在海外，国开行贷款成为国家战略的有力支撑。图为澳大利亚杰拉尔顿港，国开行以提供港口和铁路设备贷款的方式，帮助鞍钢参与了附近一个铁矿项目。 （CFP/图）

来源：南方周末 作者：黄河

过去数年中，国开行以激进的海外投融资模式迅速成为世界最大的开发性金融机构，既为中国庞大的外汇储备找到了投资出口，也成为国家战略的有力支撑。

短短数年，国开行的资产规模迅速膨胀到超过10万亿元，而其外汇贷款规模至2014年末高达3200亿美元之巨，远超世界银行，成为全球最大的开发性金融机构。

如果以商业银行的标准而言，国开行过去五年的经营业绩堪称“空前辉煌”。

从“合作伙伴”到“铁三角”

这种模式，被陈元称为“铁三角”。

就在1998年国开行推出与地方政府合作的平台融资模式的同时，其第一家合资基金中瑞基金也在北京注册成立。

此后十多年中，国开行借助平台贷的“软贷款”模式在国内市场大获成功。但直到2007年预计规模50亿美元的中非发展基金设立时，已经创立了六只国际基金的国开行，其海外业务的规模和收益，在其整体业务结构中均可称得上“无足轻重”。

以运作收益最为成功的东盟基金为例，国开行不到900万美元的投资分成十几次投入，每次投入仅为一百多万甚至几十万美元。在这一规模下，其基金管理更多的是起到考察市场和搭建渠道的作用。

从2004年开始，随着商务部、发改委连续发文放松国内企业境外投资的规定，国内企业海外并购规模开始迅速增长：2005年中国企业跨国并购总额达62亿美元，2000年时这一数字仅为18亿美元。

正是从此时开始，国开行开始在国际业务上“投棋布子”——时任掌门人陈元在来到国开行之前任央行副行长，曾主管国际业务。陈元在《政府与市场之间》一书中回忆，这年，国开行第一次召开“走出去”业务工作会，提出走出去的设想后，整个会场“鸦雀无声”。后来他给员工打气，“中国一个省相当于很多中等国家规模，我们能做好省级规划，一定能做好国别规划。”

2005年10月，上海合作组织银联体成立，次月，开行成立了历史上第一个派驻国外的工作组。到现在，国开行的工作组已经遍布190多个国家和地区。

随着国内企业“走出去”步伐的加快，凭借合资基金首先建立海外市场资源的国开行，自然成为这些企业首选的金融合作伙伴。

与中国银行[-8.43% 资金 研报]等传统商业银行不同的是，国开行在为这些企业“走出去”服务时，扮演的并不是简单的贷款人角色，而是包括风险评估、渠道开拓和融资规划在内的一揽子“投资顾问”服务。

从2004年参与五矿收购诺兰达，到2007年为TCL海外收购提供信贷支持，国开行在早期的海外并购项目中虽然并未获得多大收益（五矿收购失败，TCL海外收购巨亏），但是积累了宝贵的国际并购经验。正是这些经验，令其在随后数年狂飙突起的中国企业海外大并购中，扮演起了“首席顾问”兼金融合作伙伴的角色。

与此同时，国开行开始向进军海外市场的华为、中兴等提供买方信贷融资，这一融资模式随着华为等企业在海外市场的巨大成功，令国际金融机构羡慕不已。但同时，这种“超级伙伴”模式，也引发了一定争议。

这种模式，被陈元称为“铁三角”：以大额融资承诺为企业“走出去”开路，向海外运营商提供商业化的买方信贷用于购买华为、中兴的设备。

比如，P4公司是波兰首家3G运营商，也是华为在欧洲市场的第一个3G设备购货商，开行向P4公司承诺贷款6.4亿欧元，促使华为独家中标其未来4年的网络建设项目，自此华为在欧洲市场实现突破。

国开行将与亚投行等新兴金融机构一起，成为多边金融格局中的新力量。图为国开行曾试图增持的巴克莱银行。 （CFP/图）

“超级投行”的诞生

“贷款换资源”和“贷款换基础设施”，是国开行海外生意的主要模式。

国开行海外生意的大发展，跟2008年金融风暴密切相关。

随着次贷危机演化为国际性的金融风暴，中国政府于2008年底推出了被称为“四万亿”政策的一揽子经济刺激计划。在整个国际市场风雨飘摇之际，依托“四万亿”政策而在2008年GDP增长依然高达9%的中国经济，成了一个奇迹般的“安全岛”，面临资金危机的各类国际机构和政府纷纷向中国抛出“橄榄枝”，开出极具诱惑力的引资条件。

在这一背景下，中国成为了最大的战略受益者：自2008年到2011年数年中，随着中国政府与各国政府间各类战略合作协议的签订，国开行分别成为中俄、中巴总额高达350亿美元“贷款换石油”协议的主要贷款行，并在2011年中澳达成的多项资源合作开发协议中成为高达数十亿美元的基础设施建设及煤铁资源开发项目的主要贷款方。

在这一系列政策性战略合作项目中，国开行不仅直接参与设计贷款结构和利率回报，而且在企业层面深度介入中石油、中石化等大型国企的海外合作项目设计和资金筹措，成为政府和企业谈判中不可或缺的“金融顾问”。

“贷款换资源”和“贷款换基础设施”，是国开行海外生意的主要模式。

比如，2008年，国开行巴西工作组了解到，金融危机后巴西石油公司急缺资金，而当时的国际金融市场难以提供。2009年，双方签订100亿美元贷款协议。

有意思的是，陈元在接受凤凰卫视[-8.79%]采访时公开披露，中国巴西石油贷款项目，采用的是“石油账号抵押账户”方式，就是说，开行为巴西石油公司提供贷款，但“实际上以石油计价”，从中国收到石油付出的钱当中再来归还开行提供的贷款。

类似“贷款换资源”模式，体现在两期中俄石油融资项目、中亚天然气管线、中委基金、中巴石油等一大批战略性能源重大项目中。

2009年2月，国开行向俄石油、俄管道公司提供250亿美元贷款，俄方将在20年内向中石油出口原油3亿吨，并建设远东原油中国支线。这是迄今为止金额最大、期限最长的单一贷款。在实现能源资金战略方面，国开行发挥了突出作用。

随着海外信贷规模的急剧膨胀，国开行的海外业务模式也日趋复杂与多元化：从2008年组建国银金融租赁公司，到2009年成立以股权投资为主的国开金融有限责任公司（简称国开金融），再到2010年成立国开证券。国开行在短短数年间搭建起了以商业银行为主体，业务横跨政策性金融、商业信贷、投资银行、股权投资乃至金融租赁的“超级全能银行”构架。

即使在国际金融市场中，这一打破了政策性金融与商业银行业务、投资银行服务与商业化信贷等种种业务区隔的“大一统”银行模式，亦属绝无仅有。

受限于金融监管条例与业务风险区隔等种种限制的各类国际金融机构，在无比羡慕国开行通过交叉业务所带来的巨大收益的同时，也对其多元业务模式下的风险控制管理产生了疑虑。

早在2011年瑞银证券国际研究主管陈昌华就指出：如铁道部和国开行等机构所发行的债券“几乎等同于国家信用”，这些没有被纳入财政预算及监管的“准政府债”如非公益性项目投资，就不应该被计入政府债务。否则相关机构一旦商业化项目投资出现财政困难，将为政府财政带来极大压力。

2009年，国开行与巴西石油签订协议，用贷款为中国锁定了大量原油。 （CFP/图）

跨国产业的“金融推手”

在光伏制造这一跨国产业中，国开行是一个不可忽略的“金融推手”。

另外一个产业领域中，身为最大“金融推手”的国开行也受到来自政府和市场各方的质疑与指责——那就是中国光伏行业的“泡沫化崛起”与戏剧性崩盘。

早在光伏产业泡沫破灭之初，就有市场研究人士对这样一个“两头在外”（上游多晶硅资源来自国外，下游光伏设备市场需求也来自国外）的新兴制造业，突然在短短数年内成为国内最炙手可热的“造富机器”背后的商业模式提出质疑。

在2012年9月召开的一次光伏行业论坛上，国家发改委能源研究所副所长李俊峰直言不讳地指出，目前光伏产业的发展困境，“是我们的企业家和金融推手共同造成的”，“比如我们的银行，尤其是国开行，在这些年光伏行业的盲目扩张中，它是‘罪魁祸首’之一”。

作为政府能源主管部门官员，如此直言不讳地点名批评国内金融机构，在中国的政商生态中实属罕见。

从公开报道中可以看到，早在2010年9月，国开行就与国内光伏行业巨头赛维LDK签订了高达600亿元人民币的战略授信额度。而到2011年初，国开金融等银行系基金又向赛维旗下业务以股权投资方式注入2.4亿美元。

在2012年赛维遭遇财务困境后所公开的约150亿元银行负债中，国开行即以30亿元贷款金额高居榜首。

相关报道显示，在对赛维这样的光伏企业提供融资时，国开行一方面充分利用早年开发贷模式中所建立起的政府平台及“软贷款”模式，另一方面则通过自身旗下的多元化金融机构，为相关企业提供从股权投资到商业信贷多元化融资工具，迅速扩大企业本身的融资杠杆。

对于长期从事国内信贷业务的商业银行们而言，国开行在光伏制造这一跨国产业的影响力远非他们所能及：在向国内制造企业提供信贷融资的同时，肩负帮助企业“走出去”重任的国开行，有着足够的政策依据和资本实力，以卖方信贷融资的方式在海外迅速“催生”足够庞大的设备需求市场。

以低息融资方式为国外企业提供光伏电站建设资金，同时指定设备采购供应商必须来自国内企业名单——这套曾经在电信、基建领域内被国开行成功复制的“游戏规则”，在光伏领域续写。

然而与电信、基础设施等“社会必需品”不同，随着光伏产业迅速萎缩，在巨额融资推动下迅速膨胀起来的光伏制造企业，所能面对的只是突然消失的市场需求和挤到门口的“债主”。

从“外储代理人”到“多边金融格局新力量”

国开行外汇贷款余额中，有超过三分之二来自外汇储备以各种形式有偿提供的资金。

就在国开行“试水”海外投融资模式的数年中，急剧膨胀的外汇储备令中国金融监管当局不得不迅速打开外汇管制的“阀门”：从2007年主权财富基金中投成立，到2008年的并购贷款解禁，无不体现出政府当局希望通过海外投资缓解外储剧增压力的急迫心态。

与此同时，2008年爆发并漫延的美国次贷危机，令许多国际知名金融机构陷入资金危局，为避免资金链断裂，许多国际“金融贵族”不得不放下身段，向中东和亚洲等地财团和金融机构寻求资本援助。

在这国内政策引导和国际市场收购机会爆发的双重机遇下，国开行获得了巨大的机会。

在一系列近乎激进的国际化“开发性金融”模式的背后，是规模剧增的中国外储急需找到“分流”出口的现实。

国家外汇管理局在外储委托贷款模式的探索中，国开行是业务规模最大的合作金融机构，在其2500亿美元的外汇贷款余额中，有超过三分之二来自外汇储备以各种形式有偿提供的资金。

在商业银行们眼中，这几乎是“独家代理”的模式。

但这一模式正在发生改变。中国政府以“一带一路”战略为核心的多边合作发展规划，为国开行海外转型带来了新的机遇。

根据国开行董事长胡怀邦早前在博鳌论坛上的说法，国开行将会与新近的亚投行等机构一样，“是多边金融格局中的新力量”。

在中央财经大学金融学院教授郭田勇看来，跟“一带一路”对接，是国开行“内外兼修”的应有使命之一，既要对内保障民生工程，又要成为支持企业“走出去”的主力。

改革后的国开行，也会成为亚投行的重要补充。他说，与多国合作的亚投行不同，前者可能会为其他国家提供贷款，而国开行对接的只是中国企业，做与中国相关的东西。

“亚投行不是中国政府能完全管控了的，”一位曾在国开行工作的内部人士告诉南方周末记者，“但是国开行这样的，是中国政府完全可以管控的机构，万一金砖银行、亚投行争议不休，一些自己能干的项目就可以赶紧上，让他们先吵着。”

但与此同时，国开行的“超级投行”模式在新一轮的并购交易中遇到了挑战：当市场和政府的边界不清，商业规则尚未建立时，国开行可以“以市场化手段”行使政策性职能，而一旦市场规则建立，包括商业银行这样的市场主体成长起来之后，准政策性质的“开发性金融”就必须为真正的市场规则让道。

在规模空前的“海外生意”中一度行走在“政府与市场之间”的国开行，今天或许不得不再次做出自己的选择。