财政部严禁以PPP名义举债 明股实债PPP项目何去何从
财政部严禁以PPP名义举债，明股实债项目怎么办？
1、财政部严禁以PPP名义举债，明股实债项目怎么办？
2、融资平台转型PPP的困惑与出路。
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财政部严禁以PPP名义举债，明股实债项目怎么办
外界对中国政府债务问题始终保持很高的关注度。
10月6日，财政部部长楼继伟在G20财长行长会议上回应外媒提问时表示，中国地方政府债务仍在隐性扩张，中国对此高度关注，且正在采取措施堵住非正规发债渠道，规范发债行为。
很快，“调查统计融资平台公司债务数据”的行动在全国铺开，财政部试图了解地方政府以融资平台名义举借了多少由财政性资金偿还的债务。
其中，“明股实债”模式是审查的重点之一。
政府专项建设基金、政府投资基金、PPP、股权融资等投融资创新模式中，不少地方政府向社会资本方承诺本金回购、给予最低收益等安排，即名为股权投入、实为债权融资，最终仍由财政兜底风险——此类隐性债务首次被纳入统计，要求各地上报相关数据。
10月20日，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，强调要加强PPP项目的财政管理，重申要加强PPP项目监管，严禁以PPP项目名义举借政府债务。
1继续膨胀的地方债务
地方债“规范化”管理两年时间不到，一场全国性的地方债务统计工作又开始，统计焦点仍然是“地方融资平台公司”，曾经地方政府举债的主体。
中部某市财政局负责人对21世纪经济报道记者直言，43号文之后，城投公司改头换面，经过“转型”重新推向市场，在PPP热潮中以项目公司的名义出现，但项目公司背后依旧是政府的影子。近两年融资环境比较宽松，有大量流动性注入，地方为了稳增长，平台公司融资容易、成本也不高，一些基建项目随之启动。
从各地财政厅下发文件来看，这次债务统计主要为中央决策提供依据，防范财政金融风险。
按新预算法的规定，地方政府债务实行限额管理。如2015年经全国人大常委会审议通过2014年地方政府债务余额为15.4万亿，加上2015年地方新增债券规模6000亿元，地方政府债务限额确定为16万亿。2016年，经全国人大审批通过地方新增债券规模为1.2万亿左右，因而2016年地方债限额为17.2万亿。
不过，地方政府绕开“限额”变相举债的渠道仍不少。2013年全面债务审计时发现，一些地方通过融资平台公司之外的国有独资或控股企业、自收自支事业单位进行融资；有的地方通过银行贷款之外的BT（建设-移交）、垫资施工、融资租赁和集资等方式变相举债融资。
这些变相举债的渠道，在今年10月份的统计中悉数纳入，各地财政部门要填报融资平台的债务余额，包括银行贷款、发行债券、信托、融资租赁等各种渠道。
东部某省省会城市财政局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，43号文出台之后，国务院为防止“一刀切”，明确重点在建项目谈妥的银行贷款要继续发放，但在确认“在建项目”贷款时，地方其实有一定操作空间，银行贷款额度有所放大。
目前热推的PPP，同样不纳入债务限额管理。但有地方财政部门负责人对21世纪经济报道直言，基层财政认定PPP是准债务，但实际上PPP项目比一般债务的约束力还要大。因为财政部门一般会出承诺函，地方人大可能会出决议，这理应纳入地方政府债务。
该负责人还表示，地方隐性债务扩张渠道不少，包括政府购买服务、招商引资过程等，都暗含着未来偿债责任。比如，地方为了招商引资，承诺社会资本投资方，如果社会资本投资10个亿，地方政府投资1个亿，按照投资进度给予补助，后续财政是要有投入的。
2PPP可能带来多大债务负担？
变相举债中，有些是明文禁止的，比如“明股实债”。
近两年热推的PPP模式，现累计已推出超过12万亿。PPP模式的引入，本是为了引入社会资本更优质的运营管理能力，引入股权投资，减轻地方政府债务。但实际过程中，名为股权投入，实际上仍是简单债权融资，风险仍由财政兜底的现象并不少见。
这次上报的数据中，要求填写政府部门承诺其他出资人本金回购、最低收益等项目，就会牵涉到“明股实债”项目的统计。
某信托机构经理对21世纪经济报道记者表示，期限不匹配很普遍，信托资金期限最多5年，但PPP项目基本在10年以上，信托类资金几年时间要退出，难以做到长期股权投资以及风险共担，“明股实债”项目比较多。不过，信托资金约定的收益回报，有时候不是从政府方来，而是从利润回报较高的项目建设方来。
发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示，“明股实债”就是一种变相融资，违背了政府产业基金、PPP、专项建设基金等投融资创新的本意，地方未必会如实上报。另外，债务认定上存在困难，地方政府、平台公司、事业单位等都可能参与其中，有些不好区分。
无论从财政部PPP信息平台，还是第三批PPP示范项目来看，没有经营收入的市政类项目数量上绝对领先。
有PPP咨询行业专业人士对21世纪经济报道记者表示，现在推出的项目政府付费的增多，而且使用者付费项目不如政府付费类受社会资本欢迎，因为政府付费能有相对明确的收入，而使用者付费项目则存在一定市场风险。
有经营性收入的项目，如高速公路、污水处理厂等，可以通过收取过路费、污水处理费等使用者付费收入；而市政道路、园区开发等，属于纯公益性项目投入，投资者回报基本由财政掏钱。
为了防范地方政府过度使用PPP模式，造成债务膨胀，财政部要求进行财政可承受能力论证，即年度PPP项目支出责任占一般公共预算支出比例不得超过10%。
但这一红线在现实中也容易绕过。有业内人士表示，地方在进行项目论证时，一般公共预算支出是项目周期内的支出规模，PPP项目周期较长，需要预估较长周期内的财政支出规模，存在一定主观性。
不过，在经济下行、实业投资风险加大背景下，政府项目背靠政府信用，成为资金追逐的目标。上述中部地级市财政局官员对21世纪经济报道记者表示，“明股实债”在PPP项目中之所以多，因为这个很简单，就是债务融资，给资金方以固定回报，一拍即合，容易谈拢；一旦管理周期长了，不确定性增加，大家都不放心。当前资金成本较低，稳增长背景下，若是能形成有效资产，债务风险不大；如果决策失误，投到无效资产上，就容易出问题。
来源：21世纪经济报道 作者：周潇枭
融资融资平台转型PPP的困惑与出路。
地方投融资平台转型发展的重要途径之一，就是开展政府和社会资本合作（PPP）项目建设运营。转型发展既是投融资平台公司难得的发展机遇，也是不得不面对的挑战。 1困惑 据国家审计署审计结果，到2013年6月底，全国地方政府共有7170家投融资平台公司，这些公司在管理体制、股权结构、资产负债、业务领域、经营绩效等方面，存在较大差异，只有部分从事基础设施建设经营，且有一定收益和现金流的投融资平台，目前才有可能从事PPP项目的建设和运营。且这类公司由于自身特点，在开展PPP项目建设运营过程中，还面临着很多难题。 1、投融资平台自身法人治理结构问题。 在投融资平台公司发展中，由于其特殊的背景和主要承担为地方政府融资的任务，投融资平台只是在形式上具有法人实体而已。虽然符合公司法等关于募集资金的基本要求，但公司法人治理结构不健全，董事长、总经理等主要管理人员大多为现任公务员。如投融资平台直接隶属于市政府，则董事长或总经理为主管副市长；如隶属于财政局，则董事长或总经理为财政局局长；如隶属于各类经济技术开发区，则董事长或总经理为管委会主任等等。这种状况，在承担政府融资功能的情况下尚可运行，但在实现转型发展的过程中，这种公司治理结构，难以适应PPP项目建设运营的需要。 2、投融资平台自身债务的处置问题。 经过债务甄别后，凡是有对应建设项目、有现金流、企业有偿还能力的投融资平台债务，甄别为企业债务，由企业承担还本付息责任，划清了和地方政府财政的关系，财政部门不再为这类债务兜底，投融资平台再融资也不具有政府信誉背景。因而在转型开展PPP业务过程中，投融资平台公司需要妥善处置自身债务问题。需根据不同项目，选择不同的债务偿还方式。通过PPP项目的建设和运营，落实企业举借债务的偿债资金来源，防止债务违约，维护企业信誉，实现可持续发展。 2投融资平台PPP项目的选择 投融资平台在开展PPP项目建设和运营过程中，还面临着存量项目还是新建项目的选择问题。存量项目往往已形成生产和服务能力，收益和风险较为明确，但在推行PPP模式过程中，无论是转让所有权，还是采取租赁、改扩建等方式，还面临着经营管理人员和职工的阻力等障碍。对于新建项目，就投融资平台自身而言，可按照现行政策指南进行规范操作，无历史包袱，但还需要考虑在已有债务负担的情况下为新项目融资、担保，以及未来预期收益不确定等问题。 3如何选择优秀的战略合作者。 对有资金、技术、人才和管理优势的私营企业而言，在目前PPP法律制度不健全、地方政府信誉不高的情况下，他们对PPP项目持观望态度者居多。而目前签约较多的央企、各地国企，也面临着国企改革过程中的一些政策性不确定因素。因而投融资平台在转型发展中，通过招投标等方式寻找优秀的合作者，需要一个过程，面临着各种挑战。 4对策 由于投融资平台大部分项目的公益性，以及PPP模式的特点，部分投融资平台可转型从事PPP项目建设和运营，针对上述存在的问题和困难，需要从地方政府和投融资平台公司两个层面，积极推进这项工作。 1、地方政府以职能转变和资产重组为重点，推动投融资平台转型发展。 首先，加快地方政府职能转变步伐，划清政府与市场的界限，改革公共物品和公共服务供给方式。对有一定收益和现金流的准公共物品项目，优先采用PPP方式，吸引社会资本投资，充分利用社会资本管理、资金和技术等优势，提高公共服务质量和效率，为投融资平台转型发展创造空间。 其次，加大对政府投融资平台公司资产重组力度，将具有公益性的基础设施和公用事业资产，集中到一家或两家平台公司集中经营，并大力推广PPP模式。据统计，有的一级地方政府拥有十多个投融资平台，分交通、水利、农业等不同行业进行经营，且70%左右的投融资平台是区县级政府所有，资产重组是开展PPP项目建设和运营的重要前提条件 最后，在财税政策、人事制度、社会保障制度等方面，支持投融资平台公司进行改革改制，建立现代企业制度，推行PPP模式。另外，地方政府也需要加大投融资平台PPP项目的推介、招商力度，加快投融资平台转型发展的步伐。 2、投融资平台以体制机制改革为突破口，推动PPP业务，实现转型发展。 对开展PPP建设运营的投融资平台公司而言，需要通过公司体制机制的彻底改革，以实现转型和跨越发展，为地方企业和居民提供优质公共服务。 一是完善公司治理结构。根据公司法和有关法律制度要求，建立健全企业董事会、监事会和总经理等法人治理结构，转换职工身份，现任公务人员退出管理阶层，实现管理人员职业化，理顺和业务主管部门、国有资产管理部门的关系，以对接开展PPP业务对投融资平台公司内部决策、管理的要求。 二是向PPP项目公司合理转移债务和风险。在投融资平台公司资产结构中，除公司建立初期财政注资、划拨的资产外，投融资平台经营项目大多是通过举债建设的。在推行PPP模式过程中，对于在建项目，或者已建成的存量项目，投融资平台需要向PPP项目公司合理转移债务和风险。 三是投融资平台PPP项目坚持以存量项目为主兼顾新建项目的原则。鉴于2008年以来我国地方政府投融资平台数量、债务增加较快，还本付息压力较大的实际状况，在投融资平台转型发展PPP业务的过程中，坚持以存量项目为主兼顾新建项目的原则，通过出售产权、租赁等方式，推动投融资平台已建成，或者在建项目与社会资本投资者开展合作，交由项目公司建设和经营，投融资平台收回投资后优先还本付息，有剩余资金再进行新项目建设，从而有效降低投融资平台债务负担，减少违约风险。在存量项目选择中，也需要考虑项目对社会资本投资者的吸引力，要能使其得到合理回报。否则，推行PPP模式也可能只是一厢情愿，很难达到预期目的。 四是以招投标的方式选择最佳合作者。在我国现行PPP政策指南中，PPP项目采购可以适用政府采购法规定的各种采购方式，如招投标采购、磋商性采购等等，但相比较而言，采用招投标采购方式，可充分发挥市场竞争优势，在众多的投标者中选择最合适的合作者，进行PPP项目的建设运营，这也是PPP模式成败的关键环节之一。 由于历史原因，投融资平台公司往往掌握了地方重要的供电、供水、供气、桥梁、道路、公共交通等重要设施和公用事业，如果合作方中途破产倒闭或出现违约行为，会对地方经济社会产生重大影响。因而在PPP项目推广过程中，不能急于求成，草率签约，而要扎实推进，精心选择合作者，保证项目建设运营达到预期效果，为地方经济社会发展提供优质公共服务。
来源:中国财经报 作者：温来成 中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长、教授、博导。
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