作者：杨燕青 聂伟柱 李德尚玉 徐燕燕

来源： 第一财经日报

●金融危机后全球开始重新认识开发性和政策性金融的作用。

●国家对开发性金融的支持表现为一种增信。

●资本约束在一定程度上可以解决商业银行和政策性银行之间的争议。

●对于国家的指令性业务，政策性银行可设置和商业银行一般贷款不一样的风险权重。

●开发和政策性银行的主体业务是自主决策的自营性金融业务。

●不必严格限制政策性银行吸收存款。

●我国的系统重要性银行应包括三家政策性银行。

●未来资本项目可兑换时，不一定要限定政策性银行在国内或者国外发债。

●集团内切块后，政策性银行可以尝试在资本市场融资。

●加强公司治理，建立董事会是政策性银行本轮改革的题中应有之义。

十年一个轮回

十年前的2005年，建设银行在香港上市，打响了国有独资商业银行股份制改革的第一枪。十年之后，改革的接力棒传递到了政策性银行手中。

与当年的商业银行改革相比，政策性银行的改革也许并不逊色。从资产规模来看，目前，国家开发银行（下称“国开行”）、中国进出口银行（下称“口行”）和中国农业发展银行（下称“农发行”）三家银行的资产规模超过15万亿。这一数字与当年启动改革时的四大行相当。

回想当年国有独资商业银行的改革，不能不提一个关键人物：中国人民银行行长周小川。作为国有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组办公室主任，他是国有银行改革的操刀人。

正是周小川当年创造性地提出外汇注资国有商业银行改革方案，解决了国有商业银行资本金严重不足的困境。由此，各家国有银行得以开启财务重组、注资、引入战投、股改上市的改革路径。十年后的今天，四家大型银行悉数跻身世界前十大银行之列。

随着金融改革的渐次推进，政策性银行在2015年将迎来改革的高峰。4月12日，中国政府网披露，三家政策性银行改革方案已获国务院批复同意：国开行坚持开发性金融机构定位;口行要强化政策性职能定位;而农发行要坚持以政策性业务为主体。

如何理解三家政策性银行的新定位？改革将如何具体推进？资本金缺口有多大？从哪些渠道补充？监管又将如何实施？目前备受关注的地方融资平台，是否会拖累三家银行的改革？在经济下行期，如何发挥政策性银行稳增长的功效，同时又确保实现政策性银行和商业银行的公平竞争？在“一带一路”等“走出去”政策的战略框架下，政策性银行又将被赋予何种新的使命？

围绕这一系列问题，始于博鳌论坛期间，中国人民银行行长周小川接受了《第一财经日报》的专访。随着改革的纵深推进，我们近日就此话题再次采访了周小川。

呈现于读者面前的是中国开发性金融和政策性金融在全球思潮演变和历史纵深下的全新发展战略图景。在周小川看来，资本约束是约束机制的核心，也是政策性银行改革的出发点和落脚点。而国开行和口行的资本金补充问题已经解决，农发行即将解决。“以前最担心政策性业务不在乎盈亏、盲目扩张规模的问题，现在要通过资本约束加以解决。”他表示。

展望未来，“如果我们能在已有的实践基础上，借鉴好的经验，不断动态改进，或许三家行的模式能成为中国特色道路中有光彩的一部分。”周小川表示。

“还原”改革始末

第一财经日报：关于政策性银行改革的具体方案讨论日久，而今天对三家银行的改革又和最初设立政策性银行的目标直接相关，最初是在怎样的背景下建立了这三家政策性银行？

周小川：政策性金融和开发性金融经历了周期性变化，对其的理解也在不断演进和深化。

政策性银行源自于党的十四大和十四届三中全会的设计。当时的想法是把政策性金融和商业性金融分离，让专业银行真正转型为商业银行。后来，农口说也需要一个，就成了三家。

其时的工、农、中、建被称为四大专业银行。所谓专业银行，就是按专业领域划定疆域区隔，而非通过竞争来改善金融服务和资源配置;各领域内具有政策性含义的业务也要由专业银行来承担。例如，国家要支持的农业领域，农业银行就要出资放贷;工业领域的项目资金支持主要靠工行。当时是20世纪90年代初，有些工厂非常困难，工人过年吃顿饺子都要借钱，这就有所谓的“包饺子贷款”;还有一些按生产线发放的贷款，即使企业处于亏损状态，只要某条生产线生产的产品有市场需求就可以申请贷款，这种类型的贷款叫作“封闭贷款”，但实际上贷款主体是企业，企业将资金具体用到哪里，银行很难搞清楚。

在这种情况下，专业银行无法按照改革设计顺利转型为提供竞争性金融服务的商业银行。如何解决？这就有了建立政策性金融的考虑，即政策性业务由政策性银行来承担，而工、农、中、建四家银行不再承担政策性业务，真正走向商业化改革。

起初，大家对政策性银行的看法比较负面，认为政策性银行的任务就是承担经济转轨期间的“转轨成本”，将来如果经营得不好，或者转轨接近完成时，任务完成了就关掉。在政策性银行发展的过程中，1999年成立金融资产管理公司，也承接了一部分政策性不良资产，比如国开行就剥离了煤炭行业的一些不良资产。

道理上，政策性金融是准财政性功能，需财政给予补贴或支持。但90年代我国财政很困难，税收占GDP仅为10%出头。结果，国开行自己逐渐摸索出一条服务国家战略、依托信用支持、不靠补贴、市场运作、自主经营、注重长期、保本微利、财务可持续的称作“开发性金融”的路子。其实，这也是个不断探索、不断完善的概念，使“开发性金融”与“政策性金融”有了区别。

前段时间我读《经济学人》（TheEconomist）杂志，有篇关于亚洲基础设施投资银行的文章，题目是“开发性金融的影响”，就使用了开发性金融的概念。

日报：就经济学思潮而言，全球历史上也是三十年河东、三十年河西，开发性金融经历了思潮的演变，是否也与此有关？

周小川：对，最初全球的思潮不太倾向于开发性金融。一方面是因为开发性金融很可能亏损;另一方面，这和主流经济学的变迁也有很大关系，经历过五六十年代的凯恩斯主义及其后的新凯恩斯主义学派盛行后，80年代兴起了新保守主义，随着英国撒切尔政府强调市场和私营部门，限制政府干预，全球都倾向于相信：当政府更加依赖市场化运作时，政策性金融和开发性金融就不那么重要了。

这个周期中的一个重大事件是日本长期信用银行（Long-termCreditBankofJapan）的倒闭。日本长期信用银行的运行模式类似国开行，不吸收存款，主要依靠发债，注重为长期项目融资。由于其准政府色彩，发债成本略低。上世纪80年代日本泡沫经济进入高峰期，在海外投资的狂潮中，从高尔夫球场到洛克菲勒大厦，背后都有日本长期信用银行的身影。90年代后期，由于不堪巨额损失，日本长期信用银行倒闭，这加剧了其后相当长时间全球范围内对开发性金融的否定思潮。

因此，在亚洲金融风波以后，全球的政策性金融和开发性金融都在走下坡路。德国邮储银行进行了私有化改革，日本的小泉政府也提出要将日本邮储银行全面私有化。欧洲投资银行（EIB）也启动转型，缩减以往的基础设施建设贷款而转向重点支持中小企业发展。直至本轮国际金融危机之前，全球基本都延续了这样的看法和倾向。

但在本轮金融危机爆发后，人们发现，具有一定外部性的公共融资难觅投资者，尤其是基础设施、公用设施和一些涉及重要战略领域的融资。于是开始想办法用好开发性金融，原本计划把开发性金融转型为商业性金融的国家，有些在摇摆，有些干脆转回来。

此外，危机爆发后西方国家的商业性金融体系都出现了“惜贷”的情形。一方面源自商业银行自身的资产负债表状况不佳;另一方面则是从回避风险的角度出发，商业银行当时认为最好的方法就是少发放贷款而持有现金，哪怕囤积现金也不贷款。这些现象也使人们重新讨论对开发性金融和政策性金融的认识，即：可能还是需要开发性金融和政策性金融的，而非全部都靠商业性金融机构。

国际上的G30（经济、金融名人论坛）2009年开始进行关于长期融资与经济增长的研究并撰写报告。该报告提出，金融危机过后，全球金融体系还没有为支持经济增长做好提供充足长期融资的准备，应该创设新的金融工具和专门的长期融资机构;其中专门提及，亚洲主要新兴市场国家可运用多余的外汇储备，以形成稳定的长期资金来源。2012年对报告进行讨论的时候，G30注意到中国的国开行、巴西的开发银行（BNDES）在中长期开发和投资中发挥了重要作用，其中还特别提到了国开行原董事长陈元同志关于开发性金融那本书——《政府与市场之间：开发性金融的中国探索》。

最近，欧盟推出3150亿欧元的投资计划——“容克计划”（Juncker'sInvestmentPlan），很大程度上也是依靠欧洲投资银行（EIB）来实施的。EIB成立于上世纪50年代，中间也有过方向调整，但如今“容克计划”的推出正好使其派上用场。

还有件事需要提一下，西方国家80年代末开始的税收改革也与前述经济思潮的转变相联系，一是改掉过高的所得税税率和高额累进制，实行宽税基、简税率;二是大力推行使用者付费，比如收费公路之类。这使得过去许多人认为只能财政出钱干的事，变成有可能让市场来解决，财政支出占GDP的比重也可以略低一些。这对开发性金融很重要，在传统的纯公益性和商业性之间出现一个区间，可以探讨如何去实现、去融资。其实，当前广泛谈论的PPP也是这种探索。

日报：那么，到底什么是开发性金融？

周小川：陈元对此有建立在实践经验基础上的论述，我就不去定义了，只讲点理解。首先，开发性金融与政策性金融存在区别。政策性金融强调政策需要，不太强调盈亏，亏损会由国家补贴。因此，政策性金融也容易引发争议。比如，既然是国家政策需要，为什么不用预算资金？这中间会不会有一些灰色地带，应该怎样做更好？而开发性金融则有所不同，开展的是符合国家发展战略但不亏损的业务。例如90年代后期国开行支持的“两基一支”（即基础设施、基础产业、支柱产业）和后来的支持“走出去”。尽管业务随着国家战略的导向会发生动态变化，但经营方针是总体上不能亏损——有人将这种模式归纳为“保本微利”，要实现自我可持续发展。其次，传统的商业金融体系中缺少中长期融资的支柱。中短期的业务可能商业性金融能做好，长期的业务却往往有空缺，市场配置资源的有效性在长期融资领域存在缺陷，需加以补充。因此，国开行提出需要有开发性金融去发挥补充市场和培育市场的功能。

国家对开发性金融的支持表现为一种增信（CreditEnhancement）。从融资的角度看，开发性金融不吸收储蓄存款，主要依靠特定增信后在银行间市场发债融资。融资成本不是太高，但是也不便宜，比存款基准利率要高。虽然商业银行依据存款基准利率定价并吸收存款，但考虑到商业银行吸收存款有经营成本，还有机构人员开支，所以两者相比，开发性金融在融资方面略具一点成本优势，体现出增信的作用。增信不同于担保或兜底，方法也有若干种，目前，人民银行和监管部门将政策性银行的债券定义为“政策性金融债”，就是给予一定的增信支持。国家对开发性金融并没有明确的财政担保，财政也没有出具安慰函。此外，国开行做的业务中有一部分是地方政府统借统还的，今后还需要更多地探讨不依赖地方政府的路子。

从这些方面看，中国最初创立开发性金融时并没有形成关于业务模式的完整体系，但是摸索了一些基于国家战略、自主经营、自主决策的路子;同时强调保本微利，也就意味着讲求效益，不能赔钱。

日报：三家银行演变至今，财务状况究竟怎样？具体的改革是否有区别对待？

周小川：开发性金融刚提出的时候，大家说它还需要经历时间的检验，需要通过若干年证明确实没赔钱。90年代，人们还没有认识到开发性金融可行与否，及至2003——2005年国有银行改革时，和建行、中行、工行一道，国开行也经历了外部审计师审计，结果显示资产质量显著改善，不良资产比例低——实现了可持续发展，从而说明多年实践的探索是有成效的，开发性金融的路子是有希望的。这个做法对口行和农发行也有重大影响。口行也做了不少自主决策的自营业务，认为这些业务符合国家发展战略，同时也是自负盈亏、不寻求财政补贴。农发行2004年就申请扩大业务范围至“农业综合开发贷款”，后得到了国务院批准。该类业务自负盈亏，也属于开发性金融，这些年做下来发展得不错，成为农发行的主要业务之一。

2006——2007年期间，正处于政策性金融商业化转型思潮的高峰期，全球金融危机尚未发生，国内也开始讨论政策性金融的商业化转型。国开行和口行有人认为自身业务开展得不错，还消化了不少不良资产，为国家作出了很大贡献，不一定要转型为商业性银行。但是在当时的背景和形势下，还是定了将国开行转型成为商业性金融机构。到了应对国际金融危机时，国家又觉得需要发挥开发性金融的作用来服务国家战略和应对金融危机。结合内外部环境的变化，人们认为中国已有工、农、中、建等不少大中型商业银行，而政策性和开发性的银行只此三家，可进一步摸索和发挥好开发性金融的功能。目前，口行和农发行也有不少所谓的“自营业务”，是自主决策、自担风险、自负盈亏的。但仍与商业性业务有所不同，都是围绕国家战略或政策方向的，可以说也属于开发性金融，即口行和农发行是同时在做政策性和开发性两类业务，只不过与国开行相比，政策性业务仍占显著的比重，改革的要求和定义也就有所不同。

在上述背景下，国开行明确为开发性金融机构;口行和农发行则定义为政策性金融机构，对政策性金融机构的自营业务需分账管理。

财务健康和资本约束是核心

日报：在这样的定位下，三家银行的财务能否保持稳健和可持续性？对这三家银行的监管又将如何实施？

周小川：三家银行保持稳健和可持续性确实很重要，这也是这次改革的重点内容之一。转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体;其领导人容易有眼睛向上、对可持续发展重视不够的毛病;容易有约束机制（特别是资本约束）欠缺和反复申请政策优惠的倾向。解决以上问题也成为本轮改革的要点之一。从经验出发，严格执行高标准的会计准则、严格按贷款的未来损失概率来进行贷款分类、有效的内控和监管、保持资本充足率并实行资本约束、完善公司治理等是银行不突发财务危机、稳健和可持续发展的几个关键环节。其中有几项我们已在商业银行改革中积累了认识与经验，就不在此多说了。三家银行尚未解决好的问题之一是资本充足率及资本约束机制，这会降低内控和监管的有效性，也会在会计和贷款分类上出现讨价还价的机会，容易出现过度扩张和财务隐患。

国际上讨论了几十年如何保持银行业稳健，从巴Ⅰ、巴Ⅱ到巴Ⅲ，还有巴塞尔监管核心原则和损失吸收能力，最终都离不开资本约束，找不出别的替代方法。三家银行也是如此，无非是如何筹集资本，不再搞低资本的带病运行。特别是当自营业务已占一定比例，资本约束更为重要。

资本约束在一定程度上也可以解决商业银行和政策性银行之间的争议。严格地说，开发性业务和商业性业务之间的界限是有模糊性的，商业银行也可以做开发性业务，但是有的商业银行不愿意做。二者的竞争经常会陷入互相指责之中，商业银行的理由之一是，政策性银行没有资本约束，所以二者的成本并不一样。既然对银行机构真正有效的是资本约束，政策性银行的改革也要推行资本约束，使得其风险加权资产所产生的资本需求跟商业银行的标准基本一致，内控和外部监管即可得以明确，不再徘徊。

在资本的计算方法方面，三家银行应参照巴塞尔协议和通用的银行监管规则。其中的区别，无非是如果一个项目是国家明确指示去做的，该资产出现损失后国家有意承担的话，可以把风险权重稍微降低一点，因为毕竟有国家兜底。这样的话，争议也就少了。

日报：补充资本金在这次改革中不可或缺。三家银行的资本金情况如何？有哪些安排和规划？

周小川：三家银行的资本情况各不相同。国开行的资本相对大一些，在2007年末的时候，运用外汇储备注资了200亿美元，随后转入汇金公司，因此情况略好;国开行现在资本充足率也有缺口，虽然差距不大，但是国开行的盘子大，资产规模超过10万亿元，也需要补充一定的资本。补充资本金可以有各种不同的方式，如果国家财政不宽裕的话，也可以用其他的方式先补充。不补的话，资本充足率无法达标;只有补充了资本，达到一定的资本充足率，才能真正建立起约束机制。

口行的问题相对较复杂。1994年时，其资本金是50亿元人民币，后来一直没有增资，现在所有者权益有300亿元（2014年末，口行所有者权益282亿元）。口行的资本充足率只有2%左右（2014年末，口行资本充足率2.23%），即使以巴塞尔协议Ⅰ规定的8%的资本充足率作为标准，资本金也严重不足，需要大幅增资。此轮国际金融危机以后，根据巴塞尔协议Ⅲ，各国都提高了资本充足率的标准，起码要达到10.5%——11%左右。

农发行同样缺少资本金。近年来农产品收购体制发生了变化，过去收购粮食、棉花是政策性业务，即使亏损也要收购;后来一部分变成了自营性收购，只有启动最低收购价和临时收储政策的才是政策性业务。虽然不是传统意义上的政策性业务了，但还带有一定的政策性色彩，如果谁都不去收，农民怎么办？农发行还有一个历史包袱影响了资本充足率，即90年代初有很多农业专项贷款发生损失。农发行现在的盈利状况不错，国家也承诺允许其用未来的盈利转补资本金，包括未来上交的所得税等等。所以，通过一定的措施也可以使农发行有一个未来可预期的资本补充，使资本充足率问题大体得以解决。

解决资本充足率问题，三家银行可以采取不同措施。可以从体现公共性、体现国家利益的战略出资人中选择注资主体，包括财政、社保基金和其他一些体现公共性的投资主体。过去国开行和口行借用了部分外汇储备发放“走出去”贷款，可以实施债转股并阶段性持股。其实，商业银行的资本中也有一部分曾来源于外储。总之，政策性、开发性金融机构改革的核心仍是要强调资本约束和资本充足。以前最担心政策性业务不在乎盈亏、盲目扩张规模的问题，现在要通过资本约束加以解决。

日报：虽然开发性银行与商业银行面临基本相同的监管要求，但在一些具体的风险权重上会有怎样的差别？

周小川：监管特殊性方面可不必强调得太多。通过实际账面数据不难发现，国家指令性业务的比例相当低。更多的是这样一种情况，国家希望这件事情能够由金融机构来做，但是并没有指定非要某一家金融机构做，政策性、开发性金融机构觉得能做就可以做，如果不能做也不强求。

对于一些国家希望做，但没有补贴和兜底的情况，三家银行可以量力而为。正如国开行同志所说的，开发性金融强调银行自主决策。方向上是国家战略所需要的，但也要自主决策，不能是行政命令，国开行主要在做这部分业务。

确实会有小比例的业务国家希望按指令实施，国家也会承担未来的风险。这种业务具体有两种做法：一种是事前规定补贴金额，看哪家银行愿意做，不论是政策性银行还是商业银行，都可投标承担。2007年主要想走这条路，但后来发现有难度，事前承诺补贴有时不易做到。第二种是承诺事后给予兜底，风险权重得以降低，可设置和商业银行一般贷款业务不一样的风险权重，而在内控和监管标准上就不再另开口子了。但这不是主体业务，主体还是三家银行自主决策的自营性金融业务。

日报：国开行为了支持棚户区改造，设立了专门的事业部;央行用抵押补充贷款（PSL）予以支持。在这类案例中，国开行与商业银行相比是否享有优惠？

周小川：具体到一些工具，比如PSL，并不是为某项业务设计的，更多是从货币政策传导的角度来考虑的。从央行的角度看，PSL符合央行对未来中长期利率走势进行引导的需要，当时的情况是利率水平应下行，但如果央行只有短期政策利率，市场反应较慢，所以增加了对中期和长期的利率指导，引导市场未来的利率走势，这是一种前瞻性指引。另外，国际上一种普遍做法是，向央行借钱一般要出具抵押品，有助于防范道德风险。PSL是要求有抵押的，其价格就会与抵押品的品质有关。央行今后还要更多地运用这种有抵押的工具。

日报：对资本金的约束会不会有一个缓冲带？会不会打宽裕一些？

周小川：在解决三家银行资本充足率的过程中应该做一些前瞻性的准备，应该多留一点余地，为的是让它们在国民经济中发挥应有的作用。

另外，既然开发性业务要求财务可持续、保本微利，机构自身也应有一定的自我积累，再加上负债方的资金成本相对有利，所以有条件实现部分积累。

再有，资本充足率达标或略高，有利于三家行在市场上发债融资，投资者会比较认可。

日报：这几家银行以前主要通过发行金融债等方式融资，未来它们是否可以吸储？如果发债，只在银行间市场发还是也可以到海外发，未来是否还有其他的方式？

周小川：我个人认为，不一定有必要严格限制政策性银行吸收存款。这几家银行发放贷款之后，都要做账户管理、支付管理。比如农发行的农业综合开发贷款，派生存款会占一定比例，允许有一点存款业务无大碍。不过，三家行最近若干年以发债融资为主的状况不会改变，除非突然出现一个能够收购商业银行的机会，但这种机会也不容易出现。比如，国开行已经有10万亿元的资产，需要的存款大概要七八万亿元，很难找到具有这么大存款规模的大机构;如果收购小机构，不知道什么时候能够撑起七八万亿元的存款量，所以短时间内改变不了以发债融资为主的现状。

全球在金融危机的背景下，都在认真考虑应对银行“大而不能倒”（toobigtofail）的问题，也拿出了一些设计。但在复苏艰难的情况下，当前还未做到。我国的系统重要性银行，似应包括三家行，也应属于国际或国内定义的“系统重要性”银行，“大而不能倒”一时还改变不了。银行类金融债在我国债市上占了不小的比例，价格略次于主权债，监管者认可其他金融机构投资于政策性金融债不占用其资本，促进了投资者的认可。从央行作为金融稳定当局和最后贷款人的角度来讲，也很难认可这类“系统重要性”机构的倒闭，而是强调要保持事前、事中的稳健性。这实际上构成了三家行资产负债表负债方管理的现实生态，也是它们在国民经济中能发挥作用的条件，不是每个国家都有这样的条件。

过去人民币不可兑换，外汇与人民币一直分开管理，从而会对国内发债和国外发债做出分别处理。会出现这样的情况，人民币融资的话，可以发行政策性金融债;境外融资的话，当前虽然便宜，但投资者可能会有不同的看法。未来在资本项目逐渐可兑换的情况下，本外币政策的区分会发生变化，不一定非要限定只在国内发债或者只在国外发债。

但是在国外发债存在两个问题：一是目前国外发债价格较为有利，但可能是一种阶段性暂时现象。另外，尽管外债便宜，但国家还有宏观审慎管理需要，有时不鼓励借那么多外债。这和泰国在亚洲金融风波中的教训有关，当年泰国私人企业大量到海外借外债，在国内都是使用本币，结果宏观上货币错配造成金融风波的潜在威胁。所以，这方面还是需要有国家层面的宏观审慎管理，当然，这些管理不限于针对这三家银行。

二是政策性银行在海外发债是否有足够的信息披露和信用评级。商业银行国外发债，都有国际性评级和国际会计师做的外部审计，商业银行往往在海外也发行股票，海外发债不存在太多问题。但如果政策性银行在海外发债，要考虑信息披露和评级对自身是否有利，特别是资本充足率上不能丢分。如若有利的话，未来除了宏观审慎方面的考虑，其他方面不一定要有过多的限制。

发债给外国投资者，他们愿不愿意买或者要求什么价格，就得服从市场，让市场选择。

日报：长期看这几家银行仍会面临资本补充的问题，是否会考虑上市？或者引入战略投资者？

周小川：这一轮改革先主要解决约束机制和功能定位等问题。这些问题解决之后，开发性业务在财务上可持续，按理说就会有一定盈利。如果资本积累略低于扩张速度，国家可以视能力提供补充资本支持。如果国家没有补充的话，未来的业务需求又大于资本自我补充速度，那么有两种选择：一是按资本自我补充的速度控制业务扩张，可以少做一些、做精一点;二是吸收其他资本。从理论上看，开发性金融服务国家战略、保本微利，回报率可能低于私人资本回报率，但有的投资者可能看中其长期的资本回报，也会考虑投入，这是建立在投资者对其前景预期基础上的自愿投资。

到目前为止，改革方案没有提是否在资本市场做股权融资，未来有两种可能性：一是刚刚达到保本微利，尚不具备足够的吸引力上市融资;二是把业务切成几块，其中有一块可以独立出来发行并上市。

日报：这种做法在国际上有没有形成先例？

周小川：国际上一些开发性机构都开始实行集团制架构。所谓集团制，世界银行集团、德国复兴信贷银行（KFW）比较典型。世界银行集团下属机构之一的国际金融公司（IFC）商业性特征比较浓;而集团成员之一的国际开发协会（IDA），则援助色彩就比较浓厚;另一成员国际复兴开发银行（IBRD）也是开发性的机构，以支持中等收入国家为主。因此，业务是可以分块的。

改革的争议之一是能否允许搞集团形式。集团内切块以后，有没有可能通过资本市场融资？看来可以尝试，但没有特别地明确未来会怎么样，因为这还涉及混业经营的问题。

未来还有诸多挑战

日报：未来在公司治理层面，会对这三家银行有何要求？

周小川：会有要求。国开行已经成立了董事会;口行过去有董事会，后来停止运转了，现在要重建;农发行的董事会也正在设计。加强公司治理，建立董事会是本轮改革题中应有之义。

政策性银行的董事会与商业性金融机构的董事会可能有区别。商业性金融机构董事会基本按照股东利益来安排，但是国际上也有一些大型商业银行的董事会包括两到三个有政府色彩或者公众利益色彩的人担任董事，履行社会和公众义务;这些人不一定叫独立董事，独立董事应该是代表中小股东的。

类似地，三家银行的董事会也会是混合型，因为它们承担着服务国家发展战略的职能，所以政府代表的比重会大一些;同时也要有出资人利益的代表，达到较好的平衡，既要有资本约束、保持财务健康，也要切实符合服务国家战略发展需要的方向。

日报：地方融资平台目前备受关注，会不会拖累三家银行？

周小川：融资平台的问题，会不会造成开发性金融资本金又变得明显不足？目前的分类是：地方政府融资平台里的融资有一部分有收益;也有一部分是纯粹公益性质的，必须用地方政府的综合税收收入来偿还;还有一部分是混合型的，市场能够偿还大部分，小部分缺口仍需地方政府用综合收入来偿还。

如果地方政府在建融资平台并融资时，相当一部分有担保或者变相担保，过去承诺的应该继续向银行履行承诺。承诺有多种方式，例如基础设施的收费标准、平行竞争的限制等等，既可以说是地方政府的担保，也可以说是地方政府对未来经营项目所设定的条件给出承诺。无论地方政府债务下一步如何处理和重整，过去做出的承诺都应该履行。不然的话，不仅对政策性和开发性金融机构有影响，对其他大量参与融资平台项目的商业银行也有影响，会产生较大的负面冲击。

日报：三家银行和“一带一路”发展战略密切相关吗？

周小川：当然相关，相当一部分“走出去”项目都可以看到国开行和口行的身影。这之前，它们已做了不少工作，响应国家“走出去”号召，部署了不少力量，在很多国家和地区做了大量的工作。

应当说，商业银行也在“走出去”，也做了不少工作。由于前一阶段商业银行处在内部改革的过程中，发展海外业务较为稳健、谨慎。国开行和口行则步子更大一些，抓住机会服务国家战略需求。国开行通过很多自己的努力支持了一些新区域的“走出去”;口行原本主要支持贸易，后来也设立了专门的投资基金，主动参与投资项目。总体上看，政策性银行、开发性银行在“一带一路”方面确实做了大量工作。同时，国开行和口行也是丝路基金的出资者。

下一步，资产质量的把握至关重要。如果资产质量把握得好，政策性银行和开发性银行就可以发挥更大作用;如果资产质量把握得不好，也会有阶段性的收缩和调整。在这方面，三家银行和商业银行面临的资本约束是类似的。

日报：三家银行的未来前景如何？

周小川：总的来讲，三家行的改革及其未来道路还要接受实践的考验，毕竟银行业是个高风险、影响广的行业，不少国际知名大银行都有艰难挣扎的经历。如果我们能在已有的实践基础上，借鉴好的经验，不断动态改进，或许三家行的模式能成为中国特色道路中有光彩的一部分。

记者：国开行为了支持棚户区改造，设立了专门的事业部;央行用抵押补充贷款（PSL）予以支持。在这类案例中，国开行与商业银行相比是否享有优惠？

周小川：具体到一些工具，比如PSL，并不是为某项业务设计的，更多是从货币政策传导的角度来考虑的。从央行的角度看，PSL符合央行对未来中长期利率走势进行引导的需要，当时的情况是利率水平应下行，但如果央行只有短期政策利率，市场反应较慢，所以增加了对中期和长期的利率指导，引导市场未来的利率走势，这是一种前瞻性指引。另外，国际上一种普遍作法是，向央行借钱一般要出具抵押品，有助于防范道德风险。PSL是要求有抵押的，其价格就会与抵押品的品质有关。央行今后还要更多地运用这种有抵押的工具。