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重庆千亿债务“减法”:土地出让+PPP+债券置换

李果 |2016-08-31 12:14453

地方政府化解债务问题的方法主要有三种,即依靠财政收入偿还债务;第二是依靠土地出让收入,即卖地的一次性收益填补缺口;第三是目前各地政府正在尝试的PPP模式,改变债务的统计口径。

来源‍:21世纪经济报道

文/李果


地方政府化解债务问题的方法主要有三种,即依靠财政收入偿还债务;第二是依靠土地出让收入,即卖地的一次性收益填补缺口;第三是目前各地政府正在尝试的PPP模式,改变债务的统计口径。


连续十个季度领跑GDP增速榜的重庆,既在供给侧发力,又成功化解了千亿地方债务。


2012年-2015年,重庆GDP增速为13.6%、12.3%、10.9%和11%,而地方债务规模呈现逐渐下降趋势,其中2014年降幅达千亿元。


保持经济高速增长的同时,重庆将债务从警戒线附近拉至全国低位,并由此为后续经济发展所需的举债腾出空间。


2013年重庆市政府性债务余额6925.90亿元,2014年这一数据降至5909.50亿元,较上年下降1016.40亿元;2015年,再降至5603.40亿元。


重庆2015年77%的债务率,远低于财政部公布的89.2%的全国地方债务率。既保持了经济高增速,又大幅度降低政府负债率,重庆如何做到的?


曾经的负债“亚军”


和其他地区一样,重庆经济高增长的主要引擎,依然来自大规模基础设施建设为主的投资拉动。


就重庆而言,在地方财政收入难以有效覆盖的情况下,获得建设资金的主要途径是地方融资平台,即“八大投”通过向银行打包土地等实体资产,获得贷款资金——上述资金的特点包括偿贷周期短、利率高。


一路走高的重庆债务率,在2008年“四万亿”的推动下,于2012年达到92.8%的历史高位,仅次于北京居于当年度全国第二。


此后,重庆宣布将进行地方债务压减。在2015年3月举行的博鳌亚洲论坛年会上,重庆市市长黄奇帆称,重庆债务余额已经较2013年底减少1090亿。


今年5月,财政部有关负责人在财政部网站发文指出,以国际通用的债务率(债务余额/综合财力)指标衡量,2015年地方政府债务率为89.2%。而21世纪经济报道记者获得的材料显示,如果以财政部核定的重庆市2015年政府债务限额3412.4亿元来计算,重庆市2015年债务率(政府债务/地方综合财力)为62%左右。


即使加上审计确认并按审计口径折算后的政府或有债务(即政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务)余额计算,重庆市2015年总债务率为77%左右,同样低于财政部确定的100%总债务率风险警戒线。


在重庆举债空间获得释放的同时,国内多个地区仍受经济下行以及居高不下的债务率困扰。以辽宁和云南省为例,2015年辽宁省以3%的GDP增速创下23年最低值,债务率亦达到157.72%,而云南省GDP增速为8.7%,债务率为121.67%,皆超过100%的警戒线。


保持经济持续高增速的同时,债务率却出现大幅下降,重庆减债方法对于全国其他城市而言皆有样本意义。


重庆市社科院财政金融研究所所长邓涛对21世纪经济报道记者表示,地方政府化解债务问题的方法主要有三种,即依靠财政收入偿还债务;第二是依靠土地出让收入,即卖地的一次性收益填补缺口;第三是目前各地政府正在尝试的PPP模式,改变债务的统计口径。


就上述三种方法而言,邓涛认为,“以地方财政收入增加方式弥补债务空缺,是最有效的方法,但近三年重庆经济增速稳定,三年财政收入亦未出现大幅度增加。”


因此,卖地收入和PPP模式,或是促使重庆本轮地方债务下降的主要举措。


土地出让下沉至区县


业界认为,土地出让收入,是重庆本轮化解地方债务规模的关键。重庆市财政局此前列举的减债措施中,亦包括“土地出让”。


国家审计署数据显示,截至 2012 年底,重庆市本级及36 个区县政府承诺以土地出让收入偿还的债务占一类债务余额的比例高达50.89%。


但依靠土地出让收入偿还的债务在2013-2015年地方债下降过程中的占比,重庆市财政局并未对21世纪经济报道进行回应。


不过从重庆历年的官方数据观察,重庆土地收入增长和债务率下降之间存在一定关联。


其中直接的证据是:在重庆地方债务大幅减压的2013、2014年,重庆土地收入出现大幅增长。


形成鲜明对比的是,2012年,重庆市国有土地使用权出让收入同比仅增长0.3%。当年末重庆确认其地方债务规模接近100%警戒线后,宣布将开始“减负”。


随后的2013-2014年,重庆土地出让收入连续高增长:2013年重庆土地出让收入达到1520亿元,同比增11.8%;2014年,重庆市国有土地使用权出让收入为1665亿元,增速为9.5%。


2015年,在债务获得有效化解的同时,当年重庆国有土地使用权出让收入下降6.7%,出让收入为1552.9亿元。


但目前重庆约77%的债务率并非高枕无忧。邓涛称,目前重庆区县一级的地方政府债务依然较重,一些区县债务率接近警戒线。因此在未来,重庆区县一级的地方债务偿还情况,将决定重庆本轮减债方法的成败。


同样在2015年,重庆宣布将调控房地产市场。以当年重庆土地出让面积10.62万亩为基础,按照重庆“两年内土地供应规模逐年减少10%”的目标,重庆2016年的土地出让面积应为9.56万亩,2017年的土地出让面积应为8.60万亩。


同时,2013年-2015年,重庆市房地产投资开发增速分别从20.10%,20.50%,陡降至3.30%。


接受21世纪经济报道采访的重庆经济界人士认为,重庆土地市场的调控将影响区县政府的偿债能力。其理由是,目前重庆市政府债务主要是区县本级债务,占重庆市政府债务的68.74%。


而如果分市一级和区县一级分别观察,在2015年重庆市级土地出让收入的1552.9亿元中,市级的土地出让收入为855.9亿元,下降4.8%;相较之,重庆区县一级的土地出让收入降幅接近翻倍,同比下降9.1%,仅录得697亿元。


对此,邓涛认为,依靠土地财政的方式并不可持续。且从重庆的情况而言,最近两年的出让金收入下降较多,即使全部用于还债,亦不能完全覆盖。


但21世纪经济报道记者查询重庆各区县财政局的网站发现,寻求更多的土地出让收益,仍是其工作重点之一,如7月5日,重庆市财政局网站刊登的一篇报告称,黔江区“加快土地出让进度,控债务促发展良性融合。积极创造有利条件,加快地块清理出让和土地挂牌进度,严厉追缴土地出让欠款,提高土地收入缴款入库进度,减轻政府性债务的偿债资金压力”。


PPP模式化解增量债务


在重庆化解地方债务的模式中,PPP模式被认为最有可能向全国推广其经验。


今年7月1日,重庆签约总投资1300亿元的34个PPP项目。项目既包括传统的高速公路、桥隧、水利、市政等领域,又新增了园区开发经营一体化、体育场馆、智慧城市等项目。至此,重庆已经连续三年,签下总投资达3900亿元的PPP项目。


谈及PPP模式在化解本轮地方债务危机中的作用时,黄奇帆亦表示,“地方政府在推动PPP的改革,把融资平台的债转化为社会合作伙伴企业的债务。重庆去年推的PPP项目,使得这一块的债务减下来了。”


PPP问题研究专家、四川大学教授陈传对21世纪经济报道记者称,从设计原理看,PPP模式化解地方债务的方式主要来自两个方面。


第一是针对新建项目,若使用PPP模式,则项目投资不计入政府新增债务统计;第二是存量项目,若以PPP方式推进,将把存量债务转移至企业方。


对于重庆推进PPP的规划,黄奇帆表示,到2020年全市各类基础设施投资将达到1.8万亿元,其中中央和地方财政投入约1万亿元,另外8000亿元通过PPP方式筹集实现,平均每年实施约1300亿元。


同时,陈传亦发现,尽管PPP模式对于化解地方政府的存量债务有诸多好处,但就目前公开信息看,地方政府存量项目进行PPP模式操作的较少,多以新增项目为主。


“对存量项目进行PPP化,才是能化解地方债务的关键”,陈传说,“一种可能的原因是,地方政府新增项目PPP化,可以节省财政收入用来偿还既有的债务。”


陈传认为另一种可能的方式,是“地方有赢利能力的项目,已经债券化操作,如果再用来做PPP就很难,因为需要债权人的同意。不盈利的项目,进行PPP化则有变相融资的嫌疑。同时不盈利的项目如何评估其经营权是另外一个问题”。


但尽管如此,前述重庆学者仍然认为,重庆在未来面临大规模基建需求,投资对重庆经济的带动作用仍占主导——以2015年的经济数据计算,重庆市投资对经济增长的贡献率为54.37%,较消费对经济增长的贡献高了6.94个百分点。因此可减轻地方财政压力的PPP模式,在重庆或将存在更大的需求空间。


同时,就总体上而言,重庆PPP改革得到了国家有关部委的高度认可。目前,全市有2000多亿元的储备项目进入了国家发改委、财政部PPP推介项目库,轨道3号线、曾家岩大桥、观景口水利枢纽等还被列入示范项目名单。


民生证券研究院执行院长管清友认为,重庆市增量债务能够通过PPP等模式减少财政负担,而存量债务的化解得益于政府融资平台的特殊性。


和其他地方相比,重庆融资平台具备如下特点,第一是大量土地储备。第二是政府对投融资领域的管理权相对集中。


“大多数城市的融资平台股东呈多元化态势,财政部门、国资委、金融办、交通部门、环保部门等都有可能是融资平台的股东。与其他省份相比,重庆市级融资平台的权属相对单一,股东基本为重庆市国资委。因此,在重庆化解债务过程中,主要由当地财政局和国资委负责,部门之间协调的难度降低”,管清友称。


债券置换缓解存量压力


除上述方式外,重庆通过获得330亿元置换债券额度缓解偿债压力。


根据2015年《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》,截至2014年末地方政府债务余额中,90%以上是通过非政府债券方式举借,平均成本在10%左右。


非政府债券举借,通常的表现形式为银行贷款或信托,主要经由地方融资平台形成,流动性差,融资成本较高。


这一特点在重庆部分区县表现较为明显。截至2014年末,重庆市石柱县的地方政府债务余额中,95%是通过非政府债券方式举借,单笔融资成本在2014年末达到12%的年利率,且有89%集中在2015-2017年三年间偿还。


《重庆市2015年财政预算执行情况和2016年财政预算草案的报告》显示,2015年重庆发行地方政府债券824亿元,平均利率与同期国债相当,债券额度88%用于区县,置换了当年到期所有存量债务,减轻了利息负担,维护了政府信誉,同时也为区县投资重点项目腾出了财力空间。


地方债务置换计划的方式,是在财政部甄别存量债务的基础上,把原来融资平台代表政府的理财产品、银行贷款,期限短、利率高的债务置换成低成本、期限长的债务。


在上述方式下,石柱县2015年末地方政府债务余额中,通过政府债券方式举借的比例从2014年的10%,上涨到42%,且最高年利率降至7%。


债券置换对于降低地方债务压力的效果,得到国内其他城市的认可。截至7月底,地方政府债总发行量3.97万亿,已达到去年全年发行规模的130.6%。中信建投预计,全年地方新增债及置换债总额或将超过6万亿元,今年仍有2万亿元左右发债空间。


但辽宁、贵州、福建、云南、上海和北京6省市地方债发行进度偏缓慢,占政府性债务存量比重都低于20%,尤以北京的发债占比最低,仅7%。


另一方面,重庆市化解地方债务压力的方法,还包括通过上市公司股权转让、产权交易所挂牌等方式,出售国有股权资产。


事实上,重庆国有资产规模庞大,可以降低债务恶化的风险。


据21世纪经济报道记者获得的数据,截至2014年底重庆市级国有企业资产规模合计2.62万亿元,同期营业总收入为4091.34亿元。按照2016年5月27日前一个月的股票市值均价计算,重庆市本级政府持有上市公司股票市值为921.80亿元。


在重庆庞大的国资中,还包括大量闲置的土地资产。如在2016年上半年,重庆加快了低效无效资产处置,从重钢集团以及部分投融资平台中,清理出合计3.9万亩的闲置存量土地。仅这一数量便占据了2015年重庆土地市场出让面积的40.7%。


对于这些土地,重庆给出了三种处置方式。第一是按照一定规则自行盘活,第二是与相关区县政府协商回购或储备;第三是由重庆地产集团收储。


“从目前的情况看,重庆市本级的债务压力获得了缓解,但仍需要对重庆市区县级的政府债务进行关注”,邓涛表示,“尤其是在区县一级仍面临城镇化率提升、扶贫任务、基建薄弱的背景下,如何保持地方债务在合理区间,又推动地方经济发展。”


来源‍:21世纪经济报道

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