来源 FT中文网

混业经营早已是世界金融业发展的大趋势。早于全球金融海啸（GFC）以前，很多观察家以及国际机构对金融服务的趋同（Financial convergence）所带来的监管挑战已经提出了不少的疑虑。在GFC爆发以后，各国政府才发现银行、投资银行（或券商）和保险公司在整个系统之中错综复杂的关系。可是，各国中央银行以大水漫灌的方式救市，把净息差（net interest margin）推至极低水平，使得银行有更强烈的意愿加杠杠，提高收益率。某种程度上，金融监管部门近年加强审慎宏观管理，提高对风险资本金的要求，是为了应对货币宽松带来的潜在金融泡沫。由此可见，货币政策与金融监管是不可分割的两兄弟。

近年，中国金融业者也有混业经营的冲动。钱太多，利率低，资金找出路，市场出现各式各样的金融产品来吸收资金、转手投资，银行、保险、资管、信托等机构角式模糊。另外，传统的货币政策制定，是以央行和银行系统作为其理论基础。如今，在银行和非银金融机构已经不分你我、真伪难分的时候，对货币政策的效果和效率也带来一定的影响。也就是说，传统的监管框架可能已经跟不上现阶段的发展。有了这个大背景，便更容易理解全国金融工作会议提出的各种政策方向中。大会已经开了，调子已经定了，今后，中国的金融监管模式能不能真正跟得上新时代的发展，需要处理好四个比较重要的“转向”。

首先，从“行业发展”到“专业监管”的目标转向。金融监管机构在监管和行业发展中的双重角色，源自监管部门成立之初。彼时，国内的金融市场处于起步阶段，金融机构中存在着强烈的计划经济思维，金融产品简单，金融行为以对内为主，金融交易并不活跃。因此，行业主管部门的面临的主要问题之一，不是金融“泡沫”，而是金融部门不能跟上经济发展对于金融服务的需求。这就在客观上需要管理部门承担大量的行业发展职能。在实践上，金融管理部门致力于放松管制和审批，并进行了大量的市场建设工作。这些都对境内的金融体系和金融市场发展起到了重要作用。例如，在2002年末，全部债券市场规模只有人民币3.7万亿元，企业债券的发行仅限于重点国有企业。而在2016年末，债券市场的存量已经超过了人民币64万亿元，是当年的17倍，债券的种类和发行渠道也不断增加。

经过十几年的高速发展，金融体系快速成长。随着产品的丰富和市场深度的拓展，金融行业已经具备了相当强的服务实体经济的能力，甚至拥有驾驭宏观经济起落的实力。但是高速的发展也带来了风险的积累，出现了个别金融机构经营行为过于激进、博弈监管、通过规避监管来放大杠杆、过度承担风险等问题。在这样的背景下，必须将行业监管与市场发展分割开来，让市场的归市场、监管的归监管。但是，对于监管机构而言，从十几年的“家长模式”中走出来，迅速转变为纯粹的、高水平的监管者，不仅仅面临技术上的挑战，更多是思想的挑战。

在这样的背景下，全国金融工作会议提出了“恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神”，就是正视现实、推动监管机构角色转变的起点。在国外，很多监管部门为了提高专业水平，甚至愿意招聘行业翘楚、外国专家参与监管工作。下一步的工作，应该是建立一组拥有国际视野同时了解行业运作的专业监管团队。

第二，从“机构监管”到“功能监管、行为监管” 的对象转向。我们在此不想赘述功能监管和行为监管的定义，但想说明，二者的本质是一致的，就是跳出“一亩三分地”的限制，强调“实质重于形式”的监管原则。在这一原则下，相同的金融功能或行为对应相同的监管标准。

笔者所供职的澳大利亚和新西兰银行受澳大利亚金融审慎监管局（APRA）的监管。澳大利亚是主要发达国家中较早实践行为监管的经济体。APRA成立于1998年，负责监管银行（接受存款公司）、保险公司以及超级年金等机构，旨在维持金融机构的偿付和支付能力，保障存款人、受保人和投资者存放于相关机构的资产，重点是计算该类机构对应潜在信用风险、市场风险、及营运风险的资本金要求。

同时，澳大利亚证券及投资公署（ASIC）负责管理金融市场的运作，专注于监控金融产品的开发、销售和交易，重点在于监管市场参与者的行为。APRA和ASIC一纵一横，构成了网状的金融监管结构。在2008年国际金融危机之后，各国监管机构逐步认识到了以往以机构监管为主的监管模式的不足，纷纷转向了注重业务实质的功能监管和行为监管。其中，英国的监管改革就采取了类似澳大利亚的模式，设立了金融审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。

可以说，从机构监管走向功能监管和行为监管是监管机构的自我进化。其背景是近三十年来金融中跨行业、跨市场业务的蓬勃发展，对以往的机构监管模式带来了挑战。中国的监管机构如今也面临着同样的挑战。虽然中国金融业名义上是分业经营的，但随着各类机构收购、控股、设立不同业态的子机构，事实上的金融控股公司已经存在了。而跨市场这一点在金融产品上体现得更为突出。以理财产品为例， 其资金往往流经理财产品、信托、证券资管等几个类型的机构和理财、信托、资管、固定收益（非标）、债券等多个产品类别。虽然监管机构已经认识到了产品和机构关联性带来的潜在风险，但囿于固有的机构监管模式，在实现穿透式监管方面始终面临着显性或隐形的藩篱，限制了监管的效力。

金融工作会议明确提出了功能和行为监管的方向，说明监管层已经注意到相关的问题。建议下一步的工作，是如何为各种金融功能的订立其定义和标准，明确监管部门的分工。

第三，从“自扫门前雪”到“互联互通”的态度转向。事实上，对于任何实行多头监管的经济体而言，监管信息的共享都是一个普遍的问题，其根源在于监管机构自我保护的心态。相对于金融机构和市场的灵活多变而言，监管部门拥有该行业的信息优势。可是，官僚主义往往成为信息共享的屏障。国际金融危机的发生，突出了这一问题，也为改善监管信息共享提供了契机。主要经济体在危机后的监管改革中，都注重协调和信息共享机制的建设。例如，美国设立金融稳定监管理事会（FSOC）负责监管协调，并在财政部下设金融研究办公室（OFR）以支持FSOC的工作。

过去几年，监管协调和信息共享也是中国金融监管部门密切讨论的议题之一。2013年8月，国务院正式批复同意建立金融监管协调部际联席会议制度，是在这一方面的重要进展。此次金融工作会议确定设立的国务院金融稳定发展委员会，则是对已有机制的全面升级。这一政策举动，显示出中国政府已经切实看到了进一步提高监管协调和信息共享的必要性，和从实际出发，解决监管痛点和难点的决心。建议下一步的工作，是落实信息数据库的建立，并愿意提高透明度，以此作为投资者的决策基础。

第四，从“有权无责”到“无权有责”的权责转向。会议定位了“金融管理主要是中央事权”，为过去若干年中央与地方在金融管理方面的博弈“盖棺定论”。在计划经济时期，地方政府普遍具有“金融财政化”的情节，视金融机构和金融资源为“地方政府部门”和“第二财政”。在金融市场化之后，这一思想虽然有所减弱，但地方政府仍有很强的动力来影响地方金融机构的经营，推动银行加大对当地的信贷投放，并为聚集金融资源而不断设立地方性金融机构。对地方政府而言，金融风险的往往是国家层面的事情，而金融资源却是地方可利用的“公用地”，可以“搭便车”，这就形成了典型的道德风险问题。结果往往是导致地方金融机构注重放贷、刻意做大规模、轻视风险管理，最后造成风险。而这种地方政府受益、中央金融管理部门承担风险的机制，形成了逆向激励。

此次金融工作会议提出明确提出地方政府要“在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置”，就是要正确规范地方政府在金融领域的权和责，通过强化其“风险职责”，避免地方政府在金融领域的过度活跃。同时，强调金融管理是中央事权，也突出了金融监管部门的权威性，有助于减少现实监管工作中的阻力。下一步，我们将密切观察国务院层面所协调的政策方向，如何因地制宜，在地方层面得到有效落实。

完美的金融监管框架是不存在的。如今，在中国经济经历了近三十年高速发展的背景下，金融业已经走到更集团化、市场化的发展阶段，混业经营、影子银行、互联网金融已经是不可逆转的大潮流。同时，金融市场的对外开放给利率政策和汇率政策的有效性带来前所未有的挑战。由于金融市场发展的速度极快，全国金融工作会议提出的对策也未必在将来能适时解决所有问题。因此，广纳意见，随时聆听，仍然是监管系统自我更新的最佳态度。