重要考量，在实际的政策导向上，从十一五时期开始，城市群的建设明显开始逐步成为城镇化进一步推进的重要思路，而在大中小城市的发展规模方面，要求有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加卫星城、中小城市和县城建设用地供给，同时严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。但在政策理念的实际落地方面，我国的城市群建设进程却较为缓慢，中心城市对于周边城市仍然存在强大的吸引力，政策引导与现实落地的差异性进一步恶化了当前特大城市人口密集程度加剧、新增供地不足的困境。

我们进一步使用重庆作为案例来研究供地政策是否对调控房价起到切实效果，市场上已有的研究在将重庆房价与其他城市进行横向对比时忽略了各地之间的楼市需求基本面因素，而在人口净流入率、人均GDP水平等方面，重庆与其他城市是存在巨大差异的，对此我们选择与对照城市基本面更为接近的重庆主城区作为研究标的，并将各二线城市的部分重要供需基本面指标列出，以求在更加可比的角度显示重庆的房价情况。在经过横向比较之后，我们认为在需求端管控明显较为放松的背景之下，重庆房价涨幅仍然相对较低，而其显著较高的供地力度和住房供给稳定性可谓是导致这一结果的重要原因。

今年以来我国房地产长效调控机制有两个重要的新变化：其一是雄安新区的成立对于京津冀城市群的发展，通过对京津冀近几年的发展困境原因进行探讨之后，我们认为雄安新区的成立将有效冲破其发展过程中的原有阻力，京津冀城市群的发展有望迎来新篇章；其二是对于租房市场的大力推动，在这一领域，我们认为考虑到我国租、购之间显著的权利差异，租房市场的发展或将只能满足暂时不具备购房能力的青年人群，而对具有购房能力的刚需和改善性需求不能起到较强的供给层面的支持效力，同时在对当前已有的租购同权文件进行详细分析来看，相关政策的政治动向意义大于现实影响力，资源紧缺决定了当前租购难言同权。不过客观来说，城市群的发展与当前的公共资源紧缺格局难以在短期内实现明显的变革，长期范围内的影响值得期待。

综合来看，虽然加大土地供给可以对抑制房价起到较好效果，但我国土地供给方面涉及耕地保有、土地供给制度、地方政府行为、城中村、城市规划理念落地进度等多重深层次问题，如此背景之下，我们认为短期内新增供地规模得到实质性的大幅提升可能性相对较小；同时，虽然雄安新区和租房市场将对城市群的发展、房地产供给格局产生较大的改变，但客观来说长期意义大于短期效力，其对于当前房价的影响需理性看待。而从政策建议的角度上来看，除了现有的城市群规划亟待加速落地以外，改进土地供给机制以提高土地利用效力、改善公共资源的紧缺环境、深化税制改革以使事权与支出责任相适应都是值得关注的潜在改革方向。