来源：一财网 陈益刊

困扰外界的政府和社会资本合作(PPP)领域的两部正在起草的法律，终于被明确合二为一。

7月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取PPP模式推广情况汇报。中国政府网消息披露，上述汇报过程中，发改委和财政部两个部门分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见，其中许多内容重复交叉，还有不少意见相左。法制办负责人表示，应该统筹协调两部门意见，推进单一法案的立法工作，为推广PPP模式提供根本的法律保障。

李克强在上述会议上强调，“我们建设法治政府，国务院法制办一定要超越部门利益。在起草相关法律法规条例过程中，既要充分听取吸收相关部门的意见和建议，更要站在‘法治’的高度，超越于部门利益之上。在这一点上，法制办必须要有权威，‘说了算’!”

李克强当即明确要求由国务院法制办牵头，加快推进相关立法进程，以更好的法治环境更大激发社会投资活力。

参与特许经营法起草的君合律师事务所合伙人刘世坚告诉《第一财经日报》记者，这是国务院首次强调PPP立法合二为一，之前学界、业界已经对此有很多讨论，也达成了这一共识。PPP领域立法合二为一，将减少社会资本参与PPP项目的不确定性，也让PPP实操问题可以在一部法律下解决，减少混乱。

刘世坚介绍，目前国家发改委牵头联合国务院法制办、财政部等11个部委成立立法组，力推特许经营法，争取在9月底前形成《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》送审稿，按照立法程序上报国务院。而财政部在今年年初则起草了《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》，即上述PPP立法。

不过，特许经营法和PPP立法这两部正在起草中的法律，许多内容重复交叉，还有不少意见相左。

PPP专家、清华大学教授王守清告诉《第一财经日报》记者，从学术层面来看，两部法律草案其实没有本质差别。无非是PPP立法比特许经营法范围更广些，内容更具体些，两个部门在PPP领域权力分配上更倾向自己的部门。

刘世坚告诉本报记者，两部法律所体现的一些冲突，本质上是国家发改委和财政部两个部门职责不同，对PPP的内涵外延的理解有所不同。

他举例，比如财政部要求所有PPP项目都要做物有所值论证和财政可承受能力论证，而国家发改委并不否认这两个论证，只是认为使用财政资金才需要做两个论证。这些论证就涉及部门审批权力。在项目性质划分方面，发改委更多地从规制特许经营项目去做，而财政部不怎么提特许经营。

上述国务院常务会议上，厘清了有关部门在PPP领域的职责。

刘世坚认为，一个PPP项目实施一般在10年以上，如果期间PPP领域出台上述两部法律且时间肯定不一，这会给投资者带来很大不确定性，也让投资者尤其是民间投资者不敢介入PPP项目。而且两部法律有交叉和冲突，也让投资者和地方无所适从。而两部法律合二为一，然后进行体系性立法，则稳定了投资者预期，也让PPP项目更好地落地。

根据财政部PPP中心数据，截止2016年5月31日，全国各地PPP项目总数量为8644个，总投资需求约为10.42万亿元。不过，截至2016年4月13日，纳入全国PPP综合信息平台的PPP项目的落地率约为21.7%，PPP项目落地难。

刘世坚建议，针对特许经营PPP项目和政府购买服务PPP项目进行立法，二法并一法，用一部法律规制两类模式，在一法之下实行“双轨制”管理。这一方面将解决特许经营与PPP的区别问题，一方面解决使用者付费与政府购买服务的区别问题，而且能够有效覆盖双方交叉领域。

在立法推进方面，刘世坚认为，目前只有特许经营法进入了国家立法计划，这一立法资源非常宝贵，应该抓紧这一时间窗口，凝聚各方共识来推进PPP立法。

王守清表示，目前两法合一最难的是两个部门如何妥协，包括法律名字、适用领域等。不过更关键的是，目前PPP模式推广中遇到的普遍性问题，包括PPP法律救济问题、土地问题、金融机构介入问题、投资者退出等问题。

目前全球各地PPP法律名称不一。比如，中国台湾称为《促进民间参与公共建设法》，日本称为《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法》，韩国则为《社会基础设施民间投资法》。

刘世坚建议，新法名称可以考虑《中华人民共和国促进社会资本参与公共服务事业法》、《中华人民共和国促进民间资本参与公共服务事业法》或《基础设施和公用事业投资促进法》等。