文/王君卫

混合所有制成为全球范围内国有企业的重要实现形式。在经合组织国家中,新西兰的混合所有制模式,法国垄断企业的混合所有制改革,引人关注,对中国推进混合所有制有借鉴意义。

新西兰式混合所有制

2012年6月26日,新西兰通过混合所有制模式(The Mixed Ownership Model,MOM)议案,允许在国家保持控股地位的前提下,对国内的五家国有企业进行改革,包括四家能源企业和一家航空企业,新法将这些国有企业引入一个全新的所有制模式,即混合所有制模式。

新西兰是最早对国有企业进行改革的国家,但其通过私有化的方式对国有企业进行改革经历了惨痛的教训。例如,该国第一个完全私有化的国有企业是新西兰钢铁公司,其中89%的股份卖给了Equiticorp公司,但很快这家公司宣布破产;新西兰航空公司在1989年进行了私有化,但是到了2002年公司濒临破产,新西兰政府又不得不注资收购了该公司76.5%的股份,将其再次收归国有。

庆幸的是,在新西兰国有企业改革中,有的实施的是部分私有化,即混合所有制模式。例如,新西兰政府在奥克兰机场、Tauranga海港和新西兰航空公司等大型国有公司都实行了混合所有制,长期以来,这些公司在混合所有制模式下运营良好。这些企业的发展,对促进新西兰经济发展和民众就业起到了积极作用。这也是新西兰政府在最近的对国有企业改革中采取混合所有制这一新模式的重要原因,而不是像过去那样一卖了之。同时,这次用混合所有制模式改革国有企业,从过程来看,更有透明度和公民的广泛参与。

上世纪80年代,新西兰工党在其执政期间,曾经出售过大量国有资产。工党通常采用的手法是通过紧急立法,把出售国有资产的事实强加于新西兰人民。在对国有企业改革过程中,没有把出售国有资产的事实向新西兰人民做出详细的说明和交待,更谈不上事先征询各方意见、倾听民间呼声了。

这次,新西兰国家党更有前瞻力与智慧。2011年伊始,国家党就公开宣布,要把在新西兰航空公司实行并且获得成功的混合所有制模式推广到其它国有公司。之后,为确保推广成功,国家党政府事前认真咨询了财政专家及利益相关各方的建议和意见,还在惠灵顿、奥克兰和基督城等地多次举办听证会,征求广大民众对实行混合所有制模式的看法。在研究制订这项国有企业改革政策的整个过程中,国家党政府都保证了新西兰各界享有充分的知情权和参与权。

新西兰的混合所有制模式,通过股权结构进行了定义:国家保持51%的股份,拥有控股权;新西兰人优先认购;国外资本的认购比例不能超过15%;每个认购者的股份比例不超过10%;认购申请程序尽量简单化。

正如新西兰总理约翰?基所说,“这些资产的混合所有权对双方都有利。这使私有企业在严格的商业规范中更加透明化,也有更好的外部形象。同时,政府也可以在未来的五年里,有更多的资金去投资其他资产。混合所有制经营会使这四家企业获得更多利润来壮大企业,而不是完全依靠资金短缺的政府。”“混合所有制是增强新西兰经济的一项明智之举。只有通过强大的经济,我们才能创造就业机会,大幅提高收入,并为您和您的家庭提供高质量的公共服务。”

法国垄断国企的混改

新西兰总结了私有化的教训,在验证了部分私有化国有企业的优势后,鲜明地提出了“混合所有制模式”。实际上,在欧洲大陆国有企业占国民经济比重较高的国家,也通过这种部分私有化国有企业的方式,成功改造了国有企业,例如法国电力集团(简称法电)等,但并未总结出一种所谓的“混合所有制模式”。

1946年以来,法电一直主导着法国电力供应,控制了本国90%以上的发电量、全部的输电和绝大部分的供电业务。经过半个世纪的发展,法电成为一个引领欧洲能源和多样化发电能力的国际化集团,可谓是法国的“共和国长子”。

然而,在世纪之交,在经济全球化、欧洲一体化、新科技革命浪潮与新经济发展的背景下,欧洲各国面临着政治、经济、社会濒临全面转型,法国更是如此。新的执政党上台伊始,便提出进行结构调整,力求提高国家竞争力的各种政策:一是实施以私有化为内容的现代化国有企业改革,二是实施保护和发展“战略性产业和行业”的措施。国有企业改革便成为当时改革的重头戏。

2004年5月,政府向国民议会正式提交《法国电力公司和法国天然气公司改制法案》的1613号法案,并声明是“急件”,按照规定需优先安排审议。

法案审议过程引发了各方的争论。以法国共产党为代表的议会党团指出,“法电等公共部门是战后法国经济社会和文化成果,法案的实质是为资本谋利,破坏公共服务和人民利益”,“现在是一个发展阶段,你们所谓的公司改革、开放资本是要引狼入室,引入利润逻辑,就是要摧毁共和国的社会大厦,私有化将使少数人得利,而危及大多数人的安全、环境、影响国际合作、国家主权,违反宪法原则”,并投票提出对法案的抗辩,但这项抗辩由于国民议会多数派反对而没有被接受。此外,以法国共产党为代表的力量,通过多种方式提出了反对意见,尽管最终并未阻止该法案的通过,但最终通过的法案也进行了修正,例如对外引入资本的股权比例从50%减少到30%、开放过程中内部持股从10%增加到15%。

2005年10月,法国总理德维尔潘宣布实施法电改革。与此同时,法电与法国政府签订了公共服务合同,成立了由财政部牵头的多部委跟踪委员会,对合同执行情况实施后续跟踪,跟踪委员会与法电每三年编制一次合同执行总结报告,并呈交议会审批,确保法电履行公共服务保障责任。

2005年11月21日,法电成功整体上市,成为法国历史上和2001年以来欧洲最大的上市项目。到2014年年底,法国政府在法电的持股比例为84.5%,员工持股为1.7%,在世界500强的排名中,法电位列第70名。

全球混合所有制经验

经合组织(OECD)发布的一份报告显示,总体来看,在OECD国家,国有绝对控股企业和国有参股企业的总就业人数超过900万人,资产价值接近3万亿美元。其中,截至2009年年底,有统计数据的28个经合组织国家中,国有股份超过50%的国有企业共有2085家,资产价值超过1.4万亿美元。其中,有48家为上市公司,这些公司资产价值接近5200亿美元;有1764家是非上市公司,但都是公司制企业;余下的273家是法定公司(statutory corporation,是依据专门法律规定设立的运营实体,属于国家的;与国有控股上市公司有区别,后者是按照公司法注册的)。例如,法国电力集团、挪威石油等都是世界500强的国有控股上市公司。

除国有股比重超过50%的国有上市企业之外,很多国家政府在上市公司中持有重要的少数股权,即至少有10%的普通股或者同等投票权,这样的上市企业有54家,资产规模达到7671亿美元。在法国,有9个这类公司,如法国航空、欧洲宇航、法国电信、雷诺汽车等。

可见,无论是主动而为,还是私有化浪潮后的产物,混合所有制成为全球范围内国有企业的重要实现形式。而这些国家并没有出现像中国这样,私人资本参与混合所有制改革的担忧,如“谁混谁”,“民资权利保障”等问题。这主要有三个方面的原因:一是通过法律确立了国有企业与企业私有企业是平等关系;二是建立起了明确的国家所有权政策与国有企业分类监管体制,让投资者对参与国有企业改革有明确的预期;三是这些国家实现了国有企业的市场化,遵循商业化的公司治理标准,建立了专业、独立的董事会,股东的权利能获得平等保护。

中国国企改革的原则

混合所有制是我国目前正在进行的国有企业深化改革的重头戏。今年3月5日,针对混合所有制,政府工作报告的提法也由去年的“加快”转为“有序”,这意味着什么呢?主要应该是中央已经发现了一些问题,眼下全国20多个省市差不多都提出发展混合所有制经济,有的省市还提出了具体的目标指标,形成了一阵风的态势,故而提出“有序”。从国外的经验来看,“规范”、“透明”、“有序”是国有企业改革必须遵守的原则。

规范,就是说国有企业的改革不能由某个部门甚至某个企业自己说了算,要体现国有资产的全民所有的属性,必须要有法定的程序。随着国务院国有企业改革领导小组的成立,其应当上对全国人大负责,对下统筹全国的国有企业深化改革,而在混合所有制这一涉及国有企业股权结构调整的事项,更应该形成政府条例来规范,而不是简单的一纸文件就决定近百万亿的国有资产未来。

透明,也就是要保障全体国民作为国有企业“股东”的知情权和决策参与权,在制订具体的条例过程中,要听取社会各界的意见,并向社会做充分的说明和解释,例如国有资本的布局调整,国有企业在某些重要领域的进退等。当前混合所有制之所以引发了民众的质疑,也就是因为国有企业改革成为利益集团的内部游戏,与百姓福祉无关,例如国有资本退出时,是用来补充社保,还是为政府还债?

有序,也就是说首先要建立符合国有企业市场化和混合所有制发展的国资监管体制,要做好顶层设计,然后对国有企业功能进行界定、分类,并出台国家所有权政策,如国有企业和混合所有制企业的公司治理准则等。然后,在此基础上,通过混合所有制、建立国有资本投资运营公司等各种手段深化国有企业改革,开展国有资本布局调整。

如此,才能吸取过去国企改革经验和教训。不能在一片改革声浪中,把国有资产变成牟取暴利的机会。