文/黄晋渊 编辑/靖立坤

近年来，外汇管理积极践行五个转变，大幅减少行政审批，提高贸易投资便利化水平，在有序“放”的同时，积极探索如何更好地“管”。关于银行展业三原则、原则监管、规则监管的讨论正是这一探索的体现。本文也试图加入这一对外汇管理改革逻辑的探索中。

对银行展业三原则的认识

银行展业三原则，主要源于“了解你的客户”(KYC)。而“了解你的业务”、“尽职调查”实际上也都是为“了解你的客户”服务的。所以国际上主要提及的是“了解你的客户”，而对三原则提及较少。“了解你的客户”的原则是在“9·11”事件之后根据国际范围内的反洗钱要求提出的。这一原则在2001年后也先后成为美国、英国、印度等国家的法律要求。在我国，2006年通过的《反洗钱法》中，尚未明确提出这一原则，但在总则第三条中则要求，金融机构“应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度”。这与国际实践是相通的：各国一般都有详尽的关于客户身份识别的制度和要求，对于什么交易属于大额、什么属于可疑，也都有数量化的界定和具体的报告制度和流程，并规定金融机构的信息系统还应符合反洗钱的要求等。我国也不例外，根据《反洗钱法》制定的各类规范、指引、操作细则等，都具化了这些监管要求。从业界实践来看，银行通常将KYC要求和具体化的监管要求落实为自己可执行的四大类措施，即对客户的政策、客户身份识别程序、交易监督和风险管理。此外，巴塞尔银行监管委员会也高度重视KYC原则在银行开展业务中的重要性，强调KYC原则应不仅仅限于反洗钱领域，而应用于更广泛的审慎风险管理中。所以，KYC作为一个原则，它的可实施是靠具体化的措施来保障的。

对原则监管与规则监管的认识

目前，对将KYC原则引申至外汇监管的实践，存在原则监管与规则监管之辩。在国际银行监管中，一般有行为监管VS功能监管、分业监管VS混业监管之分，鲜有原则监管与规则监管之分。原因很简单：只有原则而没有与之配套的规则，原则是无法落地执行的。说到原则监管，一般会提及英国。英国实行的是审慎监管和行为监管的“双峰监管”模式。在此模式下，英格兰银行下属的金融审慎监管局(PRA)负责维护金融机构的稳健经营和金融系统的稳定；而金融行为监管局(FCA)则致力于实现提高金融效率的行为监管目标，确保金融业的诚实经营和保护金融消费者的权益。

金融行为监管局的监管框架分为高水平标准(High Level Standards)、审慎标准(Prudential Standards)和商业标准(Business Standards)三类，其中在高水平标准中提出了11条原则（Principles for Businesses）。但金融审慎监管局在2014年6月发布实施的监管手册中，则声称根据社会建议，将这11条原则替换为8条基本规则（the Fundamental Rules），并表示，与11条原则相比，8条规则可以更清晰地反映PRA的期望，也能更准确地反映PRA的基础监管规则。其实，问题的核心不是11条原则还是8条规则，而是英国的金融监管从来就不是给出几条原则，再围绕这几条原则进行的原则监管，而是基于风险管理之上的持续的审慎监管，包括市场准入标准、监管指标体系的确立、银行内控规则制定、对银行合规管理官员的培训与任命等等，而原则只是整套系统的一个有机组成部分。那些指望监管部门只给出几条原则，靠银行等机构“创造性”地落实就能实现良治的愿望，在现实中是不可能的。

那么，随着日益变短的行政审批清单和我们过去所熟悉的管理模式的逐步淡出，外汇管理的隘口和“牙齿”又应该怎样设置呢？我们可以循着宏观审慎和微观审慎的思路求解。

对跨境资本流动实施宏观审慎管理的逻辑

此次国际金融危机之后，人们开始对长期占据正统的理性市场理论体系进行反思，对无节制的跨境资本流动会产生负面影响也有了定论，宏观审慎的概念受到了空前的重视。一些诸如系统重要性附加和逆周期资本附加等金融宏观审慎监管工具，也因之陆续派上了用场。涉及到对跨境资本流动的监管，目前流行的针对货币危机的第三代方法给出的基于“资产负债表效应”的解释是：资本流动对一国经济的影响被市场主体基于微观理性的行为所放大和强化。在资本大量流入时期，一国外债开始大量积累，本币升值、资产价格普遍上涨。这些因素又互相强化。但问题在于，这种持续大规模的资本流动可能会因国际政治、经济等因素的作用而突然停止。资本流入的突然停止，会使得原先那些强化流入的机制转而成为加速流出的循环。在资产泡沫破裂的过程中，为偿还外债和财务去杠杆，国内资产被低价火速出售。众多的火速出售则会引发金融市场上的羊群效应，进一步增强对一国汇率水平、国内资产价格下行的压力；而实际有效汇率的下跌又会进一步增强那些资产本币化、负债外币化企业由于货币错配带来的财务压力，形成所谓的资产负债表效应。其进而可能引发债务违约和金融危机。在市场中，微观主体会将资本的市场价格认定为既定价格来接受，从而进行理性的决策。但资本的市场价格在形成过程中，并不会考虑由于市场主体的一致行动（如在繁荣时期的大量举借外债和在危机时期竞相出售资产的行为）可能引发的系统性风险，也不会考虑基于系统性风险因素，让资本风险定价低一些。也就是说，微观主体过度融资的社会成本要高于它们所付出的体现为市场价格的经济成本。这些“理性”的微观主体会在经济上行期过度承担风险，而在经济下行期又过度地厌恶风险。微观主体没有也不会将这种负外部性纳入其经济决策的过程，就像在没有政府干预的市场中，企业不会自发将环境污染成本纳入自己的经济决策一样。过度借入外债会“污染”金融市场，政府需要采取宏观审慎的手段来减轻这种负外部性所带来的社会后果。

要纠正这种负外部性，按照现行的管理模式主要是通过行政审批来管；而宏观审慎管理则更多强调用经济的、价格的手段，就像对污染企业征污染税、对碳排放进行定价、交易一样，以避免和减少由于行政管理所带来的扭曲。所以，现行的外汇管理和宏观审慎框架下的跨境资本流动管理，在管理理念和方法的不同是不言而喻的。如外汇管理由于是要堵上所有的套利环节，所以基本上采取穷举式，对各种可能的行为都要做出规范性安排；而循着宏观审慎的逻辑，则应在一些普适性的宏观审慎的比例管理上多做文章。又如，对银行外汇头寸的管理、对外汇存贷比、本外币差别准备金要求等，也都属于宏观审慎的范畴。积极研究宏观审慎框架下对跨境资本流动的监管框架，并为相关政策实施在信息系统建设中预留端口和空间，应是外汇管理在宏观审慎层面推进改革的考量。

构建微观审慎监管的逻辑

微观审慎监管的目的，就是要防止银行、企业等市场微观主体过度涉入风险，使宏观审慎的政策措施能够落地，维护外汇市场的诚实守信环境和公平竞争。在外汇管理中，对银行展业三原则的提出和运用是监管的进步。但仅仅停留在此是远远不够的，我们还需要逐渐完成外汇领域微观审慎监管框架的构建。

首先，要明确主体监管是微观审慎监管的基础。实现从行为管理向主体管理的转变，是“五个转变”中的重要一环。近些年，外汇管理的职能和内容都发生了比较大的变化，一些试点的分支局也进行了主体监管的尝试，但总体上，外汇局在内部工作职能分配和机构人员配置上仍在延续经常、资本的条线。这固然有利于在推改革中按项目进行使权责更加清晰，但却无法形成主体监管的组织基础，加大了工作推进的难度。因此，建议在下一步，从内设机构整合着手来推进主体监管，从制度上构建实施主体监管的基础。因为只有机构、人员的到位，才能更好地利用我们现有的数据和系统，从工作机制上彻底摆脱困扰外汇局多年的数据分割而不能共享的困局；也才能助力监管者在实践中全面看待企业的外汇收付，进而全面把握企业的风险特征。从这个意义上讲，实施主体监管应是构建微观审慎监管的基础。

其次，要将风险监管作为微观审慎监管的根本。应在主体监管的基础上，逐渐建立以风险为本的监管体系，包括准入环节的管理（如对企业从事外汇收付的名录管理、机构经营一些外汇业务的准入管理等）、风险指标体系的建立、对银行内控管理制度的要求、对银行从事外汇合规管理人员的资格要求等；同时，还要将各类风险监管标准与现场检查与非现场核查等监管手段结合起来，形成监管的制度框架，加大持续监管的力度。

作者系国家外汇管理局综合司（政策法规司）副司长