文/陈宇、陆渝梅 中国银监会人事部

载于《中国银行业》杂志2015年第9期

经过多年磨合,韩国银行业监管逐渐形成了市场准入、非现场监管、现场检查、违法处罚相互协调配合的监管组织体系,特别是其以现场检查为核心,探索构建了现场检查与相关职能紧密联动的三个机制。

在经历1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机后,韩国金融监管体系做出了重大调整。1998年亚洲金融危机爆发后,韩国设立了“金融监督委员会”(FSC),负责统一制定金融监管政策。同时,将原来的银行监督院、证券监督院、保险监督院合并为“金融监督院”(FSS),统一实施监管。“金融监督院”是“金融监督委员会”的执行机构。2008年全球金融危机爆发后,韩国将财政部下属的金融政策局并入“金融监督委员会”,并将其更名为“金融委员会”,增加了制定和修改金融法律法规的权力,其在实现有效监管方面发挥了重要的作用。

金融委员会与金融监督院分管政策制定与执行

金融委员会是韩国最高金融监管机构,属于中央行政机关,直接隶属于国务总理,其内设6个部门,目前有150名员工,职责有四项:一是制定金融监管的有关政策规定;二是对金融监管的相关法律法规进行解释说明;三是负责金融机构营业执照的发放和吊销;四是指导和监督金融监督院的日常监管工作。

金融监督院是金融委员会下属的特设法定机构,不属于行政序列,金融监督院内设9个部门,分别是总体规划部、监管协调部、保险监督检查部、银行及非银行金融机构监督部、银行及非银行金融机构检查部、金融投资监督部、金融投资检查部、会计部门和金融消费者保护部、内部审计办公室。此外,在首尔以外的其他地区还设立了9个办事处,在海外设立了8个代表处,目前有1808名员工。其主要职责有四项:一是依照金融委员会的指令,负责实施具体的金融监管和检查职能;二是对金融机构的财务状况、业务执行进行检查和监督;三是制裁违法行为,维持市场秩序;四是为金融监管机构培养高质量的专业技术人才。

总体来说,从金融委员会和金融监督院的机构属性和职责体系来看,韩国的金融监管体制有几个特点:一是集中统一,银行、证券、保险以及其他金融机构的监管,统一归属一个监管主体负责;二是决策与执行分离,金融委员会负责制定政策,金融监督院负责执行;三是集中下的相对独立,在集中统一的大框架下,内部又按照不同的监管对象,如银行、证券、保险等进行划分,并分别设置不同监管部门,相对独立地实施监管。

金融监督院的架构调整和运行机制

金融监督院的机构设置在2011年经历了一次较大调整。2011年前,金融监督院的银行业监管组织架构按照机构监管模式设置,即按照被监管机构类别分别设立了“银行监管部”和“非银行监管部”。2011年,金融监督院按照“功能+机构”的模式对银行业监管组织架构进行了调整,即按照功能监管的框架设立了“银行及非银行金融机构监督部”和“银行及非银行金融机构检查部”。其中,监督部主要负责市场准入,检查部主要负责所管辖金融机构的非现场监管工作和现场检查项目的立项,统筹调配全局人员成立现场检查项目组并实施检查。在检查部内部,按照不同机构设置了不同检查局,检查局下面又按照不同机构设置了不同的机构检查组。值得一提的是,现场检查项目组的人员安排,打破了各机构检查组间的组别界限,并根据业务领域及检查时间确定检查人员。除上述两个部门以外,根据监管工作需要,还另设了公司信贷局,负责企业重组计划和小企业支持工作,以及小额信贷支持局,负责消费金融公司和信用信息服务提供公司的监管工作。

经过多年磨合,韩国银行业监管逐渐形成了市场准入、非现场监管、现场检查、违法处罚相互协调配合的监管组织体系,特别是其以现场检查为核心,探索构建了现场检查与相关职能紧密联动的三个机制:一是建立现场检查与非现场监管协同配合机制。在立项时,主要根据机构检查组在非现场监测中掌握的机构情况进行现场检查立项。在检查中,机构检查组及时向现场检查项目组提供机构信息,协助现场检查工作。在检查后,现场检查项目组将检查情况反馈给机构检查组,并确保在日常持续性监管中有针对性的采取监管措施。在此过程中,通过非现场监管和现场检查的全流程配合,提高了监管效率;二是建立了现场检查与市场准入联动机制。一方面,监督部在受理市场准入申请时,将充分参考被监管机构的现场检查情况,必要时甚至可采取限制或暂停市场准入等措施督促其整改。另一方面,检查部若在现场检查中发现问题比较严重、存在重大风险或屡查屡犯的机构时,可请监督部采取限制市场准入等监管措施。通过市场准入和现场检查的协调配合,加强了监管有效性;三是建立现场检查与违法处罚分离机制。金融监督院设置了执法审查委员会,负责审议对金融机构及其高管人员、工作人员的处罚决定。现场检查项目组完成检查取证并提出处罚建议后,由检查部提交执法审查办公室,经其审查后提交执法审查委员会审议做出决定。通过检查与处罚职责分离的工作机制,保障了监管的公平性。

同时,金融监督院的人力资源配置也不断得以加强。一方面,根据监管工作需要,加大了人员招聘力度,引进大量专业监管人才,自成立以来监管人员数量从1262人已增加至1808人。另一方面,根据每年监管重点及工作实际,还聘请了一定数量的外部专家,提高了部分专业领域的监管水平。2013年,金融监督院聘请了40余名外部专家,涉及法律、会计、计算机及衍生产品等多个领域,有效补充了内部监管力量。从预算来源来看,金融监督院的预算由金融委员会批准,并按金融机构的资产比例收费,与国家财政相互独立。其收入主要包括金融机构的监督费、证券发行的注册费、韩国银行的援助资金和政府机构的援助资金四部分。

注重构建支持中小企业金融服务政策框架

自20世纪60年代开始,韩国政府制定并实施了一系列中小企业扶持政策。中小企业发展迅速,数量占到了企业主体的99%,创造了88%的就业岗位,产值占GDP的比重超过了50%。韩国政府注重从法律法规、机制框架、政策扶持、组织保障、金融支持、信息共享等方面系统性支持中小企业的发展。韩国中小企业因为企业规模小、财务报表可信度低、获取银行信息有限等原因,同样面临融资渠道有限、直接融资基础设施不足、对银行资本特别是政策性资本依赖度较高等困境。为推进中小企业金融服务,韩国政府着力做好两方面的工作:一方面是通过组建中小企业银行和开发金融产品作为中小企业加快发展的助推器;另一方面是着力完善中小企业信用评级、技术担保、融资支持等各项扶持政策。

中小企业银行(IndustrialBank of Korea,IBK),由政府及政府投资机构绝对控股,为中小企业提供创业和发展资金。IBK与政府宏观政策紧密结合,在经济下行期加大对中小企业的支持力度。在1998年亚洲金融危机中,IBK是韩国国内银行中唯一一个增加中期贷款规模的银行,总体净增5亿美元。2008年全球金融危机开始,截至2010年末,IBK提供了整个银行业中期贷款总额的91%。IBK特别注重对那些因风险较高而无法取得贷款的小型企业予以支持,并优先支持对政府政策及国民经济贡献度大的领域。重要的是,IBK在中期贷款领域具有较强的危机管理能力,基于50年积累的经验与数据构筑了识别能力较高的信用评估模式。IBK不仅对中小企业创业、技术开发、商业化、生产销售等不同发展阶段提供支持,而且根据企业从原材料采购到销售款回收之间资金流动的不同阶段提供支持。

除了政策性机构的支持,在韩国政府的大力倡导下,韩国商业银行联合政府部门、大型企业等为中小企业开发了大量专门的融资产品,典型的包括:一是相生贷款套餐,即银行基于核心企业应收账款,为整条供应链企业提供低息融资支持,涵盖了从订货阶段到第N级合作企业;二是相生合作企业贷款,即大企业与银行签署合约,推荐合作企业,银行按大企业在与银行来往业务中让利的额度提供低息融资支持;三是动产质押贷款,即以企业机械设备等动产为质押发放贷款,以解决中小企业抵押难的问题;四是“300家世界级企业孵化项目”,即政府和金融机构筛选出300家中坚中小企业,并为其提供全方位的支持,力争将其培育为世界性企业;五是双赢创业基金,指政府、金融机构与大企业出资成立共同基金,投资于初创期企业;六是关系型融资,指政府、金融机构与中小企业签署“关系型融资”合同,由金融机构提供普通股、可转换债券等股权投资、3年以上的长期信贷以及咨询等非金融服务。

配套三大金融服务扶持政策支持中小企业

韩国促进中小企业金融服务主要包括信用评级、技术担保和中小企业孵化器三项机制。一是完善的信用评级对打破中小企业融资瓶颈有积极意义。在韩国,信用评级与债券市场实现了共同快速发展,其主要针对特定债券(有价证券)或发行人的债务偿还可能和市场主体需求,对政府、企业法人或金融机构等进行评级。在此过程中,信用评级努力保持第三方独立客观地位,不断加强信用评级管制。其中金融委员会负责批准、制裁,并制定相关法律,金融监督院负责日常监督与检查,而金融投资协会属于信用评级的自律监督机构。信用评级具备较高参考价值,金融监督院的统计数据显示,信用评级高低与企业倒闭率呈现负相关关系。

二是为帮助技术类中小企业顺利获得资金支持,韩国还出台了《技术信用保证基金法》,并成立了技术保证基金。技术保证基金的主要业务包括四项:第一,技术担保,即评估具备技术实力的中小企业的技术和商业前景,并提供担保支持;第二,技术评估,包括技术价值评估、技术项目恰当性评估和综合技术评估;第三,技术创新企业论证,包括评选评估风险企业、创新企业和经营管理创新型企业;第四,企业支持,包括创业支持教育、技术和经营管理支持、项目转换支持和运营中小企业健康管理系统。主要的客户包括技术创业企业、风险及创新企业、技术创新带头企业和知识密集型服务企业等。担保对象限制为固定员工数低于1000人或总注册资金少于1000亿韩元的企业。担保的种类包括贷款担保、电子商务担保、履约担保、结算保证担保、贸易金融担保、企业债券担保等。

三是韩国成立了孵化器性质的中小企业振兴公团,主要职责有五项:诊断中小企业健康、政策资金融资、技术支援、营销/全球合作、管理人员培养。目标有两个方面:针对因为缺乏金融领域筹资能力,容易在市场中遭受失败的中小企业;筛选具有未来发展潜力的企业,提供集中支持,引领为优良企业。中小企业振兴公团的政策资金种类涵盖了创业企业支持资金、开发技术事业化资金、新成长基础资金、紧急经营稳定项目、出口金融支持项目、事业转换资金、投融资综合金融资金、微制造业特化资金、小工商业主支持资金等。

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本文原载于《中国银行业》杂志2015年第9期。