文|高维和（中国自由贸易试验区协同创新中心专家、上海财经大学国际工商管理学院研究员）

殷华（中国自由贸易试验区协同创新中心专家、上海财经大学上海发展研究院助理研究员）

来源：澎拜新闻

中国(上海)自由贸易试验区(以下简称为“上海自贸试验区”)建设三年多来取得重大进展，总体达到预期目标。对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，为全面深化自贸试验区改革开放，加快构建开放型经济新体制，在新一轮改革开放中进一步发挥自由贸易区的引领示范作用，2017年3月末，中央、国务院又印发了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》。此次的方案是在上海自贸试验区前期发展基础上的全面深化与综合改革试验，亮点较多且任务细致，并提出了明确的建设目标：到2020年建设成国际高标准自由贸易园区。

第一，首次提出设立自由贸易港区。

设立自由贸易港区的目的是为了建设国际最高标准、最好水平的自由贸易园区。国际最高标准、最好水平的自由贸易园区，精髓在于自由，体现在通过放松管制，加快货物流动、人员流动、资金进出以及信息传递。

国际上最具代表性的自由贸易港区是中国香港自由港和新加坡自由贸易园区。香港自由港是全球最自由、最开放的自由贸易园区，最突出的特征是自由化的金融政策：资本进出完全自由、外国资本可以在各行各业自由投资等。

上海自贸试验区在洋山保税港区和浦东机场综合保税区设立自由贸易港区，可以有两种理解：

一是对标中国香港和新加坡，成为真正意义上的自由贸易港区，涉及金融和汇兑自由、关税全免等方面；

另一种是综合保税区类型，但是超越一般意义上的综保区，制度更先进、流程更便利，与国际规则相接轨。

根据此次方案的内容来看，上海自贸试验区设立自由贸易港区仍然更偏向于贸易便利化改革的进一步深化。

衡量最高标准、最好水平的自由贸易园区的唯一标准是开放度最高，上海自由贸易港区的未来建设需要进一步大胆试、大胆闯，可率先试验“一线充分放开”。

第二，服务国家“一带一路”和长江经济带建设是新增内容。

与2013年9月公布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》相对照，此次的方案在广度上对上海自贸试验区提出了新的要求和工作内容，是为了更好地服务国家战略。

方案明确提出，发挥自贸试验区在服务“一带一路”战略中的辐射带动作用，重点放在增强金融服务功能；尤其提到，支持优质境外企业利用上海资本市场发展壮大，吸引沿线国家央行、主权财富基金和投资者投资境内人民币资产。这意味着，优质境外企业未来可以来上海上市。

另一方面，方案提出建设人民币全球服务体系，有序推进资本项目可兑换试点，这也是为“一带一路”建设铺路搭桥，提升金融服务实体经济的功能。进一步深化金融开放创新，是中国金融市场又一次重要的开放举措，表明中国向世界全方位开放的坚定决心。

再者，方案提出与国家层面“单一窗口”标准规范融合对接，推进长江经济带跨区域通关业务力度，加强数据衔接和协同监管。全国自贸试验区已形成1+3+7的格局，如果各个自贸试验区在国际贸易“单一窗口”、企业公共信息监管和事中事后监管等平台各自单独建设，不仅是重复建设，还会出现监管衔接等问题。

因此，此次的方案提出建立全国统一层面的国际贸易“单一窗口”和全国海关通关一体化，是改革系统集成化的体现。

第三，对政府职能转变提出更高要求。

方案提出了打造提升政府治理能力先行区的新概念。深化大部门制改革，建立精简高效的跨部门协同机制，是政府职能转变的第一项要求。

大部门制改革通过拆机构、并职能，可以提高行政效率，降低行政成本，不仅考验政府大刀阔斧精简机构的决心，还考验各部门事中事后协同监管的能力。

方案还提出深化创新事中事后监管体制机制，这是政府职能转变的第二项要求。

如何提高监管的有效性，社会力量和第三方机构对政府和市场的监督，将成为未来监管主体的重要组成部分。“互联网+政务服务”体系是政府职能转变的第三项要求。

通过建立统一信息标准、实现信息共享，可提高监管效率和协同能力。

第四，探索离岸税制安排。

方案提出，适应企业参与国际竞争和服务“一带一路”建设的需求，在不导致税基侵蚀和利润转移的前提下，基于真实贸易和服务背景，结合服务贸易创新试点工作，研究探索服务贸易创新试点扩围的税收政策安排。

探索离岸税制安排的目的是为了鼓励全球总部经济在上海自贸试验区落地生根，同时也鼓励企业参与“一带一路”建设。这对上海自贸试验区成为推动市场主体走出的桥头堡，具有非常重要的作用。

二、国际最高标准、最好水平自由贸易区的三大特点

金融自由化以香港自由港为代表，主要体现在：汇兑自由，即不实行外汇管制，外汇进出完全自由；资金来去自由，不受任何限制；任何获准开业的外国银行可从事各种境内和境外业务。

上海自贸试验区在人民币国际化、资本项目可兑换、境外企业境内上市等方面已迈出重要一步。在有效防控风险的前提下，可利用自身金融开放优势，灵活运用政策，进一步拓展金融服务实体经济功能。

贸易便利化以新加坡自贸园区为典型，主要体现在：新加坡在全国范围内实行了电子数据交换（EDI），建立了连接海关、税务、检验检疫、经济发展局、企业发展局等35个政府部门的贸易网（Trade Net）。该网24小时运行，与进口、出口贸易有关的申请、申报、审核、许可、管制等全部手续均通过贸易网进行，自动接收、处理、批准和返还电子申报。

商家通过电脑终端10秒钟即可完成全部申报手续，10分钟即可得到批准与否的答复。大大减少了政府和企业在通关过程中的成本、时间和人员。

虽然上海自贸试验区国际贸易“单一窗口”借鉴了新加坡“单一平台”模式，由市口岸牵头建设，参与部门达二十多个，但目前上海自贸试验区国际贸易“单一窗口”平台覆盖仍有限，上线运作业务较少，系统功能不完善，不能一次办理所有贸易业务事项，通关成本仍较高。

此次方案对标了国际先进水平的国际贸易“单一窗口”，协同和简化贸易数据，覆盖领域拓展到服务贸易，有望进一步提升贸易便利化程度。

服务高效率同样以新加坡自贸园区为典型。创新服务一直是新加坡自由港保持核心竞争力的重要措施之一。

新加坡政府自1988年开始依托电子技术和网络技术，建设电子商务、电子政务等网络系统，逐步实现了无纸化和自动化，节省了人力财力，提高了政府运作效率和服务质量。

例如，新加坡自贸园区建立了空运货物社群网络（Cargo Community Network），通过这一电子平台，空运货物代理可直接与全球20多个国家大型航空公司、其他货运代理联系空运货物事宜和处理相关事宜，并与世界其他同类型系统相连，提供区域和全球空运货物服务。

此次方案也明确提出优化信息互联共享的政府服务体系，打造“互联网+政府服务”体系，建立信息共享机制，已朝着这一方向迈进，当然未来还有更多的工作要做。

此次方案涉及面较广，不仅有综合改革试验，更强调要服务国家战略，在深度和广度上对上海自贸试验区建设提出了更高要求。

在深度上，方案对照国际最高标准、最好水平自由贸易园区，明确了上海自贸试验区要建立更加开放透明的市场准入管理模式，以提高投资自由化程度；建成国际先进水平的国际贸易“单一窗口”，以提高贸易便利化程度。

在广度上，方案强调，以进一步深化金融开放创新为核心，服务国家“一带一路”和长江经济带建设，推进上海与“一带一路”建设有关的国家和地区在金融业服务领域开展深度合作，互联互通，加快人民币国际化步伐，打造“一带一路”建设的国际金融链接端。

快：即深化改革时间管理。

从1980年深圳经济特区设立，到1990年上海浦东新区开发开放，到2001年中国加入世贸组织，直至2013年上海自贸试验区设立，中国以大约每10年一个周期不断扩大开放深化改革。

此次方案明确要求，上海自贸试验区到2020年建设成国际高标准自由贸易园区。以2020年为时间节点，此次任务比正常周期缩短了三年，表明改革任务重、时间紧，更加要求上海自贸试验区砥砺前行、坚持不懈、不断突破，为国家改革开放做出重大贡献。

好，即深化改革质量管理。

方案多处使用“国际高标准”、“国际先进水平”、“国际竞争力”、“更加开放”、“全面深化”等用词，表明此次改革的深度与广度，不仅要多方位与国际标准接轨，还要在原有的基础上实施全方位开放。

同时也表明，为了保证改革质量，上海自贸试验区执行的是一个渐进式开放的过程。

如何保证改革质量？最好的办法是向国际最高标准、最好水平自由贸易园区看齐，以自由市场经济为原则。企业是市场的主体，国际最高标准、最好水平自由贸易园区的另一个特点是企业经营自由。

此次方案中再次提及实施市场准入负面清单和外商投资负面清单制度，是为了进一步扩宽企业经营行业、领域和业务，最大限度地给市场放权，由“看不见的手”来调节市场经济活动，以厘清政府、市场、社会关系为重点，清晰界定政府职能边界。

省：深化改革成本管理。

经济学理论告诉我们，上海自贸试验区不断深化制度创新，可以减少经济活动中的交易费用和生产成本。例如，深化大部门制改革，建立精简高效的跨部门协同机制，是为了提高行政效率，降低行政成本。

建成国际先进水平的国际贸易“单一窗口”、建立安全高效便捷的海关综合监管新模式，是为了降低通关成本和提高通关效率。

方案同时提到优化创新要素的市场配置机制，健全完善更加符合社会主义的市场经济规律。方案以市场为导向，强调了市场配置资源的调节作用是最有效、成本最低的要素配置方式。

此次方案坚持以制度创新为核心，强调建立同国际经贸通行规则相衔接的制度体系，立意高远。方案坚持对照最高标准，查找短板弱项，以建设国际最高标准、最好水平的自由贸易园区为目标，全面深化推动贸易和投资自由化、便利化的改革举措，同时加强改革的系统集成，增强制度创新的系统性、整体性和协同性。

方案突出了联动发展，注重强化自贸试验区改革与上海市改革的联动，与上海国际金融中心和具有全球影响力的科技创新中心建设的联动，主动服务“一带一路”建设和长江经济带发展等国家战略，充分发挥自贸试验区的辐射带动作用。

“大胆闯、大胆试、自主改”，是上海自贸试验区未来发展需要的精气神。