2017年8月2日，美国总统特朗普签署《以制裁反击美国敌人法案》（以下简称“CAATSA”或“法案”），使其成为法律。法案加强了针对俄罗斯的现行行业制裁，限制了总统撤销针对俄罗斯的某些制裁措施的能力，设立了可能对支持或投资某些管道项目的非美国公司产生影响的新的次级制裁，并引入了新的基于指定的制裁方案。另外，法案还载有针对伊朗和朝鲜的新的制裁措施，且其中许多制裁措施与现有的方案重合。我们在本文中总结了美国制裁的主要变化，并强调了扩大制裁机制的潜在影响。

1.俄罗斯

加强版行业制裁将禁止与名单上所列人士开展更多活动。

美国于2014年首次引入了行业制裁，限制美国与行业制裁识别名单（以下简称“SSIL”）所列俄罗斯实体之间进行交易。目前美国通过一系列指令针对金融服务、能源和国防行业进行行业制裁。

指令1、2和3（即将但尚未根据CAATSA予以修改）目前禁止涉及美国人士或美国且与SSIL实体发行期限超过30天或90天的新债及（在某些情况下的新股）相关的交易。指令4禁止向指定实体及其子公司为支持有可能生产石油的俄罗斯深水、北冰外洋或页岩项目之勘探或生产，直接或间接提供、出口或转出口商品、服务（金融服务除外）或技术。

法案要求对指令进行修改，该等修改必须由财政部长在法案颁布日起60天内（对指令1和2而言）或90天（对指令4而言）进行。一旦美国财政部的外国资产管理办公室（以下简称“OFAC”）发布法规后，根据法案对各项指令的加强措施即将生效，具体如下： 

·金融服务行业: 将对指令1进行修改，以禁止对指令1所指定之人士所发行的期限超过14天（而并非30天）的新债或新股进行交易 。

·能源行业：将对指令2进行修改，以禁止对指令2所指定之人士所发行的期限超过60天（而并非90天）的新债进行交易。

·国防行业：法案中未对指令3进行修改。

·某些有可能生产石油的深水、北冰外洋或页岩项目：将对指令４进行修改，以适用于俄罗斯及其海域以外的项目。该指令下的限制现在亦适用于俄罗斯境内外的“新”项目，该等项目（i）有可能生产石油；及（ii）涉及指令4所指定的任何人士或该人士拥有至少为33％权益的任何财产或财产的权益。

·金属、采矿和铁路行业：目前的行业制裁包括金属、采矿和工程行业作为潜在对象，但尚未颁布针对上述行业的指令。法案授权财政部长对金属和采矿行业的国营公司施加制裁，并将铁路行业列入可作为制裁对象的行业之非穷尽清单。（航运行业是在早期的立法草案中被列为制裁对象，但并未出现在法案中。）

在债务期限已确定为目前的30或90天的情况下，上述加强措施可能会对现有的商业安排产生影响。另外，其还可能影响与符合指令4之实体间开展的、已获允许但不久将受到加强版行业制裁限制的能源项目。 

国会可保持对俄制裁，但总统及其政府仍然控制制裁的实施和解释。

法案的基石是限制总统放弃或终止对俄制裁的能力。为了放弃或终止制裁（包括从SSIL中删除），总统现在必须向国会提交一份报告，说明拟采取的行动，并证明俄罗斯政府已停止与乌克兰有关的行动，并且停止针对美国政府及美国人和实体的网络攻击。届时，国会将有30天的时间举行听证会，并考虑批准或拒绝总统的要求。在此之前，总统有能力以行政命令取消制裁。 这一变化可能会大大阻碍对俄制裁制度的任何修改或解除工作。

但是，虽然总统可能无法再单方面取消对俄的制裁方案，但其政府仍有可能颁布大大减少法案范围和覆盖面的法规和指引。 据广泛报道，总统曾对法案表示反对，并在其对国会和新闻界的署名声明中怀疑法案规定在某些方面的审慎性和合宪性。特别是鉴于该等意见以及整体政治背景，特朗普政府将如何解释和适用其负责执行的强化规定，这一点仍有待观察。

针对大型管道项目及其相关活动的次级制裁。

另一项关键进展是为俄罗斯能源出口管道的重大投资或相关活动设置了“次级制裁”。法案授权总统对为某些管道相关活动提供重大支持的俄罗斯或非俄罗斯实体加以处罚（即使不存在美国联系）。更具体地说，总统可以对被认定的以下人士施加制裁：(1) 进行很大程度上有助于提升俄罗斯建设能源出口管道能力的投资; 或者(2)为俄罗斯能源出口管道建设向俄罗斯提供货物、服务、技术或支持，在上述两种情况下，投资或支持价值至少为100万美元（或12个月内500万美元）。虽然议案规定，总统必须“与美国盟友协作”施加任何该等制裁，但其在实践中的含义并不清晰，且如下所述，欧盟已经对此规定给欧盟成员国能源独立带来的影响表示担忧。

在政府开始解释或实施制裁，或者总统决定酌情指定受制裁方之前，这些制裁的实际影响可能无从得知。然而，仅仅受到制裁的威胁便可能同时对开展与俄罗斯能源出口管道有关的业务活动的公司产生商业影响。

政府可能施加的次级制裁处罚的范围很广泛，包括阻止、禁止美国银行交易、禁止美国外汇交易、禁止美国人投资或购买受制裁人士的债务或股权权益，以及将受制裁人士的任何非美国人公司主管、主要股东或控股股东驱离美国。另外，可对受制裁实体的主要高管施加潜在的次级制裁处罚之清单中所列之任何制裁。

对欧洲能源独立的潜在挑战和欧盟反制的风险。

欧盟表示担忧，法案可能会影响欧洲的能源独立。 虽然在立法过程中，国会似乎已考虑到了欧盟代表们所表达的一些担忧，但是法案的最终版还是规定，对开展某些与俄罗斯能源出口管道开发、维护、现代化或维修有关之业务活动的任何人士或实体 （包括任何欧洲公司）实行制裁。

取决于法案的具体实施方式，这种限制可能会对向欧洲运输能源的基础设施或项目造成负面影响，例如对俄罗斯向欧盟运输天然气的管道进行维护和升级。 新的美国措施也可能对以欧盟多样化目标为核心的项目（如波罗的海液化天然气项目）产生影响。

欧盟和德国、奥地利、法国等一些成员国的不少代表呼吁欧盟和美国在经济制裁方面达成一致并密切协调，以确保全面执行明斯克协议，解决乌克兰的危机。 近几个星期以来，欧盟通过外交途径表达了以上担忧。欧盟代表强调，他们“准备在数日之内采取适当行动”，包括可能采取报复措施。在法案签署成为法律后，欧盟委员会主席Jean-Claude Juncker警告说，如果美国的制裁损害了与俄罗斯一同开展石油和天然气项目的欧洲公司，则欧盟将采取反制措施。 

从历史上看，某些单方面的美国制裁一直是欧盟阻碍性法律的主题，这使欧盟企业遵守制裁措施成为违法行为。 据报道，欧盟正在审议的其他措施，包括向世界贸易组织投诉，以对法案的目的进行阻挠。

然而，并非所有欧盟成员国均反对美国的新制裁。例如，据报道，立陶宛总统Dalia Grybauskaite已经欢迎对俄罗斯在该地区的能源动力提出该项挑战。类似地，波兰外交部也公开对法案表示赞赏。

欧盟的立场和回应（如有）可能会很好地表明美国总统政府如何执行新的措施以及欧洲参与者在何等程度上受到新制裁的阻碍。

新的对俄制裁方案旨在敦促总统对重大政治问题采取行动。

法案还设立了若干针对俄罗斯的新的基于指定的制裁方案。虽然法案声明设立该等制裁方案是强制性的，但总统对实施制裁的方式和程度享有自由裁量权。我们注意到下面所列的前三个制裁方案针对的不仅是特定的俄罗斯活动，而且似乎也针对从事“重要”相关活动的人员。主要强制性制裁包括:

·国防或情报。总统被要求对其认定与俄罗斯国防或情报部门从事重要交易的人员进行制裁。

·海外逃避制裁者。法案扩展了现有的海外逃避制裁者方案, 该方案目前仅适用于伊朗和叙利亚制裁，现在也加入了那些逃避对俄制裁或为了（或代表）对俄制裁项下被列为制裁对象的人员促进重要交易的人员。

·投资或促进国有资产私有化。 总统被要求惩罚其认定故意进行或促进某些能大幅提高俄罗斯对国有资产进行私有化之能力的人员，这种私有化以一种不公正地且有利于俄罗斯政府官员或其紧密联系人或家属的方式进行。

·网络安全。可能已经有人因在美国境外通过网络从事对美国国家安全、对外政策、经济健康或金融稳定形成重大威胁之活动而被指定为被禁止人员,  并且某些俄罗斯个人和实体已经被指名受到这些制裁。法案要求总统对被认定代表俄罗斯政府从事危害网络安全的重大活动的人员施加禁止性制裁，如属非美国人员，驱离美国。

·人权侵犯。 总统被要求禁入或从美国驱离其认定在俄罗斯政府武力占领或以其它方式控制的任何领土上负责或同谋犯下严重侵犯人权行为的人员，以及为该等人员提供协助或支持的人员。

·向叙利亚转移武器或物资。总统被要求禁入或从美国驱离其认定故意向叙利亚提供重大财力、物质或技术支持以改进叙利亚政府开发、取得某些武器或国防资源之能力的人员。

虽然这些额外的禁止性制裁的实际影响需要在特朗普政府实施后才能进行评估，即使在短期内，这些制裁很可能对可能导致制裁的活动造成恫吓效果。这些新方案还可能导致受制裁的俄罗斯实体和个人的数量增加，具体取决于特朗普政府如何解释法案。

2.伊朗

对伊制裁的变化可能只有有限的实际影响。

法案设置的额外制裁在一定程度上与现有对伊朗的制裁重合。法案中所载制裁涉及伊朗的弹道导弹计划、某些侵犯人权行为及伊朗革命卫队。总统被要求对被认定对伊朗弹道导弹或大规模杀伤性武器计划作出重大贡献或向伊朗提供某些武器的实体和个人施加禁止性制裁及拒签。总统还被要求将伊朗革命卫队及其官员、代理和关联方列入恐怖主义制裁名单；但其它几个制裁方案中已经将伊朗革命卫队列为制裁对象, 所以此要求的实际影响不明显。

法案将向伊朗出售农业商品、食品、医药或医疗设备以及提供和资助人道主义援助从这些制裁中豁免。

3.朝鲜

新的对朝制裁可能导致更多朝鲜人成为被禁止人员。

新的对朝制裁要求总统对被认定故意从朝鲜获取某些贵重金属和矿物，提供大量燃料物资以运行或维护被指定船舶或受被指定人员控制的船舶，为与朝鲜政府的特定交易提供便利，或在朝鲜运输、采矿、能源或金融服务业从事重要交易的人员施加禁止性制裁。 

法案还禁止朝鲜政府或朝鲜人拥有或运营的船舶或被总统指明为未遵守某些联合国有关朝鲜决议的任何国家的船舶进入美国水域或在美国管辖的港口或地方转运货物。

这些制裁的影响取决于总统是否以及在何种程度上根据新的制裁方案作出指定。

富而德全球制裁及贸易团队将继续关注美国对俄罗斯、伊朗和朝鲜的制裁，并将对任何重大的进一步的动态作出更新，包括由该法案产生的法规和指南。

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