引子

PPP主要有三种类型：公私合营、公私合作、国有资本和社会资本的融合。有一组数据可以很好说明这三个P之一，Private也就是民营经济在中国的地位。这组数据可形象地以“567899”概括。

周汉民

盘古智库学术委员会副主任委员

上海市政协副主席

日前国务院办公厅发出通知，推出24条措施激励地方真抓实干。在鼓励促进发展的激励措施中提到，对推广PPP（Public-Private Partner ship）模式成效明显的地方，优先安排以奖代补资金和中央预算内投资PPP前期工作专项补助。而从2015年开始，国家发改委每年安排5亿元中央预算内投资支持PPP项目前期工作。

PPP模式，指国有资本和社会资本合作，是两者基于各自优势建立的一种长期合作关系。近年来，PPP模式作为一种创新的公共产品、公共服务的市场化、社会化供给方式，在我国得到大力推广，并被视为积极财政政策、供给侧结构性改革的重要工具，各地PPP项目也陆续推进。在PPP模式欣欣向荣之际，更要深入思考PPP模式的内涵，提升法律风险防范下的金融创新水平，实现持续健康发展。

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落实“三个平等”是必要前提

2016年3月4日下午，习近平总书记参加全国政协民建、工商联政协委员联组讨论，就我国基本经济制度和民营经济发展作出一系列重要指示，强调中国基本经济制度的不变，强调中国对民营经济的政策和鼓励不变，更重要的是指出“三个平等”，即民营经济与国有经济地位平等、机会平等、规则平等，振聋发聩，鼓舞人心。

PPP主要有三种类型：公私合营、公私合作、国有资本和社会资本的融合。有一组数据可以很好说明这三个P之一，Private也就是民营经济在中国的地位。这组数据可形象地以“567899”概括：“5”，就是中国国家税收的50%由民营经济创造；“6”就是2015年国内生产总值67.67万亿元中的60%由民营经济创造；“7”，就是国家的创新能力70%掌握在民营经济手中；“8”，就是国家16—59岁就业人口中的80%在民营经济下的企业工作；“99”，就是中国规模以上经济企业仅占1%，99%是中小微民营企业。一言以蔽之，探讨PPP模式，就是要探讨PPP模式中的两个P（Public-Private），包括它们的地位平等、机会平等和规则平等的问题。

在“三个平等”的倡导下，截至今年9月，国家财政部推出两批PPP示范项目，共232个，总金额7866.3亿元人民币，目前落地率58.1%。值得关注的是，一方面，PPP项目呈加速落地趋势，另一方面，我国民间投资却出现大幅下降，其下降速度之快甚至被媒体冠以“断崖式”下跌。去年12月，中国民营经济的投资增长率是10%，今年1-7月已经降至2.4%，8月略有回升达到2.5%。在此背景下，PPP项目逆势上涨，第三批示范项目较前两批，无论是项目数量、总投资规模还是覆盖区域，均有大幅增长，这与总书记提出的“三个平等”有直接关联。因此，推动PPP模式在中国的发展，最核心的任务就是将“三个平等”落到实处，这是必要前提。

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PPP模式契合国家战略发展需求

当下，PPP模式发展面临良好机遇。从2012年开始，四年来，国家相继推出了四大战略。第一个战略是自贸试验区战略，2013年9月29日上海自贸区正式运行，2014年12月28日全国人大十二届常委会十二次会议决定，上海自贸区扩区，涵盖陆家嘴、金桥、张江，同时批准广东、福建、天津分别设立三个自贸区，上海自贸区的面积在四个自贸区中最大，是上海总面积的五十分之一，是浦东总面积的十分之一。去年这十分之一的面积创下了75%的浦东GDP，五十分之一的面积创下上海经济总量的25%。目前，自贸区已由1.0版的上海，扩大到四大自贸区的2.0版，再到2016年8月31日党中央国务院决定再设7个自贸区的3.0版，包括中原大地的河南，东北的辽宁，西北的陕西，长江上游的重庆、四川，中游的湖北，中下游的浙江。可以看出，这个战略布局与另外三大战略紧密相连。

第二个战略就是京津冀一体化战略，京津冀一体化战略为了疏解北京的非首都功能，在两个直辖市和整个河北11个地级市展开，面积21.5万平方公里，人口达一亿一千万人。

第三个战略是长江经济带发展战略，涉及沿江9个省和2个直辖市，人口占国家总人口的40%，GDP占整个国家经济总量的40%，这旨在使长江这一世界第三大江内河成为真正的外河，使中国更进一步融入世界。

第四个战略就是“一带一路”倡议，其中包括积极规划中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊建设。其中中巴经济走廊，从乌鲁木齐出发到瓜达尔港，全长4625公里，总投资超过460亿美元。在我看来，PPP模式是加快建设中巴经济走廊的最佳模式。在“一带一路”建设过程中，金融业“三剑齐发”，包括亚投行、金砖五国银行和丝路基金。丝路基金目前由国家投资，参与的三个企业都是国企，我们完全可以将丝路基金拓展为PPP模式的典范，鼓励更多的民企（包括海外民企）、国企共襄盛举，融入丝路基金。而且，丝路基金还可借助已经成型的、运作良好的世界其他金融组织、机构、联盟来设立独特的中国基金，起到重要的引领作用。

PPP模式的运行核心在于金融领域要有不断的创新，创新之一就是要让更多的民企共同参与，随着四大战略加速推进，我们应当引导民企紧紧跟上，用PPP模式带动更多社会资本参与。可以说，PPP模式正当其时，它完全能融入国家的四大战略，但同时也面临严峻的挑战，要不断拓展参与面，更好地容纳民营经济。

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法治是PPP成长的一个基本点

PPP模式不仅在中国，在世界范围内也属于相对较新的模式。纵观其它国家的PPP模式发展，如英国的PPP模式、澳大利亚的PPP模式、欧盟其他成员国的PPP模式，以及美国的PPP模式，从导入到成长，从成长到成熟，都强调一个基本点，就是以法治为保障。目前，国家正在草拟PPP法，引发了法学界、法律界的广泛讨论，制定一部专门法或是在其他法制中体现，何种为佳，尚无定论。

PPP模式既然是合作，实施过程体现的就是一种契约精神，因此，更需要做好法律风险防控，以实现公共利益最大化。特别要关注五大问题：一是地位平等，确保民营经济与国有经济地位平等、机会平等、规则平等；二是契约保障，契约保障实质上也是地位平等的反映；三是长期管理，持续时间周期较长是PPP模式的基本形态，长期管理基于的是长期合作，反对的是急功近利；四是权责明晰，也就是契约的条款要严整、周详、可操作；五是法治配套，中国PPP相关的法规无论采取何种形式，都需要成文配套而不是单打独斗，否则就无法形成一个良好的法治环境；六是立足自身，基于中国的现实，我们可以参照世界其它国家的经验，目前制定专门PPP法律的国家甚少，但PPP相关法制精神却能体现在很多地方。由此，可以做国际比较，但又体现中国的特色。

目前，PPP模式在我国已经风起云涌，这不由让人联想起同样在2013年备受瞩目的互联网金融，在大力推广、加速发展之际，绝不能忽略相关法治的紧紧跟上和相关监管的周密布局。PPP模式要向前推进，就环境而言应当考虑五大方面：一是规避政治风险，中国企业“走出去”参与其它国家的PPP模式，在政治上不仅要关注政权更迭，也要重视国有化、征收、征用、没收等问题。二是促进有序规范，“双十一”瞬息可以突破百亿、千亿元大关，但这只是个例，中国经济发展需要活跃，更需要有序。三是关注文化差异，服务国家战略走向世界，必须清楚了解文化多元这一客观现实。四是强化政府监管，PPP模式无论在中国还是走向世界，政府的作用必须非常明确地发挥出来，也就是高举公平和正义的大旗。五是完善法治建设，仅举一例，我国改革开放38年来，在利用外资上的成就，包括外资三法如何建立、如何配套、如何转型，就是最鲜活的历史。

中共十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。PPP模式不仅是公共服务的新供给机制，还是治理能力现代化的理念实践和应用，成为政府转变发展思路、创新经济发展模式的重要手段。随着PPP模式的不断推广，必将呈现出诸多新特点以及随之而来的新问题，需要创新理念，从持续性、系统性、综合性改革的角度，协同推进，规范操作，为PPP健康持续发展营造良好环境。■

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周汉民