作者：裴昱 来源：中国经营报

近年来，跨国企业所有权结构复杂、投资者国籍模糊等问题挑战着外资政策，准入限制、最大持股限制、投资鼓励措施等基于企业所有权的政策执行难度加大、成本上升。同时，每隔一段时间热炒的“外资撤离”话题，使得关于外商投资环境的探讨再次成为焦点。

2013年，在上海自贸试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整现行规定的有关行政审批，调整期为三年。

2016年9月30日，全国人大常委会对上海自贸区外商投资行政审批的特别调整授权将会到期，由于其在上海自贸区内的试点成效良好，9月30日后，向全国范围内推广使用将成为大概率事件。

渐进开放

1978年，我国实行对外开放政策。1979年起，我国陆续颁布“三资企业法”(包括《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》《外商投资企业法》)，并陆续建立完善了与之相配套的法律体系。这些法律法规对于我国吸引外国资本发挥了重要的作用。

“引进来是我国引领经济全球化的重要内容。自改革开放以来，随着‘三资企业法’及其配套规定的颁布，构成了我国吸引外资的成果，让外国资本了解中国市场和消费需求，也给国内带来了技术、资金、知识等，实现中外投资者之间的双边互惠。”中国人民大学商法研究所所长刘俊海告诉本报记者。

1995年，我国颁布《外商投资产业指导目录》(以下简称《目录》)，明确了对不同行业采取鼓励、允许、限制、禁止外资准入的态度。

至2015年3月，《目录》第六次修订，也是历次修订中开放幅度最大的一次。限制类条目从2011年版《目录》79条减少到38条。

中央财经大学国际经济与贸易学院副教授林发勤分析，《目录》不断修订，鼓励的行业不断增加，限制和禁止的行业不断减少，投资自由化的趋势不断加强。

现在中国开始尝试新的规则——负面清单和准入前国民待遇。

负面清单管理，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，清单之外的领域都可以自由进入。自2013年9月，上海自贸区诞生第一版负面清单以来，已有3个版本更新迭代。

第3版负面清单由最初的190条减少至122条，但并非各个行业数量均等下降，而是有些行业的限制彻底解除了，有些行业的要求被大大扩充。

记者了解到，限制减少最多的，如制造业由2013年的63条减为17条，剩下的主要是对交通工具的限制。

但金融和文化娱乐业的要求却被扩充了。金融业的负面清单从2013年的5条扩充为26条;文化娱乐业的负面清单从12条扩充至24条。新增加的内容包括：外资不得成为证券交易所和期货交易所会员，不得开设A股账户。

“对服务业的要求增加，并不代表监管更加严格，新版本的负面清单实际上更加明确、细致了。这些年外资制度的变化，总体是逐步放开的。特别是从制造业看，外商投资的限制越来越少，逐渐放开。”林发勤表示，未来的改革方向是负面清单要全面铺开，这也是投资开放程度的重要衡量标准。

准入限制

尽管外资制度朝更加开放、更加包容的方向发展，但成本上升、人才短缺、政策法规透明度不高等“软环境”问题近年来一直被外商投资企业诟病。

国别及国际投资中，最常见的区别对待政策包括对外资企业的准入限制以及最大持股权的限制;对外资企业经营活动的限制及业绩要求;投资鼓励措施以及投资者保护等。

根据联合国贸易和发展组织(以下简称“贸发组织”)的统计，80%的国家至少在一个产业对外资有股权限制，其中发达国家为90%、发展中国家为76%。服务业特别是传媒、交通运输、通信、公共设施、金融以及商业服务业，对外资的股权限制相对更多。

一位美资企业高管告诉记者，“外资撤离更重要的原因是市场的问题，市场不够开放，很多外资企业的发展空间受限，没有生意做了，大家只能离开。”

“市场准入这两年大大落后是制约外资投资空间的一大主要因素。新的投资领域不够开放，新的投资空间不足，其他领域的投资成本又在增加，同时资本市场管制影响了融资环境，这些都是制约我国外资投资环境的因素。”商务部国际贸易经济合作研究院外资研究部主任马宇告诉本报记者。

刘俊海则认为，外资撤离的核心原因是外资在国内没赚到钱，这不能完全归咎于准入制度的问题，目前我国处于经济L型，下行压力较大。不只外资，中国企业赔钱的也很多。未来内外资关系应该朝着“地位平等、共同发展、公平竞争、互利合作、平等监管、平等保护”的方向发展。

对外经济贸易大学教授蓝庆新在接受采访时表示，外资制度改革的速度、力度，制度红利是不是能够更快、更多地释放出来是当下外资制度发展的掣肘。

“负面清单还是不够的，应该再少一些，有些行业还可以再放开，例如金融行业、高端制造业等。其次，政府的服务效能仍需提高。我们做到了准入前国民待遇，但准入后对外资企业的服务仍有欠缺。此外，中介服务组织的发展不够，影响了外商投资的便利化。”蓝庆新向记者分析了当下外资制度存在的一些不足。

业界呼吁负面清单早日实施，外资三法加快修订。“哪个国家的法制化营商环境好，资本就流到哪儿去。今后外资要纳入法制化监管，既有欢迎、保护，又有监督管理。”刘俊海表示。

自贸区行政审批或将推广

在上海自贸试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。上述行政审批的调整在三年内试行，至2016年9月30日，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

这是《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》的时间表。意味着，在上海自贸试验区内备案制的行政审批经验将进一步推广至全国。

距离自贸区试行行政审批试行三年期满只剩2个多月的时间。由于试验区的成效良好，9月30日后向全国推广执行的可能性较大。

商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部副主任白明在接受采访时表示，试验期满最有可能的是在上海自贸区试验成功的经验，移植到正在修订的《外国投资法》中，将成功经验适当推广至全国。

“加紧复制推广成功的经验，并在相关法律中体现是外资制度的发展趋势。现在中韩自贸协定在服务业上没有负面清单，中澳自贸协定的清单是一正一副，还有中美BIT(双边投资协定)谈判，也是负面清单的博弈过程。这些背景逼迫我们加快负面清单的进程。”白明表示。

记者了解到，目前外商投资的项目核准程序已经有所简化。但接下来的改革任务可能会更加艰巨。

上海财经大学自贸区研究中心副主任陈波认为，负面清单接下来开放的内容会更有争议性，碰到真正的边界——服务业、金融业、信息安全、意识形态。“就是我们那些想发展又不是很自信的行业，和一直封闭的、保护比较多的行业。”他说。

商务部发言人沈丹阳曾透露，今年商务部将进一步放宽金融、教育、文化等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。