联合国贸易和发展组织投资和企业司司长

《世界投资报告》主编　詹晓宁

欢迎大家出席2016年《世界投资报告》发布会。本报告对全球国际投资及投资政策的最新趋势进行了全面、深入的分析，报告的专题部分则聚焦国际投资者的国籍这一敏感问题，并提出了相关的政策建议。下面我分别从全球国际投资趋势及前景、国际投资政策的最新动向和国际投资者国籍问题三方面与各位分享一下今年报告的主要内容和我们研究的最新成果。

一、国际投资趋势及前景

我从全球、区域和国家三个层面对国际投资趋势及前景进行分析。

首先，介绍一下全球趋势和前景：

2015年全球外国直接投资（FDI）强劲复苏：FDI流入总量跃升了38％，达1.76万亿美元，这是2008年全球金融危机爆发以来的最高水平。跨国兼并和收购（跨国并购）金额从2014年的4320亿美元猛增至2015年的7210亿美元，这是去年全球FDI强劲反弹的主要动力。与此同时，已公布绿地投资项目也达到7660亿美元的较高水平。

值得注意的是，2015年全球FDI大幅增长的一个重要原因是大规模的公司内部重组。实际上，和公司内部重组相关的跨国并购交易导致相关国家国际收支资本项下的巨额资金流动，但此类交易并没有对公司运营产生实质影响。如果在统计中剔除此类公司重组带来的“水分”，2015年全球FDI的增幅实际上只有15％。

从发达国家和发展国家之间的对比关系看，前者重新取得优势。2015年发达经济体作为一个整体的FDI流入量几乎增加了一倍，达到9620亿美元，占全球FDI的比重从2014年的41％猛增到2015年的55％。欧洲的FDI流入量增长强劲，美国则在2014年的历史低位基础上翻了两番。发展中经济体FDI流入总量增长了9％，达到7650亿美元的新高。在全球FDI流入量排名中，前10大东道国中发展中经济体继续占据半壁江山。

从全球FDI的来源看，发达国家的主导地位也有所加强。发达经济体的对外投资增长了33％，达到1.1万亿美元；尽管如此，其对外直接投资仍比2007年的峰值低40％。主要发达区域的表现有所不同：欧洲的对外投资增至5760亿美元，从而成为全球最大的对外投资地区；北美的对外投资量与2014年基本持平。

全球FDI的行业结构发生了显著变化：第一产业FDI大幅减少；制造业FDI则有所增长。受2014年中期以来初级商品价格大跌的影响，石油和采矿行业的跨国公司大幅消减资本开支，而盈利的减少则影响了其利润再投资的规模—— 因此，第一产业的FDI大幅下降。与此同时，由于制药等行业一些大规模交易的出现，制造业占全球跨国并购总金额的比重提高到了50％以上。从全球FDI存量看，服务业占比继续保持在60％以上的水平。

展望未来，预计全球FDI将于2016年下降10-15％，之后恢复增长。这是因为，全球经济复苏仍然乏力，总需求持续疲弱，初级商品出口国经济面临困难，跨国公司利润水平下滑，以及政府出于反避税目的对反转交易（inversion deals）采取更严格的政策措施。从中期来看，随着世界经济增长预期回升，全球FDI可望于2017年恢复增长，在2018年达到超过1.8万亿美元的水平。

贸发组织今年的调研显示，跨国公司高管对2016年国际投资的整体预期并不乐观，之后两年则有所改善。2016年前四个月，全球跨国并购金额较去年同期下降了32％，这也预示了全球FDI的下降。跨国并购下降也反映了美国财政部为限制反转交易所采取政策措施的影响；该措施已经使得美国辉瑞制药与爱尔兰Allergan不得不取消了两者间高达1600亿美元的合并。

其次，让我们看一下各主要区域的情况：

发达国家的FDI流入量在经历连续三年的下降之后大幅反弹，达到2007年以来的最高水平。发达经济体之间跨境并购的迅猛增长是主要驱动因素。同时，绿地投资也保持较高水平。然而，2015年FDI强劲复苏的势头在2016年将难以再现，除非跨境并购和公司重组的浪潮得以持续。

主要发展中区域吸引外资的表现在2015年出现分化：

·亚洲的FDI流入量增长16％至5410亿美元的历史新高，这主要是由东亚（如中国和中国香港）和南亚（如印度）的强劲表现所推动的。

·非洲的FDI流入量在2015年下降7%至540亿美元。北非FDI出现增长，但撒哈拉以南非洲地区（特别是西非和中非）FDI大幅下降。初级商品价格的暴跌使依赖自然资源出口的非洲国家在贸易、投资和国际收支等方面都面临严重冲击。

·拉丁美洲和加勒比地区（不包括离岸金融中心）的FDI流入为1680亿美元，与2014年基本持平。南美洲由于大宗商品价格下跌、经济不景气等原因FDI下降；相比之下，制造业外资的增长使中美洲FDI流入录得良好表现。

转型经济体的FDI流入量进一步下降到约10年前的低水平。初级商品价格下跌、国内市场不景气、限制性的政策措施和地缘政治方面的紧张局势都对外资流入产生了负面影响。在2015年的低迷之后，预期FDI将小幅增长。

再次，我简要分析一下中国利用外资和对外投资情况、全球地位和政策选择：

中国利用外资保持了稳定增长：2015年中国外资流入量增长了6%，达1356亿美元。FDI的行业和区域结构继续优化，质量有所提高。这具体表现在：中西部地区占比提高；服务业吸引外资比重提升；外资持续向资本和技术密集型行业（如先进制造业）和高附加值领域（如高端服务业）倾斜。从全球比较看，贸发组织的调查显示，中国仍是最具吸引力的投资目的地之一。

2015年，中国吸收外资的全球排名从第一降到第三，居于美国和中国香港之后。由于中国香港的外资统计中包含大量的过境投资，实际规模并没有统计数字显示的那么大。因此，中国实际的全球排名是第二名，仅次于美国。从吸收外资的存量看，中国在全球居第四位。

中国对外投资的增长同样引人注目：初步数据显示，2015年中国对外投资增长了4%，达1276亿美元。在大规模海外并购浪潮的推动下，中国已经成为部分发达国家的主要外资来源国。同时，随着“一带一路”和国际产能合作的推进，中国在发展中国家的投资也继续保持高速增长。

从全球排名看：美国仍为全球最大的对外投资国；日本取代中国香港排名第二；中国继续位居全球第三。中国对外直接投资存量已经突破1万亿美元，但全球排名仍在第10位，数量仅为排名第一的美国的1/6。2016年，中国对外投资增长加速，对外投资存量排名有望上升到第6或第7位。

中国应继续从国内和国际两方面完善外资政策和法律体系。作为全球第二大经济体以及吸引外资和对外投资的大国，中国应更积极地推动国际投资体制改革，使其向着更有利于自身经济发展的方向演进。这方面，主要区域自由贸易安排的推进、与欧美双边投资协定谈判的进展、G20贸易投资机制的建设等将发挥重要作用。

二、国际投资政策的最新动向和重要问题

我首先从国内和国际两方面介绍一下投资政策领域的最新动向，然后重点谈一下国内政策领域的国家安全审查和国际政策领域的国际投资协定改革两个问题。

1、国际投资政策的最新动向

从国内政策看，大多数新的投资政策措施都致力于推动开放和促进投资。2015年，85％的政策措施旨在扩大开放、促进投资，亚洲新兴经济体在这方面表现得尤其突出。新引入的限制性措施和规定主要反映了对战略行业中外国所有权的担忧。另外值得注意的是，一些非洲国家推出了新的投资法，或对原有投资法进行了修订。

国际政策方面，国际投资协定的数量和影响继续扩大。2015年，各国缔结了31个新协定，这使得全球国际投资协定总数达到了年底的3,304项。尽管每年新增国际投资协定数量持续下降，但由于协定涉及更多国家，因而其经济和政治影响力有所增强。最新签订的国际投资协定遵循了不同的协定范本。同时，区域协定往往规定签约方的双边条约继续有效，从而使得投资规则体系更加复杂。最新数据显示：截止2016年5月底，近150个经济体正围绕至少57个新的国际投资协定进行谈判。

投资者和东道国间的仲裁案数量继续增长。2015年新增针对投资者-国家间纠纷的仲裁案例达到70起，这是年度数据的一个新记录。最新趋势显示，发达国家作为东道国涉案比例提高，达到了40％。

2、国家安全审查

近年来，国家安全方面的考虑日益成为投资政策制定中的一个重要问题。这方面的具体立法和政策实践不同，涉及的措施从明确的投资限制到复杂的审查机制，有时则涉及宽泛的定义和广泛的适用范围。

以国家安全考量对外国投资进行审查是一国之主权。然而，以下几方面的问题值得注意：

·各国对“国家安全”概念的界定有所不同，因而可以在投资审核阶段以之为依据对不同的经济利益进行评估，具有一定的随意性；

·各国采取的国家安全审查的内容不同，其要求潜在投资者提供的相关信息的数量和复杂程度也不同；

·如果投资项目被认为具有国家安全方面的敏感性，在不同国家所面临的结果也不同。有的被全部或部分禁止，也有的则有条件“放行”。

上述不一致带来的结果是，对于从事相似甚至相同的经济活动，外国投资者可能在不同的国家面临完全不同的准入待遇。另外，行业方面的准入条件一般是清晰、明确的，但基于国家安全方面的限制则往往具有不可预见性，从而为投资保护主义提供了可能。

总体上，各国政府需要在国家安全审查的政策空间与审查程序的透明度及公正性方面作出恰当的平衡。同时，国际社会也应对各种形式的投资保护主义保持警惕。贸发组织和OECD每半年提交一份关于投资保护主义的监测报告，这是应G20要求在这方面采取的一项重要举措。

3、国际投资体制改革

随着国际投资体制改革的推进，其成果日益显著。贸发组织的投资政策架构和国际投资体制改革路线图正在不同层面影响着关键的改革进程；相应地，新一代投资协定正在产生。在国际投资协定体制改革的第一阶段，各国已就改革的必要性建立了共识，确定了改革的领域和方法，审查了各自的国际投资政策以及国际投资协定体系，制定了新的投资协定范本，并开始就签订新的国际投资协定进行谈判。约100个国家使用贸发组织投资政策架构和改革路线图对其现有的国际投资协定进行了审查，60个国家据此设计了相关协定的具体条款。

联合国贸发组织引领的国际投资协定体制改革正在进入第二阶段。在这一阶段，各国将继续签订新的高标准的投资协定，同时也将梳理、修订或重新谈判现有的数量庞大的国际投资协定，提高这些协定的质量和水平。在国际投资体制改革的第一阶段，改革努力主要体现在国家层面。进入第二阶段后，各方将更重视区域投资政策及规则的协调与整合，着手解决当前国际投资体制日益碎片化的倾向。新一代国际投资规则可能逐步形成。

投资促进和便利化是关系到2030年发展议程的一个重要问题。在国家层面吸引外资的政策体系中，多数措施涉及投资促进，却忽略了便利化。在国际投资协定中，具体的便利化措施非常少。因此，这是完善国际投资协定内容值得注意的一个问题。联合国贸发组织设计的“全球投资便利化行动指南”在这方面提供了具体的行动方案和政策选择，值得各国参考。

三、投资者的国籍问题：政策挑战和应对措施

国别及国际投资政策经常需要区别对待内资企业与外资企业，以及来自不同国家的外资企业。其中最常见的包括：对外资企业的准入限制以及最大持股权的限制；对外资企业经营活动的限制及业绩要求；投资鼓励措施以及投资者保护。出台这些政策措施的因素包括：国家安全考虑；保护本土资产特别是战略资产；促进产业发展及公平竞争；社会、文化及政治考虑，以及区域一体化政策需要等。

在国家政策层面，对外资企业的最大持股权进行限制的投资政策相当普遍。80%的国家至少在一个产业对外资有股权限制(发达国家为90％、发展中国家为76％）。总体而言，服务业，特别是传媒、交通运输、通信、公共设施、金融以及商业服务业，对外资的股权限制相对更多。采矿业以及农业也往往对外国所有权设限。

在国际投资政策层面，双边及区域投资协定一般都对来自协定成员国及非协定成员国的企业区别对待，即协定在投资者保护及其他方面提供的好处理论上仅限于协定成员国企业。

在国际投资所有权结构日益复杂、投资者国藉日益模糊以及所有权和控制权背离更加普遍的情况下，以上政策和法规（包括对外资的所有权限制）在执行和操作中缺乏实效、大打折扣。

1、跨国企业复杂的所有权结构导致其“国藉”日益模糊。

跨国企业经常通过涉及多个实体的多层次的所有权结构网络控制其海外分支机构。联合国贸发组织全球跨国企业海外分支机构数据库（涵盖450万家外资企业）显示，全球跨国企业超过40%的海外分支机构是由其母公司（最终所有人）通过复杂的跨境股权结构所持有，这些跨境股权链平均涉及3个国家或地区（司法管辖区）。外国投资者“国藉”变得日益模糊。

大型跨国企业更倾向采用复杂的股权控制结构。贸发组织跨国经营指数排名前100位的大型跨国企业，每家公司平均在50多个国家拥有500多家分支机构，内部所有权架构平均多达7个层级，平均每家在离岸金融及投资中心拥有近70个实体。

2、在复杂的所有权架构下，外资企业直接所有者与最终所有者国藉可能不同。

贸发组织数据显示，跨国企业超过40%的子公司及其它海外分支机构存在这一问题。这包括三种情况：（1）约30%的外资子公司或分支机构由跨国公司通过东道国当地子公司间接持有；（2）超过10%的分支机构系由跨国公司在第三国的子公司持有，即经过第三国的中转投资（transit investment）；（3）约1%的“外资企业”实际上最终由本国实体所有，即本国公司通过海外子公司以“外资”的形式在本国设立的子公司，也就是所谓的返程投资(round-tripping)。

跨国企业通过冗长复杂的跨境所有权链条、第三地控股以及交叉持股、循环持股等手段，可以用大大低于50%的少数股权控制海外实体，形成“事实上的控制”。

3、造成跨国企业复杂的所有权结构的原因不尽相同。

在大多数情况下，跨国公司内部股权结构是在企业发展的过程中，随着业务的扩大自然形成的。在某些情况下，跨国企业内部复杂的股权结构可能是企业有意识地设计的结果，其中最为常见的是出于企业治理和风险管理的需要以及海外上市、融资、税收以及其它政策考虑。但不可否认，一些跨国企业通过第三地特别是离岸金融、投资中心进行的海外投资以及返程投资，部分是由避税所推动。

4、外国投资者“国藉”问题对外资政策带来的挑战及对策。

不论跨国企业复杂的所有权结构的形成是出于何种原因，这一现象对国别及国际投资政策及外资监管都提出了挑战。主要体现在：

（1）在外国投资者“国藉”日益模糊的情况下，很多基于企业所有权的措施（如对外资企业的准入限制以及最大持股权的限制、对外资企业经营活动的限制以及投资鼓励措施等）的执行难度加大、成本上升。

（2）跨国企业通过第三国间接持股的模式及壳公司（mailbox companies）进行海外投资，可能扩大国际投资协定的覆盖范围。例如，2010年至2015年公布的投资者–国家争端（ISDS）案件中，约有30%的案件都是由非协定成员国最终所有者通过其设在某一协定成员国的实体提出。此外，在大约1/4的争端案件中，申诉方在协定成员国并无实质性经营活动。

（3）跨国企业复杂的所有权架构可能对国际投资协定带来多边化的效果。例如，在跨太平洋伙伴关系（TPP）伙伴协定中，约有1/3的区域内投资的最终所有者实际上来自于非成员国。

针对上述挑战，联合国贸发组织建议采取以下措施加以应对：

（1）提高信息披露要求，更好地掌握投资的最终所有者。

（2）重新评估基于所有权的国内及国际投资政策的作用及效果，在可行的情况下可考虑使用其他政策，如竞争、税收、产业发展政策等，代替对外资企业股权进行限制的政策。

（3）在国际投资协定中引入新的条款，如“利益拒绝条款”（denial of benefits）、“实质性商业活动条款”（substantial business activities）等，防止外国投资者利用壳公司或复杂的所有权结构滥用国际协定给予外国投资者的权利。此外，也可考虑在协定中收紧对外国投资及外国投资者的定义。

（4）加强国际协调，特别是在有关“实际控制”、构成实质性商业活动的标准等问题上形成共识，并在甄别投资者最终所有者等问题上加强合作。同时，加强对投资、税收政策等方面的协调，鼓励并推动跨国企业采取更加简单、透明的所有权结构。

不管最终采取什么政策手段，投资政策决策者都需要在投资自由化及监管之间寻求适度的平衡。

来源：联合国贸发会议、走出去服务港