来源：21世纪经济报道  记者：辛继召、李玉敏  

对于五大金融“灰犀牛”风险之一的非法集资问题，监管开始征求意见。

8月24日，国务院法制办公室公布由银监会起草的《处置非法集资条例（征求意见稿）》（简称“征求意见稿”）并公开征求意见。

非法集资是指未经依法许可或者违反国家有关规定，向不特定对象或者超过规定人数的特定对象筹集资金，并承诺还本付息或者给付回报的行为。

根据征求意见稿，发现非法集资行为并有设立互联网金融企业、发行或转让股份等七种情况下，应当启动非法集资行政调查。

此外，对于“非法集资参与人”，应当自行承担因参与非法集资受到的损失。

2014年以来，我国非法集资大案要案频发。

一系列涉案规模高达百亿元的非法集资平台先后被司法机关调查，包括：“e租宝”非法集资案、泛亚有色涉嫌非法集资、快鹿集团两家平台涉嫌非法吸收存款、“中晋系”涉嫌非法吸收公众存款和非法集资诈骗犯罪等。

此前，处置非法集资案件，主要法律依据是《刑法》。北京大学法学院教授彭冰表示，我国现行法律中没有“非法集资罪”，主要依据《刑法》中非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等。

近日，最高人民法院下发《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》，要求对于以金融创新名义非法吸收公众存款或者集资诈骗，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

8月24日，国务院法制办公布《处置非法集资条例（征求意见稿）》，则规定了启动行政调查的情形和相应的手段措施。

银监会表示，处置非法集资要“行刑衔接，分别施策”。源头治理是根本，刑事打击是后续手段。强化行政处理有利于源头治理。因此，征求意见稿对非法集资行政调查作了明确规定，并在案件移送、协调配合等方面与刑事司法程序作了衔接。

征求意见稿对启动行政调查的七种情形进行了具体的解释。处置非法集资职能部门发现未经依法许可或者违反国家有关规定筹集资金的行为，并且有下列情形之一的，应当进行非法集资行政调查，其他有关部门应当予以配合：

第一种，设立互联网金融企业、资产管理类公司、投资咨询类公司、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织筹集资金的；

第二种，以发行或者转让股权、募集基金、销售保险，或者以从事理财及其他资产管理类活动、虚拟货币、融资租赁、信用合作、资金互助等名义筹集资金的；

第三种，以销售商品、提供服务、种植养殖、项目投资、售后返租等名义筹集资金的；

第四种，无实质性生产经营活动或者虚构资金用途筹集资金的；

第五种，以承诺给付货币、实物、股权等高额回报的形式筹集资金的；

第六种，通过报刊、电视、电台、互联网、现场推介、户外广告、传单、电话、即时通信工具等方式传播筹集资金信息的；

第七种，其他违法筹集资金的情形。

银监会表示，处置非法集资要“防打结合，打早打小”。

根据此前《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》，省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人。

在非法集资的预防监测上，县级以上地方人民政府、联席会议成员单位应当加强防范非法集资宣传工作，建立监测机制，加强信息共享。应当建立举报奖励制度。金融机构、非银行支付机构应当建立非法集资监测预警机制，加强对可疑资金的监测，及时报告非法集资线索。

对此，有金融机构高管认为，应当进一步明确日常办公部门，并鼓励举报。

非法集资案件中，以“e租宝”为例，其以承诺还本付息为诱饵，通过媒体等途径向社会公开宣传。

对于这一情况，征求意见稿规定，发布融资广告的广告主应当取得相关金融业务资质或者其他证明文件。广告经营者、广告发布者应当查验有关金融业务资质或者证明文件，核对广告内容。

征求意见稿规定：对于经调查认定为非法集资的行为，处置非法集资职能部门应当责令非法集资人立即停止集资行为，并依照法律法规和本条例的规定处理。

如，“e租宝”非法吸收公众资金累计762亿余元，扣除重复投资部分后598亿余元，至案发未兑付380亿余元。

从司法实践看，非法集资资金返还率较低。《处置非法集资条例（征求意见稿）》规定，非法集资人、非法集资协助人应当向非法集资参与人退还资金，就资金清退方案协商一致的，可以自行清退；不能协商一致的，由处置非法集资职能部门组织清退。

其中，为非法集资投入资金的单位和个人，即“非法集资参与人”，应当自行承担因参与非法集资受到的损失。

清退资金来源包括：（一）非法集资的资金余额；（二）非法集资资金的收益、转换的其他资产及其收益；（三）非法集资人藏匿或者向关联方转移的资产；（四）非法集资人的出资人、主要管理人、其他直接责任人从非法集资中获取的经济利益；（五）非法集资协助人为非法集资提供帮助而获得的收入，包括咨询费、广告费、代言费、代理费、佣金、提成等；（六）依法应当纳入清退资金来源的其他资产。

此外，向非法集资参与人清退资金时，其因参与非法集资获得的实物和货币回报，应当予以扣除。

银监会表示，当前，非法集资案件高发频发，扰乱了正常的经济金融秩序，损害群众切身利益，影响社会稳定。

突出问题有：

一是发案地域相对集中，部分地区风险突出，下乡进村趋势明显，跨省非法集资案件大量增加。

二是涉案领域集中在网络借贷平台、民间投融资中介机构、农民合作社、房地产业、地方交易场所等重点风险领域。特别是非法集资组织化、网络化趋势日益明显，线上线下相结合，传播速度快、覆盖范围广、风险积聚迅速。

三是集资方式以直接吸收公众存款、投资理财等为主，以虚拟货币、消费返利、私募股权投资等名义的非法集资层出不穷、花样翻新，迷惑性强，辨别难度大。

根据处置非法集资部际联席会议的数据，2016年，全国新发非法集资案件5197起、涉案金额2511亿元，同比分别下降14.48%、0.11%，近年来首次“双降”。但非法集资形势依然复杂严峻，各地存量案件化解缓慢，新发案件不断积压，化解处置压力较大。