文/中国银行业协会安全保卫专业委员会课题组

载于《中国银行业》杂志2015年第8期

近年来银行守押服务市场垄断、缺乏竞争等非市场化现象屡被诟病。破除现有守押服务的市场垄断和地区封闭不可能一蹴而就,但切不可抱着观望的态度,完全等待市场自我调节。

守押服务外包,即委托保安公司提供业务库守护和营业网点现金押运服务,是国内银行适应集约化经营管理、有效配置资源和保障运营安全的普遍之举,并由此带动银行守押服务市场的形成和快速发展。然而,近年来银行守押服务市场垄断、缺乏竞争等非市场化现象屡被诟病,各种制约市场健康发展的体制机制问题日益凸现。在当前中央深化经济体制改革的大背景下,有必要剖析症结所在,研究解决对策,加快推动银行守押服务市场化健康发展。

银行守押服务市场矛盾难解

市场规模显现,促进多方共赢。实行守押服务外包是国内各家商业银行的普遍选择,如作为合计拥有国内银行网点总量三分之一强的五大行——工行、农行、中行、建行和交行,已经有6.5万余家网点实行押运外包,外包占比达到97%。各家股份制商业银行和城市商业银行,多数没有历史包袱,更是直接选择了押运外包。即使仍主要依托邮政企业押运的邮政储蓄银行,其押运外包占比也在逐年提升。当前,银行守押服务市场已经覆盖到全国绝大多数省、市和城乡,形成了拥有460余家武装守押公司、30余万就业岗位和年营业规模数百亿元的安全服务行业,其规模化和产业化效应初步显现,在解决了银行后顾之忧,得以专注于经营主业的同时,也为扩大社会就业,促进经济增长发挥了积极作用,实现了多方共赢。

市场机制缺陷,引发矛盾对立。作为银行守押服务市场的卖方主体,各地守押公司过去多为当地公安机关的附属企业,长期把持着市场资源并左右着市场定价,银行不得不接受卖方“被服务”、“被涨价”和“被续约”的尴尬地位。这种市场公平机制的缺失,造成了银行与守押公司的矛盾对立,而近年来服务价格飞涨,更助长了矛盾激化。统计数据显示,2013年五大行押运外包费用总计已近90亿元,年均涨幅均在15%左右,也就是说守押公司每年可获得15%左右的主营业务收入增长,甚至个别守押公司的单年增幅超过了50%。即使扣除人力、燃油、物价等经营成本上涨,以及银行业务需求增加等因素,作为劳务服务型行业的年均营业收入增长能够如此之高,难免引发各方争议。

市场高度割裂,陷入发展困境。银行守押服务市场被人为割裂瓜分的现状,使得各地守押公司获取了垄断红利,但彼此同样陷于围城的境地,以致于对外难以拓展市场、对内市场需求饱和,发展空间极其受限。在这种情况下、部分守押公司外无压力、内无动力,进而忽视管理、漠视风险,由此引发重大案件事故、造成恶劣影响的也绝非个例。如据统计,2010年以来已经发生了14起守押公司停运事件,2014年春节后广州穗保押运公司停运事件,更导致了数百家银行网点全天停业。必须看到,当前各地银行守押服务市场普遍缺少替代资源,各家银行高度依赖于守押公司来保障业务运营,任何市场波动或者异动都将引发连锁反应,波及地方银行运营和金融秩序稳定。从这个角度来看,银行守押服务市场能否维持安全稳定,具有更为重要的意义。

守押服务市场化改革举步维艰

 银行守押服务市场垄断和地区封锁,是历史原因造成的现实难题,也是国务院颁布《保安服务管理条例》(以下简称《条例》)以力求解决的主要问题。然历经四年有余,《条例》至今未能完全落地。探寻其背后,存在以下主要症结。

地方缺乏落实动力。2010年《条例》正式施行,公安部先后印发《公安机关实施保安服务管理条例办法》、《公安机关执行保安服务管理条例若干问题的解释》等法规及文件,积极推动《条例》贯彻落实。但一些地方对于《条例》落实却是敷衍应付、拖而不办,以致于时至今日各地仍有160余家守押公司注册资本不足,80余家公司未换领保安服务许可证。更有甚者,个别地区还存在着弄虚作假的情况。如据调查,116家守押公司注册资本明明不足,却换发了新的保安服务许可证。须正视的是,这种《条例》落实过程中的上热下冷,表面上是执行问题,但根源是意识问题,由于不愿改革和缺乏动力而不作为甚至是乱作为。

既有利益格局阻力。毋庸讳言,各地守押公司依靠地方保护,实行划地经营,在阻止外来竞争的同时,已然达成了互不越界的默契,形成了固化的利益分配格局。银行守押服务市场实际上被完全瓜分,成为若干相互独立、彼此封闭、以城市甚至县域为边界的小市场。如据统计,国内不仅有290家设于地级市的守押公司,还有150余家设于县级行政单位的守押公司。即使现有实现了省内跨地市经营的11家守押公司,其依然在所服务的城市属于独家经营。在这种市场生态和利益格局出现固化的情况下,《条例》的落实不仅难度大、进展慢,更由于触及利益格局的洗牌,而受到来自各方面的阻力。

监督制约措施不够。对于地方公安机关和守押公司而言,落实《条例》是一场自我变革,需要在强有力的监督制约机制保障下,实现与原有利益的彻底切割。然而,《条例》在施行之初给予了一定的落实宽限期,在兼顾了各地实际困难的同时,也客观上削弱了《条例》的权威性和执行力,而“2013年底前完成守押公司改制脱钩”的底线之所以被突破,也不排除受此方面因素的影响。尤其不可回避的是,《条例》长期得不到贯彻落实,各种违背《条例》的行为或现象得不到制止,已经使更多人不把《条例》当回事,形成恶性循环。

非市场化问题阻碍守押服务市场化发展

客观评价,守押服务虽然具有一定的特殊性,但不影响其作为一种安全服务的商品属性。银行与守押公司以合同形式进行守押服务购买,本应完全按市场规律办事,然而现实中却存在诸多非市场化问题。

市场主体的特殊限定,限制了多元主体参与。早期计划经济体制下,各地守押公司只能由公安机关或其管理的保安服务公司组建,即通过市场主体的特殊限定,实现国有资本对银行守押服务市场的完全控制。尽管随着《条例》的施行,公安机关管办分离、守押公司改制脱钩是必然趋势,然而《条例》及公安部《公安机关执行保安服务管理条例若干问题的解释》同样规定了守押公司必须单一国有资本控股不低于51%,以致于其他资本主体心存顾虑,面对只能充当财务注资者、无法参与经营管理、投资权益和安全得不到保障的现状,不肯轻易介入。从这个角度来看,这项政策要求不仅没有体现《条例》开放市场、鼓励竞争的初衷,反而转变为部分地区排斥其他主体参与的依据,造成了绝大多数地区在守押公司改制脱钩过程中,或是找个国资背景的新婆家,或是直接划归为国资委管理,鲜有引入其他资本主体的举动。

资源配置的行政主导,阻碍了市场自我调节。正确处理政府和市场的关系,使市场在资源配置中充分发挥决定性作用,是当前中央深化经济体制改革的核心要求,也是研究解决守押服务市场的非市场化问题的重要依据。从这个角度出发,在充分肯定《条例》推动打破守押服务市场垄断的积极作用的同时,也应当看到,《条例》规定的守押公司须符合公安部守押服务规划布局要求,以及公安部《公安机关实施保安服务管理条例办法》规定的守押服务规划布局方案中,由省级公安机关提出和报公安部批准的产生形式,依然未能放手对市场资源配置的行政主导。尤其是长期以来国内守押服务市场缺少优胜劣汰,各地守押公司数量实际超出了市场需求,由行政手段来决定守押服务市场布局,不仅效果有限,反而可能变为隐性审批手段,形成新设守押公司或增设守押分公司的政策障碍,有必要重新审视这项政策要求的必要性和合理性。

武装守押的模式限定,制约了市场选择。目前,利用现代技术手段进行非武装守押,已经是国际通行作法,并且能够完全替代武装守押,有效保障防护目标的安全,还可有效控制社会枪支总量,缓解枪支使用风险和管控压力。与之相比,国内过度强调和依赖枪支的威慑作用,银行只能选择提供武装守押的守押公司,甚至被进一步限定为持枪守押,以致于部分地区以枪支管理安全为由,不愿或不敢放开守押市场。回顾历史,国内银行自行配枪和实行武装守押有着特殊背景,源自于20世纪末公安部和人民银行相关文件要求,并被各地公安机关作为监管依据延续至今,成为银行自行守押或选择守押公司的唯一选项。但值得注意的是,上述有关武装守押的文件要求,始终未转化为行政法规,也不在公安部、人民银行和银监会公布的现行有效规章及规范性文件目录范围内,即其已不应作为行政管理的依据,部分地区强制银行必须武装守押已然于法无据。尤其按照当前中央强调简政放权的要求来衡量,更需要确立并且遵循法无禁止即可为的准则,允许进行非武装守押模式探讨和尝试。

推进守押服务市场化发展的建议

着力解决《条例》落实的梗阻问题。如前所述,《条例》之所以落实受阻,根源在于触及既得利益分配,问题出于组织推动与监督落实不力。要解决好这些问题,一方面须牢牢把握《条例》破除垄断、开放市场和鼓励竞争的基本要义,充分让市场发挥资源配置的决定性作用,另一方面也不可忽视政府的有效监管与引导。尤其在破除现有市场垄断和利益格局方面,更需要来自政府的强有力表态与动作。例如,要抓紧解决守押公司不符合法定资格的问题,督导那些注册资本不足、未申办新的保安服务许可证的守押公司进行限期整改,尤其需要对那些不符合条件却被获批资格的守押公司进行重点核查。又如,在加快推进守押公司的改制脱钩工作中,有必要紧扣国务院狠抓政策落实的要求,加大对各地的督导力度,通过设定最后期限,拿出底线方案和建立问责机制,根除侥幸心理,杜绝敷衍拖沓,以维护《条例》权威性和政府公信力。同时,也可以探讨必要的信息公开,展示政府的决心与行动,借助社会和公众的监督,促进消除影响《条例》落实的体制机制阻碍。

加快建立健全守押服务市场规则。破除现有守押服务市场垄断和地区封闭不可能一蹴而就,但切不可抱着观望的态度,完全等待市场自我调节。尤其要加快建立健全相关市场规则,着力化解银行与守押公司之间的矛盾,为建立良性市场秩序提供机制保障。

具体而言,一是完善市场进出规则。重点针对发生大范围守押服务中止或重大案件事故,完善并强化落实责任追究和惩处机制,补充吊销保安服务许可证等市场退出规则,以强化监管约束,维护市场秩序。二是重塑市场互信基础。发挥双方监管机构和行业协会的约束力量,建立守押服务运营成本公开和监督评价机制,营造透明公开的市场环境,增强合作互信基础,促进实现共同发展。三是健全市场定价机制。发挥双方监管部门和行业协会的桥梁纽带作用,以及引进第三方评估或审计力量,参考国家及地区消费物价、人力成本等指数,研究确定合理的守押服务价格调整基准,以充分尊重和维护双方合法权益,纠正不符合市场规则的行为,共同维护市场秩序。

以深化改革促进守押服务市场化。推进守押服务市场化发展,落实《条例》只是第一步,更重要在于以探索创新的精神,科学对待新思维新事物,通过改革实践促进市场化发展。

具体而言,一是着力推动守押公司跨区域经营,对于一些综合实力强、服务质量优的守押公司,鼓励其跨省、市成立分公司或子公司,并加强两地公安机关的沟通协作,给予重点支持,促进形成竞争,打破市场封锁。二是积极响应中央发展混合所有制经济的精神,适度放开守押公司必须单一国资控股51%的要求,通过实行国有资本的相对控股,吸引更多社会资本参与,实现优势互补和融合发展。三是贯彻落实中央简政放权的精神,探讨取消对守押服务规划布局的行政审批,让市场在资源配置上发挥更大作用。四是遵循市场“法无禁止则可为”、政府“法无授权则不可为”的原则,积极推动澄清“银行必须武装守押”的认识误区,允许和支持银行进行非武装守押试点,并在实践中加以检验完善,从而促进减少社会枪支总量,缓解枪支管控压力。五是以开放的思维和发展的眼光,欢迎并鼓励民营企业和国际安全服务运营商参与现有守押公司股权改制,或者重新设立守押公司,以促进银行守押服务市场主体多元化,扩充市场资本来源,增强市场发展活力和内生动力。

总之,银行守押服务市场化改革不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸,必然会遇到各种新问题、新情况,需要以解放思想、实事求是的态度,抓好《条例》落实以破解历史障碍,推进机制创新以根除非市场化顽疾,着力营造公开、公平、公正的银行守押服务市场化机制。因此,建议公安部、银监会、保安行业协会和银行业协会成立联合课题调研小组,立足于顶层设计,统筹研究制定银行守押服务市场化改革发展方案。本文原载于《中国银行业》杂志2015年第8期。