引言

从技术角度来看，一国货币的全球清算网络包括境内清算体系、跨境清算体系和离岸清算体系等。主权货币按照一定的清算规则，依托清算网络，通过层层开立银行账户的模式，完成从发行国央行到国内商业银行再到境外商业银行而后再逆行回流的循环路径。

境内清算体系以银行间大额支付系统为枢纽，包括各类银行间批发、零售清算系统和商业银行内部清算系统。多数国家的大额支付系统由中央银行主导建设和运维,带有一定公益性质，向社会提供基础支付清算服务，几乎所有存款类金融机构都可成为该系统的直接参与者。有些国家的货币跨境清算主要是通过独立的跨境清算系统完成（如美国的CHIPS系统），有些则主要是通过区域内大额支付系统完成（如欧盟的TARGET系统），在这些系统的支持下，商业银行再通过跨境代理结算的模式向全球提供货币的跨境支付结算服务。离岸清算体系处理主权货币在境外国家或者地区的银行间支付结算业务，一般由东道国某家充当清算行的商业银行拥有并运行。境外清算行的角色承担者一般由商业银行依据自身能力提出，向东道国货币当局申请，并需获得发行国货币当局的“无反对意见函”。

自2009年人民币被正式纳入银行体系跨境结算以来，其结算量的绝对值以及占全部跨境结算的比重均保持不断上升的态势，这对人民币的跨境清算效率提出了更高要求。本文全面梳理了跨境人民币清算网络的发展历程，着重分析了现有跨境人民币清算网络的局限和面临的挑战，并从实体架构、资金架构及监管架构三方面提出了未来跨境人民币清算网络建设的总体构想。

一、跨境人民币清算网络的发展历程

从2002年开始，中国人民银行陆续与周边国家央行签订双边本币结算协议，允许双方本币用于边境贸易结算。随着2009年7月跨境人民币结算业务的正式开展，双边贸易本币结算进一步向一般贸易结算扩展，人民币跨境清算逐步形成了人民币代理行模式、人民币境外清算行模式和境外机构人民币账户模式并存的局面。

（一）双边贸易本币结算模式

2002年至2009年，中国人民银行陆续与越南、蒙古、老挝、尼泊尔、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、朝鲜、哈萨克斯坦八个国家的中央银行签订了双边边贸本币结算协定，允许在我国与周边毗邻国家的边境贸易结算中使用双方本币，具体内容包括：允许两国本币用于边境贸易结算；允许两国商业银行通过互开账户（边境贸易结算账户）方式为边境贸易提供银行结算服务；允许商业银行在海关备案后跨境调运两国本币现钞；允许商业银行在边境地区设立两国货币的兑换点。

从协定签署的背景来看，该阶段签署的双边本币结算协定分为两类：一类是人民币在周边国家边境地区已被广泛接受，承担了边贸支付结算货币职能，但主要局限于通过现钞、个人储蓄账户或地摊银行等非规范渠道；另一类是人民币在对方国家被广泛接受的基础尚未形成，但双方从便利和促进边境贸易的角度出发希望进一步推动银行本币结算服务。前者包括与越南、蒙古、老挝、尼泊尔和朝鲜签署的协定，而与俄罗斯、吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦签署的协定属于后者。

（二）一般贸易本币结算模式

2009年7月我国启动跨境贸易人民币结算试点，双边本币结算扩大至一般贸易，不再局限于边境贸易与边境地区。2010年3月24日，中国与白俄罗斯签署双边本币结算协议，这是中国与非接壤国家签订的第一个一般贸易本币结算协议。2011年6月23日，中俄签订了新的双边本币结算协定，中俄本币结算从边境贸易扩大到一般贸易。一般贸易双边本币结

算协定的主要内容较边境贸易双边本币结算协定有较大突破：一是本币结算不再局限于边境贸易，两国企业在进行一般贸易商品、服务结算时，除可使用自由兑换货币外，也可以使用双边本币；二是依照两国法律规定，两国银行可以通过互开代理账户办理支付结算，并可以进行外汇买卖、双边本币的相互拆借以及其他业务；三是对双边本币现钞的跨境调运进行了进一步规定。

（三）人民币代理行模式

代理行清算模式是国际货币通行且普遍采纳的清算模式，人民币跨境清算的代理行模式在跨境人民币结算业务启动后逐渐发展成为人民币跨境清算网络的主要组成部分。与前述双边贸易本币结算模式和一般贸易本币结算模式相比，人民币代理行模式发展至今具有以下三方面特点：一是具备国际结算能力的境内银行均可为境外银行开立人民币同业账户，不再局限于边境地区的商业银行；二是境外银行均可自由选择境内银行建立代理结算关系，不再局限于毗邻国家的商业银行；三是境内银行基于人民币同业账户为境外银行提供的账户服务进一步丰富，包括经常项目、资本项目交易的结算清算，人民币兑换，账户融资，银行间债券市场代理结算等。截至2014年底，人民币同业往来账户存量已接近3000个。从其境内地区分布来看，超过75%的账户开立在上海、深圳和广东等地区，仅上海地区银行开立的人民币同业往来账户数量占全国的比重就超过60%。从其境外分布来看，在境内开立人民币同业往来账户的境外银行已遍布全球121个国家（地区）。其中，超过六成来自亚洲，且主要分布于港澳台和东盟地区。

（四）人民币境外清算行模式

早在2003年和2004年，个人人民币业务首先在中国大陆以外的香港和澳门地区开放。2009年，香港和澳门的人民币业务由个人扩展到对公业务，中银香港和中国银行澳门分行的人民币清算业务不再局限于个人人民币清算。

2012年至2014年，中国人民银行对其他十家境外银行的授权使境外人民币清算网络由港澳扩展到东南亚、中东、欧美及大洋洲。截至目前，经中国人民银行授权的人民币境外清算行共12家，分别是中国银行（香港）、中国银行澳门分行、中国银行台北分行、中国工商银行新加坡分行、中国建设银行（伦敦）、中国银行法兰克福分行、交通银行首尔分行、中

国工商银行（加拿大）、中国银行悉尼分行、中国工商银行多哈分行、中国工商银行卢森堡分行、中国银行巴黎分行，由此形成的人民币境外清算行模式已发展成为跨境人民币清算网络的重要组成部分。

与人民币代理行模式相比，人民币境外清算行模式具有以下特点：一是人民币境外清算行需中国人民银行授权，其人民币清算业务同时接受中国人民银行和当地货币当局监管，

需遵守当地的相关法律法规。二是人民币境外清算行主要接受当地商业银行作为其人民币业务参加行，同时也为少数非

本地的海外银行提供人民币代理清算服务。三是绝大多数境内人民币代理行是大额支付系统的直接参与者，而人民币境外清算行中只有中银香港和中国银行澳门分行经专线分别从深圳和珠海接入大额支付系统。四是境内人民币代理行均在中国人民银行开户，可直接获得其人民币流动性支持；而人民币境外清算行中只有中银香港和中国银行澳门分行在中国人民银行开户，其他人民币境外清算行只能从其母行获得人民币流动性支持。

（五）境外机构人民币账户模式

作为跨境人民币结算业务的首批试点城市，上海早在2009年12月14日就发布了《上海市境外机构境内人民币银行结算账户管理暂行办法》，允许有需要的境外机构在上海市的商业银行开立人民币结算账户。境外机构可绕过境外银行，直接通过境内银行办理跨境和境外人民币结算，由此形成了境外机构人民币账户模式的雏形，成为跨境人民币清算网络的重要补充。2010年9月，中国人民银行发布《境外机构人民币银行结算账户管理办法》（银发[2010]249号），进一步将境外机构人民币账户模式推广到全国，并对该类账户的使用和管理制定了更为具体的规则。

与人民币代理行模式和人民币境外清算行模式比较，境外机构人民币账户模式具有以下特点：一是在境外机构人民币账户模式下，境内银行的服务对象主要是非银行机构，而在人民币境内代理行和人民币境外清算行模式下的服务对象为商业银行。二是境外机构无需在境外银行开立人民币账户，再由其开户行通过人民币代理行模式或人民币境外清算行模式完成与境内对手方的交易结算，减少了资金流转环节，提高了结算效率。三是境外机构人民币账户模式下，基于真实的贸易背景，境外机构可直接从境内银行（即开户行）获得人民币流动性支持，而在人民币代理行模式和人民币境外清算行模式下，参加行获得人民币流动性支持受一定额度限制。截至2014年底，境外机构人民币账户存量已近22000个。从境外机构人民币账户的境内地区分布来看，超过一半的账户开立在上海、深圳和广东等地区。从其境外分布来看，在境内银行开立人民币账户的境外机构已遍布全球130个国家（地区）。其中，九成来自亚洲地区，且主要分布于港澳台和东盟地区，尤其是香港（超过70%）。

二、跨境人民币清算网络面临的挑战与问题

（一）依托大额支付系统开展的跨境清算存在诸多局限

现有大额支付系统的建设初衷主要是为满足国内银行间人民币支付清算需求，前述跨境人民币清算模式的最终清算也主要通过大额支付系统开展，这无疑增加了大额支付系统的运行压力，降低了清算效率。

1.存在系统运行时间限制。随着跨境人民币结算业务的快速发展，跨境人民币清算需求可能来自全球所有国家和地区，但大额支付系统每日仅按照国内时间运行8小时，导致与中国时差较大的欧美银行无法及时处理跨境人民币清算业务。系统运行时间的限制已成为制约境外人民币清算业务进一步发展的主要障碍。

2.部分业务无法实现实时跨境结算。大额支付系统主要满足了国内银行间人民币支付清算的需要，与境内外币支付系统、证券清算系统尚未互连互通，因此难以实现跨境清算所需的人民币和外币同步支付结算（PVP）和人民币证券券款对付结算（DVP），极易造成因付款方资金状况发生变故而形成资金结算信用风险。

3.与国际清算系统接口无法完全匹配。在人民币代理行模式和人民币境外清算行模式下，境内代理行与境外银行之间以及境外清算行与其参加行之间，都必须通过SWIFT报文通道传递跨境清算信息，从而实现通过大额支付系统的人民币跨境最终清算。但由于SWIFT不支持中文报文，且许多字段与大额支付系统报文不兼容，在很大程度上影响了清算效率。

4.对人民币跨境资金流向缺少辨识手段。由于大额支付系统与国际清算系统接口无法完全匹配，目前境内银行在办理跨境人民币清算结算业务时，需通过选择“跨境”报文标示资金的跨境属性。但是在实际执行中，许多银行在使用大额支付系统时并不遵守上述规则，直接导致跨境人民币业务监测上的不完整和不准确。

（二）金融数据存在安全隐患

虽然目前诸多世界货币发行国都在使用SWIFT系统，均未开发独立的报文交换网络，然而，通过分析SWIFT的监督结构就能发现，G10国家的中央银行才是真正掌握SWIFT控制权的机构，其他参与者都只是SWIFT的使用者，没有任何话语权。中国在SWIFT中没有话语权，而且对数据没有监督权和处置权。如果跨境人民币清算业务大量采用SWIFT报文系统，不仅可能导致中国对境外的人民币流动情况缺乏监测，通过SWIFT网络传递的支付信息也存在较大的安全隐患。

（三）境外人民币清算网络覆盖区域有限

1.港澳人民币清算行模式的不可复制性。港澳清算行模式是独创的、不可复制的。这种模式根植于中国独特的“一国两制”情形，港澳特别行政区有独立的货币当局，管理当地的货币政策和金融秩序，中国人民银行无权直接干涉，由此，港澳特别行政区便成为了所谓的“国内境外”。同时，主权上的统一和地域上的相邻，决定了中国人民银行能够将自己的清算系统延伸至港澳特别行政区内的指定银行，为区内及海外银行提供人民币清算服务。

2.港澳人民币清算模式的垄断性。在近年的跨境人民币结算业务发展中，中国人民银行对港澳人民币清算的特殊安排，使得港澳人民币清算行在人民币跨境和境外清算领域中占据了较为明显的垄断地位。港澳人民币清算行所具有的垄断地位，除源于直接接入大额支付系统外，还得益于其享有进入境内银行间外汇市场平盘、进入境内银行间拆借市场拆借等权利。

3.境外人民币清算网络扩展的客观困难。从目前的情况来看，境外人民币清算网络参照港澳人民币清算模式扩展存在以下客观障碍：一是人民币在境外的接受程度和影响力有待进一步提高，这并不是一朝一夕可以改变的，需要中国政府和实体经济部门共同努力。二是由于主权问题和国际政治因素的存在，一国很难接受别国在自己境内建立清算系统节点，并实现网络上的直接接入。三是技术条件受到地理上的限制，即使他国允许我国在其境内设立清

算系统节点，专线的长度和成本投入，以及金融经济信息在跨越其他主权国家进行传输的安全性问题都值得慎重考虑。

三、跨境人民币清算网络下一步建设的总体构想

随着跨境人民币业务的快速发展，现有的跨境人民币清算网络已无法满足跨境人民币业务的发展需要，亟需从持续性和前瞻性的角度出发，对全球跨境人民币清算网络进行整体设计和建设。跨境人民币清算网络的整体框架应包括三方面内容：一是跨境人民币清算网络的实体架构；二是跨境人民币清算网络的资金架构；三是跨境人民币清算网络的监管架构。

（一）跨境人民币清算网络的实体架构

结合我国人民币跨境支付清算现状，借鉴国际成功经验，央行组建跨境人民币支付清算系统（CIPS）应考虑以下内容：

1.运行相对独立。建立跨境人民币支付清算系统有两种方式可供选择：第一种方式是将跨境人民币支付清算系统建成中国现代化支付系统的一个独立子系统，其净头寸要通过现代化支付系统进行清算。第二种方式是建立完全独立于其他清算系统和机构的跨境人民币支付清算系统，专门用于处理跨境人民币清算业务。

2.落户于国内金融中心。上海是国内金融中心，跨境人民币支付清算系统落户于上海，不仅对上海建设国际金融中心意义重大，是发展全球人民币业务的重要策略，同时也符合“应根据客户需求发展支付系统”等系统建设原则。

3.实行商业化运营。从运营模式看，构建独立的商业运营组织是国际清算组织运营发展的主流趋势。为打破目前市场清算机构单一垄断的格局，新建系统应具有市场竞争力，商业化运营能最大限度地提升系统对市场主体需求的满足度，在技术安全、清算效率、市场服务等方面与现行模式开展竞争，吸引客户。

4.遵循安全性、标准化和国际化原则。跨境人民币支付清算系统必须具有完善的安全体系，采用先进的计算机专用网络和加密技术以及高可靠性的软硬件保障数据存储、备份、传输安全，采用高端数字签名技术确保清算安全。为实现与境外银行清算系统相兼容，系统应满

足金融机构间报文交换标准ISO20022，支持传输中英文报文信息，实现中英文指令自动转换，消除语言障碍。同时，系统还应符合国际清算银行发布的《系统重要性支付系统的核心原则》要求，力争成为全球重要跨境清算系统。

（二）跨境人民币清算网络的资金架构

清算网络发展与跨境人民币资金流动频度及流量之间的关系是互为促进的，中央银行可采取以下流动性输出策略促进人民币业务的发展，从而推动跨境人民币清算网络建设。

1.双边货币互换。从美联储的货币互换实践来看，始于上世纪50年代的货币互换操作一度被用于防止黄金储备流失和维持美元币值稳定等目标；而在2008年的全球金融危机和2010年的欧债危机中，货币互换则被美联储主要用于向各国央行提供美元流动性支持。随着跨境人民币结算业务的不断扩展和外界对人民币接受程度的不断提高，境外实体经济、金融机构乃至央行对人民币流动性的需求持续高涨，作为人民币的发行机构，中国人民银行可考虑通过双边货币互换操作对外释放人民币流动性。一方面，人民币只有先走出去才可能再回流，既满足全球实体经济的需要，又能形成人民币跨境流动的良性循环；另一方面，近期国内货币供应量居高不下，在一定程度上助长了金融泡沫的膨胀，人民币流动性输出有利于缓解境内流动性总体过剩的压力。

2.本币贸易再融资。贸易再融资与贸易融资直接相关，是贸易融资的衍生交易，指银行将持有的贸易金融资产全部或分割出售用于获取资金或信用的二级市场交易业务。本质上而言，如果中国人民银行接受国际贸易票据的再贴现就是向国际贸易提供人民币流动性，其贸易再融资策略应从以下几方面加以慎重考虑：一是确保贸易的跨境属性和交易真实性;二是建立统一的跨境贸易融资二级交易平台，实现交易标的标准化;三是应选择符合条件的贸易金融资产进行投资，一方面实现有目的的人民币流动性输出，另一方面借助贸易再融资操作实现货币政策的传导，通过贸易再融资定价影响市场化价格。

3.跨国公司集团内结算。随着人民币跨境使用的逐步扩大，跨国公司集团对集团内人民币资金的集中收付及人民币资金集合管理的需求也愈加强烈，推进跨国公司集团内人民币资金的集中优化管理不仅能满足企业需求，同时也是微观层面促使“人民币走出去”的有效途径。

继上海自贸试验区首推跨境人民币双向资金池和经常项下跨境人民币集中收付业务后，目前该业务已在全国范围内推广。现有跨国集团本外币资金集中管理政策和实践的经验可供跨境人民币资金集合管理业务借鉴。因此，可在以下两方面进一步推进跨国公司集团内部人民币集中收付与管理：一是在总结前期“资金池”业务经验基础上，制定支持跨国集团人民币资金集中收付与管理的操作细则，明确业务流程、风险防控等要求，确保业务开放有法可依、风险可控，体现人民币相对于外币在跨境集中管理中的便利性。二是商业银行在确保风险防控、与监管机构保持良好沟通的基础上，应开发满足跨国集团资金集中管理的产品和业务系统，为企业集团提供“一揽子”便利结算方案。

（三）跨境人民币清算网络的监管架构

人民币跨境支付结算体系是我国支付结算体系的重要组成部分，其监管也应纳入支付结算体系监管框架的总体设计。近年来，央行相继出台了若干完善我国支付结算体系的监管规定，但对于跨境支付结算体系的监管仍然滞后，因此应在完善支付结算体系监管框架的同时，进一步强化对跨境支付的监管。

1.确立央行在跨境支付结算监管中的主导地位。根据国际原则，央行应在支付结算体系监管中发挥主导作用，因此需从以下几方面进一步强化央行对支付结算的监管职能：一是确立央行实施支付结算监管的法律地位。《人民银行法》虽明确了央行负有维护支付、清算系统的正常运行等监管职能，但没有明确赋予央行对支付系统全面监管的权力和职责，央行只能通过组织清算事项、制定业务规章来部分地实现对支付系统的监管。二是授予央行对系统重要性支付结算机构的监管职能，将建成后的跨境人民币支付清算系统界定为系统重要性支付结算机构，建立央行与其他部门的合作监管机制，防范风险跨市场、跨系统传递。三是确立央行在制定支付结算体系监管政策和标准中的主导地位，其他部门在制定相关法律法规时应与央行协商。四是确保央行在跨境支付监管中的独立性，设立独立机构负责运营维护跨境

支付清算系统，将运维职能与监管职能分开，保证监管政策公平实施，减少利益冲突。

2.为跨境人民币支付清算系统建立全面的风险管理框架。作为系统重要性支付清算机构，跨境人民币支付清算系统的风险管理需实行更为严格的要求和标准：一是要建立复杂情况下识别、测量、监控以及管理风险的政策和程序，保持政策、程序的连续性和一致性，并与监管部门共享信息。二是要利用可靠的风险评估方法，准确测量系统运营机构面临的风险敞口，评估宏观经济和金融市场波动对其造成的影响。三是要及时向监管机构报告其规则、程序或运营等方面的变化，以便监管机构及时评估上述变化可能对其风险性质和程度造成的影响，并采取应变措施。

3.加强央行间在跨境支付清算监管方面的沟通协作。根据国际原则，若离岸清算发生国建立了相应的人民币离岸清算系统，系统所在国需承担对系统的首要监管职责。尤其是在货币危机发生时，货币发行国央行需依赖系统所在国央行进行危机管理。因此，一方面，货币发行国央行应通过与他国央行、权力机构等签署谅解备忘录、国际监管合作协议等形式，加强与国际组织和各国央行的合作；另一方面，货币发行国央行应按照国际通行的监督标准，有针对性地运用“金融市场基础设施基本原则”，对系统重要性支付系统、中央证券托管系统、证券结算系统、中央对手方和交易资料库等实施该原则，保持与国际监管标准的一致性，降低监督政策失调风险