来源:盘古智库

转自：工银专融一一海外投融资

文|冯维江，盘古智库学术委员、中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员，来源南方都市报

本文是冯维江8月8日在南都公众论坛演讲内容。

“一带一路”框架下的贸易合作、投资合作、货币金融合作等各领域的合作，都涉及到治理或秩序建设的问题。可以说，治理贯穿于整个“一带一路”共建的各个环节。

1为什么”一带一路“需要治理

所谓治理，从政府的视角来看是相对于统治而言。从目标来看，统治的目标和治理的目标很不一样。统治的目标相对比较单一化，统治者强调的是维持自己的统治，维持长治久安。治理强调的目标是多元化的，就像《联合国宪章》所谈到的，“我联合国人民同兹决心”一定要努力实现的目标，平等、正义、自由、和平、安全、公共利益、经济社会发展等。治理的目标更具备包容性，使不同阶层、不同集团都能够实现自己的目标。多元与包容是治理在目标上与统治的差异所在。

其次，统治主体通常强调自己的唯一性，而参与治理的主体是非常多元化的。就政府部门来说，除了中央政府，还有地方政府，还有其他国家的政府。除了政府部门，还有公共部门，还有其他的非营利机构，还有市场组织、社区，甚至是公民个人，也都可以参与到治理中，相对自主地发挥各自的作用。

最次，在治理和统治的方式上也有很大的差异。统治的方式主要是自上而下、命令式的管理结构。治理的方式不一样，讨价还价是常事，不同的阶层和利益主体最后实现风险共担与利益共享。这是治理的方式。“一带一路”的方式显然不能通过统治的方式做。2015年3月国家发改委、外交部和商务部经国务院授权发布的概念文件只是共建“一带一路”的倡议，人家接受不接受是人家的事情。目标上大家其实也是不一样的，各自的想法不同，但是只要有合适的治理结构和激励机制，目标不一致、诉求不一样的国家之间仍然可以有效地开展合作。一项成功的“愿景与行动”不是要让各国去实现共同的或同一个目标，而是让参与国各得其所，实现各自的目标。可以说“一带一路”本质上就是治理的问题，需要从治理的角度来遴选“适销对路”的机制与方式。

“一带一路”为什么需要治理，从它的来历来看，丝绸之路是一种历史性联系。从张骞出使西域，一直到唐、宋、元、明等历朝历代的陆上丝绸之路和海上丝绸之路，这种历史纽带都发挥了重要的作用。中国作为丝绸之路的起点和主要大国，倡导并联合其他国家为东西方世界的器物往来提供了安全保障等公共产品，促进了私人部门长程贸易的发展和人文与技术的流通。当代中国与丝绸之路沿线60多个国家同样形成了越来越紧密的经济联系。改革开放三十多年以降，中国也有更多的能力提供沿线的公共产品，提供一些安全保障，所以我们可以对“一带一路”历史联系的创造性重建做一些新的设想与贡献。习近平2013年在纳扎尔巴耶夫大学作演讲时，首先提出了丝绸之路经济带的概念。这个演讲经常被人提及的内容，是习近平谈到的“五通”，即政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通。“五通”中的道路联通后来被拓展为设施联通，货币流通被拓展为资金融通，成为了“一带一路”倡议合作内容的基本框架。

首先，习近平演讲提到了历史上的联系，即2100多年前张骞出西域，汉代中国和西域国家就开始寻求合作，共同提供地区安全产品，由此保证了贸易的顺畅流通。这实际上是在强调丝路的传承性，从而为“一带一路”倡议奠定历史合法性的基础。

其次，习近平谈到了张骞等人的行为承载了政府的使命。这意味着丝绸之路的合作不是单纯的私人部门的自发合作，不只是商人或企业过去做贸易，而是还包含了带有政府使命的公共行为。丝绸之路需要政府之间的合作。

在西方国际关系理论里，国家与国家之间的关系被解释为三种状态。其一是霍布斯文化所谓“一切人与一切人为敌”的状态，这种状态下，各国视其他国家为敌人，通过武力或掠夺来使对方屈服并壮大自己。其二是视各国为基于一定规则下的竞争者的洛克文化。在此状态下，各国彼此竞争，但通过国际制度或契约排除了那些具备高度破坏性的对抗方式。其三是假定各国之间并非敌手或竞争者，而是朋友关系的康德文化。在此状态下，各国能够达成基于同情的理解，在一方受到灾害、疾病等外部冲击时，能够感同身受予以积极的援手。按照现实主义和自由主义的解释，这种文化下国家间的朋友或合作关系，系器物层面的压迫或利益驱动所致。即便根据建构主义的解释，朋友关系系于“自我相对于他者的身份”的认同，这种“我与他”的划分，同样是竞争性的，无非是包含善意的良序同质竞争罢了。尤其在传统中国天下体系中“自我相对于我们的身份”的参照下，康德文化“我与他”的竞争性表现得非常明显。

不难看到，在西方国际关系理论那里，从相互认同的层面建构康德文化，已然是难以企及的极高的“终点”，但这种朋友关系严格说来刚刚进入东方文化的“起点”。在中国式的天下体系语境中，“四海之内皆兄弟也”。朋友之外，还有兄弟、夫妇、君臣、父子等更紧密的“家-国”伦理关系。

2”一带一路“现有的治理安排

从“一带一路”涉及区域的治理方式来看，目前是一种非常碎片化的状态。有不同的方案和主张在这个区域内彼此竞争，大家都有一套自己的东西，相互之间存在不少不兼容的情况。美国提出了新丝路计划，从阿富汗，巴基斯坦，再到印度，这样一条南北沟通的通道，主要的目的是要降低或者是甩掉阿富汗这个包袱。日本也搞了丝路外交，对区域国家投资中也包括基础设施，但是更多是技术援助，日本自己评估效果较差。俄罗斯的欧亚一体化倡议推了很多年，后来提出欧亚联盟，最近几年进展也有所加速，成立了欧亚经济共同体反危机共同基金等。欧盟在“一带一路”相关地区的跨区域合作，主要是想打破俄罗斯对其油气的供应垄断。欧盟希望通过中东走一条管道，增加自己讨价还价的能力，所以一直力推在中亚、西亚的合作计划。印度提出了季风计划，季风指环着印度洋的随着季节变化的风，传统风帆时代，各地装满香料、象牙的商船依靠季风沿着印度洋航行。季风计划目前为止尚无具体的措施。除此之外，伊朗、哈萨克斯坦等都有自己的丝路计划。各种各样的计划都在这个区域内重叠起来，就会造成类似自贸协定“面条碗效应”的状况，以致机制之间互相重叠和打架时的协调成本非常高。在此背景下，“一带一路”倡议提出，不是要不断增加机制，而是提供一个平台让大家来共商，哪些机制可以归并，哪些可以取消，最终实现相对趋同的一体化的规范和标准。

就丝绸之路经济带互联互通来说，陆路运输有时间成本上的优势，相比海路通常可以节省8-9天时间，但是实际支付成本很高。因为路途长，运量不能比之海运。海运直接从公海走，陆路要走不同的国家就需要通关。通关加大了成本，运的商品不是单位体积价值非常高的产品就会亏本。如果能推行通关的一体化，一个国家检查过了，沿途国家就不用第二次、第三次检查了。比如，如果连云港装箱，或者其他地方装箱，实行标准化的通关程序之后，不用再重新开箱检验就能直接到欧洲，成本就会明显地降低。

这些计划之间的沟通和协调显然不是私人部门可以做的，需要政府部门去谈。我自己理解“一带一路”的核心关切点就是要实现治理的现代化，实现规则上的进步和统一，在国际上要实现新的治理机制，新的一体化的制度安排，在国内也要实现更好的治理模式。

整体来看，不少省份是将原来的规划和项目重新贴标签。本来要建机场、本来要修铁路和港口的，以前没有这个名义，现在就挂钩“一带一路”，也希望争取更多的资金。其实对“一带一路”来说，中央的要求和原来的想法不一样。中央不想再通过“一带一路”搞出大大小小的“政策洼地”，而是希望借此激励各地涌现出各种各样的“创新高地”。这需要地方政府出思路、出想法，对经济治理有什么好的门道要先行先试，做成功了中央就可以进行推广。负面清单、准入前国民待遇等做法，地方都可以积极去试去闯，积累经验。这才有望真正为“一带一路”国内治理做出实质性贡献。

如果地方政府对中央意图的错会，后果就严重了。本来中央希望地方做闯将，但地方还是按照旧思路，想借“一带一路”上项目、争资金、要优惠政策，可能就会适得其反。从地方政府工作报告来看，很多地方还是政府出面，要搞会展，搞产业园区、工业园区，要搞大项目落地，要争取政策优惠。实际上，道路不是不修，项目不是不搞，园区不是不建，而是要在现代化的治理体系与市场机制中来修铁路、建项目、办园区。投资力度再大，如果方式错误，或者方向错误，只会让中国经济重返不可持续的老路，只会加剧治理体系与治理能力现代化的难度。现在看来拉动了增长的巨大投资需求，在可预见的将来就会转变为治理成本更高的过剩产能。形成“一带一路”的国内部分与国际部分(对外优势产能合作)之间的逻辑冲突和内在紧张。

3”一带一路“需要治理些什么

“一带一路”需要治理些什么？首先就是安全的治理，如果基本的安全条件都保证不了，面临的风险就会很大，投资就会有很大的困难。但是现实来看，我们确实面临很多风险。从2005年到2014年间，“一带一路”60多个国家和地区中占了全世界维和行动的六成左右，有的国家遭遇了多次维和行动的干预，分布的范围也很广，东南亚、南亚、中亚、西亚、北非都有。

一个国家的军费增长速度如果长期超过G D P增长速度，这是不可持续的。我们研究发现，从东南亚，到中亚、中东，然后一直到东南欧，各国军费可持续性呈现先下降后上升的状态，意味着中间这一段有些学者所称的“塌陷地带”安全问题比较严重，不可持续性很大，相应的安全治理成本也很高。对这些国家来说，中国应该在“一带一路”倡议框架下支持他们增加发展能力建设，强化他们处理安全问题的内生动力。

从硬环境的治理情况来看，可以看到“一带一路”的发展水平比世界平均水平还要差一些，“一带一路”从2007年到2014年分值都低于世界的平均水平。“一带一路”沿线国家港口基础设施评分情况，可以看到从2007年到2014年以来也基本上维持着差距，没有很明显的改善，这说明“一带一路”沿线国家在硬的基础设施提升方面还有很大的提升空间。软环境治理，可以用C PI指数即透明国际的清廉指数(也称腐败感知指数)、世界银行的营商环境指数和美国传统基金会的经济自由度指数来考察。“一带一路”沿线国家的清廉指数均值比世界均值更低，而营商环境和经济自由度指数相对来说比世界平均水平略高一些。但是，“一带一路”营商环境指数、经济自由度指数的方差比较大，这意味着有些国家非常好，有些国家非常低。如何降低治理方差，使之向上趋同，这是软环境建设中需要考虑的重要方面。

最后是发展观念的治理。美国和欧洲多年来对欠发达国家也做了很多工作，提出了很多建议，总的来说是按照所谓华盛顿共识来展开的。按照这种标准，如果一个国家的政府不透明，金融深化程度不够，资本管制太多，对经济干预太多，该国的风险就会被认为很高。一个国家的风险高，要到国际市场融资就非常困难。如果想获得融资便利，就必须在政治透明度、经济自由化程度、金融深化程度方面，按照IM F或者世界银行提出的标准进行整改。亚洲金融危机期间，韩国等国家就吃亏了，要想获得贷款就要按照他们的要求来改，结果货币还在贬值，经济更加恶化。亚洲金融危机导致很多发展中国家对华盛顿共识的一套治理方式提出质疑，2008年爆发国际金融危机，质疑就更强烈了。中国的实践和标准的华盛顿共识有很大差别，有些地方显得卓有成效。我们强调自下而上的治理改善方式。“要想富、先修路”，道路修通了本地的劳动力、资源等就能够通过畅通的基础设施网络和贸易网络融入到国际市场，从而获得国际市场的回报，享受全球化红利。本地的这些劳动力或民众，通过参与全球化的生产网络获得更高的回报之后，收入有所增加、获取的信息和知识也更多，和地方政府的讨价还价能力也会随之增加，自然就会要求更高的公共服务水平，要求更公正、平等的政府与私人部门关系。

自上而下和自下而上，到底哪种方式好，没有定论，要看每一个国家的具体实践。中国总结的一套做法，其普遍适用性还有待于“一带一路”这样的合作框架来检验。中国的实践经验不一定是颠覆性的方式，可以视为现有治理模式外的新的选择，一种补充。未来也不排除在自下而上和自上而下之间融合成一种新的治理模式，从而为推进国际治理能力和治理体系现代化方面做出共同贡献。