来源: 《中国外汇》2017年第5期  

当前，全球经济金融一体化处于调整期，各主要经济体经济结构和货币政策均处于再调整、再平衡过程中，跨境资本流动格局出现新变化。受此影响，我国外汇形势也出现了深刻变化，国际收支从过去“双顺差”的格局转为经常账户顺差、资本和金融账户（不含储备资产，下同）逆差。对此，外汇管理部门牢牢把握形势的新变化，始终坚持稳中求进的工作总基调，兼顾便利化和防风险，坚定不移地推进供给侧结构性改革；同时，继续简政放权，推进外汇管理方式转变，不断增强服务实体经济的能力，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

2008年国际金融危机以来，全球经济复苏缓慢，贸易投资发展乏力，发达国家量化宽松政策步调不一，经济发展的不平衡加剧。从全球资本流动来看，这种不平衡的表现之一是，新兴经济体经历了一个跨境资本流动从平稳流入到持续高涨，再逐渐回落、逆转的完整周期。

从我国的情况看，2000年—2014年上半年，我国国际收支经常账户、资本和金融账户呈“双顺差”态势；2014年下半年—2016年，国际收支从持续“双顺差”进入到了经常项目顺差、资本和金融项目逆差的新格局。与资本被动流出的本质不同是，我国资本流动的格局映射的是中国经济结构转型和改革开放的新阶段、新亮点。

一是居民财富不断积累，境外旅游、留学需求不断升高。随着中国经济的高速发展，居民收入持续上升，个人财富不断积累。2015年，我国人均GDP已达到8016美元，步入中等收入国家行列。在这一背景下，国内居民境外旅游、留学需求的日益上升，应是符合国际发展规律的一种变化。2015年和2016年，我国居民境外旅游（含留学、探亲、商务、就医等）购汇分别为2708亿美元和3224亿美元，同比分别增长27%和19%。

二是“一带一路”国家战略稳步推进，企业“走出去”的步伐不断加快。过去几十年里，中国对外直接投资规模还很小，只有极少数中国企业有意愿、有能力并获批开展对外投资。近年来，随着我国人均GDP的不断攀升，我国“走出去”和“一带一路”战略的政策效果持续显现。国内企业充分利用国际、国内两个市场进行投资配置，深度融入国际市场，对外直接投资发展迅猛。根据商务部的统计数据，2015年，我国对外非金融类直接投资创下1180亿美元的历史最高值，成为全球第二大投资国；2016年，我国对外直接投资达1701亿美元，同比增长44.10%。

三是外债偿还进程趋稳，高杠杆经营风险逐步释放。偿还外债是近年资本外流的主要原因之一。2011年—2014年，我国外债余额稳步增长，并在2014年末达到近年来的最高点1.78万亿美元；2015年以后，我国开始有序进行对外债务偿还。通过减少境外融资、偿还对外债务，有效降低了外汇风险敞口，避免了过多积累外债而可能引致的汇率风险。目前，部分资本流出压力已得到释放，企业对外债务去杠杆化继续放缓，尤其是外币债务。2016年二、三季度，我国外债余额出现缓慢回升，至2016年9月末，我国全口径（含本外币）外债余额为1.43万亿美元，外债规模逐步趋稳，外币外债去杠杆过程基本完成。

在新的国际资本循环流动格局下，便利化和防风险是我国外汇管理的两条主线，必须统筹兼顾，不可偏废。近年来，随着我国对外开放的不断深化，中国与世界深度融合，联系更加紧密。外汇管理坚持稳中求进的原则，围绕“三去一降一补”，切实服务实体经济发展，防范跨境资本流动风险。

服务实体经济是外汇管理部门始终坚持的方向。为便利企业开展跨境贸易投资，支持企业深度参与国际市场，实现产业结构优化升级，外汇管理部门大力推进供给侧结构性改革，通过简政放权，不断深化重点领域的外汇管理改革，始终寓管理于服务之中。

一是积极支持跨境电子商务等新业态的发展。将跨境电子商务综合试验区范围扩大到天津等12个城市；将支付机构跨境外汇支付业务试点范围扩大至全国，并放开地区限制、下放审核权限、提高单笔限额、扩大支付范围。截至2016年12月末，试点业务规模累计达215亿美元，表明跨境电子商务等新业态正在健康蓬勃发展。

二是直接投资实现基本可兑换。在对外直接投资项下，资金来源和汇出核准由事前审批改为事后登记，企业外汇资金来源进一步扩大，汇出手续进一步简化。改革后，境内企业“走出去”在汇兑环节仅保留登记管理，相关业务下放银行办理，大大便利了企业参与国际经济技术合作和竞争。

三是完善跨国公司外汇资金集中运营管理。为落实国家“十三五”战略规划，提高我国企业国际化经营水平，培育更多高水平的跨国公司，2012年，启动了跨国公司外汇资金集中运营管理试点。试点打破限制，大大降低了跨国公司成员之间的交易成本和融资成本，有的跨国公司仅财务成本一项一年就节省了上亿元人民币，有的跨国公司每年减少近90%的结算量，资金使用效率大幅提高。

四是设立基石投资者专项外汇额度以支持境内企业赴港上市。设立专项外汇额度，用于支持境内企业在港一级市场上市募集资金后再调回境内。该举措既有利于缓解赴港上市的境内企业融资难、融资贵的问题，降低了高负债率的风险，也为具备境外投资资格的企业和金融机构（基石投资者），增加了投资渠道，有利于拓宽海外业务。

金融开放是改革开放的重要内容，也是在我国进入经济新常态背景下优化全球金融资源配置的内在要求。作为金融开放的排头兵，外汇管理部门按照国家统一部署，积极扩大金融业双向开放。

一是推进资本市场双向开放。实施合格境外机构投资者（QFII）改革，放宽额度限制，简化审批流程，扩大境内资本市场开放程度；改革人民币合格境外机构投资者（RQFII）外汇管理，调整额度管理方式，简化额度审批管理，取消了资金汇入的期限要求，资金汇出也不设比例与分期汇出的限制，提高了对RQFII和QFII机构外汇管理的一致性；全面实施外债资金意愿结汇，大幅削减了资本项目收入及结汇用途负面清单，进一步便利和规范市场主体资本项目交易。

二是推动外汇市场发展。外汇市场是国际经济交流和资本流动的重要载体。外汇管理部门支持外汇市场发展，不断夯实外汇市场基础：丰富交易品种，在银行间外汇市场推出标准化远期和期权交易，满足多样化汇率风险管理需求；扩大市场主体，构建多元化的市场主体层次，截至2016年底，银行间外汇市场共有597家机构，其中非银行金融机构73家、非金融企业2家、境外金融机构59家；支持和推动外汇市场自律，理顺外汇市场供求关系。

三是推动银行间债券市场对外开放。2016年5月，进一步改革和简化境外机构投资者投资银行间债券市场的相关外汇管理，不设单家机构限额或总限额，资金汇出没有锁定期及分期汇出的安排，直接到银行办理资金汇出/入和购/结汇手续，为境外发行主体和投资者进入中国银行间债券市场提供更多便利。银行间债券市场改革措施推出以后，截至2016年底，已有180家境外机构/基金在上海总部注册备案。

近年来，随着我国“走出去”和“一带一路”战略的实施，我国企业（尤其是民营企业）的融资需求日益上升。为了便利企业合理利用“两个市场、两种资源”，外债、对外担保、外债转贷款等相关审批相继取消，以支持企业拓宽海外投融资渠道。

一是积极配合人民银行，将全口径跨境融资宏观审慎管理试点扩大至全国范围内的金融机构和企业。为服务企业“走出去”，取消外债事前审批管理，金融机构和企业在与其资本或净资产挂钩的跨境融资上限内，自主开展本外币跨境融资。这进一步丰富了境内市场主体，特别是中资企业的融资渠道，降低了其融资成本，可以更好地服务实体经济发展。

二是取消所有与跨境担保相关的事前审批。落实“国民待遇”原则，统一中外资企业外保内贷政策，解决境外投资企业境外融资难、授信不足等问题，有利于支持境内机构“走出去”做大做强。据测算，改革后，企业完成担保项下融资的时间由至少1周缩短至1天，节约财务费用约2个百分点，缓解了企业融资难、融资贵问题。

2008年国际金融危机以来，国际金融监管理念发生了新变化，加强对跨境资本流动的审慎管理，已成为包括基金组织在内的许多国际组织和国家的共识。这为我国在稳步推进资本项目可兑换过程中转变外汇管理方式、防范跨境资本流动风险提供了有益借鉴。

一是加强真实性、合规性审核。真实性、合规性是外汇管理的基本原则，贯穿于外汇管理的各个时期和主要项目。加强真实性、合规性审核的核心，是要对有真实贸易投资背景的正常用汇需求予以充分满足，加强事中、事后管理。

二是搭建银行自律平台。银行是外汇管理政策传导的重要纽带，是落实外汇管理政策、把好真实性与合规性审核的关键环节，也是简政放权后加强事中、事后管理的重要抓手。近年来，外汇管理加强了对银行外汇业务实施“展业三原则”的指导，支持银行细化内控标准和操作规范，强化真实、合规和风险管理，加强对分支机构的监管，把好外汇业务审核关。

三是增强跨境资本流动统计监测和预警能力。近年来，外汇管理部门不断强化风险防控的统计、监测和预警能力：构建与国际惯例接轨、具有中国特色的跨境资本流动统计体系；建立适应可兑换需要的跨境资本流动全口径监测体系，运用大数据挖掘等现代统计技术和方法，加强日常监测分析；构建国际收支和跨境资本流动预警体系，密切关注国际经济金融形势、发达经济体货币政策、国内经济基本面等因素，提高对外汇形势预判的科学性、准确性。

四是依法打击骗汇、地下钱庄等外汇违法违规行为。加强系统建设和非现场监测，提升对外汇违法违规行为打击的精准度；加强打击力度，适时、灵活开展针对重点渠道和主体的外汇核查和检查，提高监管的及时性；不搞“一刀切”，精准发力，保持对非法骗汇、地下钱庄等违法违规行为的高压打击态势，切实提升外汇监管的有效性。2016年，共查处外汇违规案件近2000起，共处罚没款约4.3亿元人民币。

当前，虽然我国跨境资本流动波动性有所加大，但中国长期向好的经济基本面没有改变，我国外汇形势在基本平衡中趋向稳定的趋势没有改变。新形势下，外汇管理将不忘初心，继续统筹兼顾好促进贸易投资便利化和防范跨境资本流动风险的关系，深化外汇管理改革，转变外汇管理方式，促进贸易投资便利化，进一步增强外汇管理服务实体经济的能力；同时，防范跨境资本流动风险，维护正常合理的外汇市场秩序。重点要把握好四个方面：首先，坚持运用市场化手段，更大程度地发挥汇率等价格机制在外汇资源配置中的决定性作用，减少行政性干预，理顺外汇供求关系；其次，实现监管一体化，加强本外币跨境政策协调，研究推进本外币一体化监测分析和协同监管；再次，按照准入前国民待遇和负面清单的原则，推进外汇管理方式从事前转向事中事后、从审批转向监测预警、从资本管制转向审慎管理；最后，强化审慎管理职能，有效运用宏观审慎管理工具，防止发生系统性区域性金融风险。

为此，下一阶段外汇管理将重点围绕以下几方面展开：

一是建立宏观审慎的跨境资本流动管理体制。完善跨境资本流动宏观审慎管理的预警和响应机制，对外汇流动性和跨境资本流动进行逆周期相机调控和精准调控；丰富跨境资本流动宏观审慎管理工具箱，完善跨境资本流动逆周期调控政策工具，构建针对外汇领域风险的审慎性风险缓冲工具等。

二是完善微观跨境资本流动管理体系。基于审慎原则设定负面清单，逐步取消微观领域的汇兑限制；以“展业三原则”为基础，加强银行外汇业务真实性、合规性审核；继续加大对违法违规行为的打击力度，维护正常有序的外汇市场秩序；构建政府监管与市场自律并行的管理框架，充分发挥银行作为外汇管理部门与市场主体间的桥梁作用，有效传导政策，严控规避政策的投机套利行为。

三是建立健全开放、有竞争力的境内外汇市场。要更大程度地发挥人民币汇率在外汇资源配置、调节跨境资本流动、平衡国际收支中的基础性作用，发挥灵活、弹性汇率机制对跨境资本流动冲击的“自动调节器”作用，夯实外汇市场自求平衡的基础；增加外汇市场的深度，丰富交易工具、增加交易主体；建立分层、包容的交易平台，完善外汇市场基础设施建设；转变外汇市场监管方式，赋予市场主体产品创新的灵活性、金融展业的主动性等。

四是夯实跨境资本流动统计监测体系。完善产品体系，建立既符合国际标准又能满足审慎管理需要的外汇统计体系；完善采集体系，强化数据采集的制度基础；完善利用体系，构建服务宏观和微观审慎管理的跨境资本流动数据系统；强化系统支持，构建外汇管理大数据平台。