强化“政策性”定位 不得“商业化”转身

【热点观察】三大政策性银行要强化政策性金融工具作用

● 国开行也得坚持商业化的效率原则

● 进出口银行要发挥实施“走出去”战略中的主要功能

● 农发行需坚持为国内农业公司和食品生产商提供融资

中国社会科学院金融研究所研究员 易宪容

中国政府网4月12日公布,国务院已经批准国家开发银行、中国进出口银行和中国农业开发银行的改革方案。批复文件显示,国家开发银行“要坚持开发性金融机构定位”;中国进出口银行改革“要强化政策性职能定位”;中国农业发展银行改革“要坚持以政策性业务为主体”。

虽然该改革方案还缺乏细节内容,但其宗旨就在于扭转这三家政策性银行中至少两家日益商业化的倾向,重新定位及强化这些政策性银行在经济增长中的作用。

当前的经济形势下,重新定位三大国家政策性银行的功能,让这些银行发挥独特的作用,既可对商业银行通常缺乏吸引力的项目提供低成本贷款,保证这些项目及产业的发展,也可弥补政府宏观政策融资达不到的地方与行业的不足,以此来促进国家经济的稳定增长。

政策性银行既有功能在减弱

国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策在银行都是1994年组建的,当时也是中国金融体制改革的起步时期,政府希望组建三家政策性银行来承担政府的一些政策性融资业务,以此来推动当时的金融改革。从1984年中国成立第一家商业银行以来,中国的银行业根本就没有走出政府对银行业主导与管制的窠臼。当时的几大国有银行(如中农工建)事实上还在承担许多由政府所指令的政策性业务,在转制以后,几家国有银行就必须去除这种政策性业务,建立起全新的商业银行体系。

而建立相应的政策性银行,就是要把这些政策性业务分离出来让政策性银行来承担,这样既有利于国内商业银行改革顺利推进,也能够保证国家宏观调控政策有效执行。

根据当时组建三大政策性银行的功能定位,国家开发银行的政策性业务主要放在支持国家基础设施、基础产业、支柱产业等重点领域建设,促进投融资体制改革,积极开展金融创新和金融合作,支持实体经济的发展。而中国进出口银行的主要职责是贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和外交政策,为扩大中国机电产品、成套设备和高新技术产品出口,推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资,促进对外关系发展和国际经贸合作,提供政策性金融支持。中国农业发展银行主要职责是以国家信用为基础,筹集资金,承担国家规定的农业政策性金融业务,代理财政支农资金的拨付,为农业和农村经济发展服务。也就是说,当时国家三大政策性银行主要分别在城市、农村、进出口贸易上给相应的融资活动提供政府的政策性服务,以帮助这些基础产业、弱势行业能够得以持续稳定发展。

20多年来,这三家国家政策性银行在既有功能定位的基础上,在各自的政策性业务领域里都取得了相应的成绩,也走上了各自的发展之道路。不过,随着中国经济体制改革不断地发展与深化,市场在资源配置中所起到的作用越来越大,政府对经济的参与、调控、干预也在这过程中逐渐淡化。也就是说,随着国内商业银行的快速崛起,政策性银行在我国目前经济运行中所起到的作用在逐渐减弱,三大政策性银行在经济运行中也失去了主导地位。这不仅使得社会上对三大政策性存在性产生的质疑,也使得三大政策性银行开始具有向商业化银行转身的倾向。

在这种情况下,国家对三大国家政策性银行功能重新定位,就是要重新确定三大国家政策性银行存在的必要性,也得明确通过改革确定三大国家政策性银行未来发展之方向。

发挥政策性融资工具作用

这次国务院对于三大国家政策性银行改革方案的定位,在口径上是有差别的。对于国家开发银行,国务院要求坚持开发性金融机构定位,适应市场化、国际化新形势,进一步完善开发性金融运作模式。也就是说,当前国家开发银行的主要职能不仅在于为国家重大投资项目提供资金上的支持,也得坚持商业化的效率原则。对于没有效率的大型投资项目,没有商业性的投资项目,国家开发银行要采取更为慎重的态度。

对于中国进出口银行和中国农业发展银行,则未提市场化要求,而是分别要求“强化政策性职能定位”和“以政策性业务为主体”。也就是说,对于这两家银行,以往的政策性融资功能还得坚持,但是还得改革向前发展。国务院要求这两家银行合理界定业务范围,对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算,明确责任和风险补偿机制,这有利于政策性银行的业务规范。

因为,对于中国进出口银行,国务院要求该行发挥在支持外贸发展、实施“走出去”战略中的主要功能。为了帮助该行强化政策性银行的职能,中国政府最近改组了该行的高级管理层,任命央行副行长胡晓炼为该行董事长。而对于中国农业发展银行,坚持以政策性业务为主体,要基本上坚持为国内农业公司和食品生产商提供融资的职能。

在当前中国经济体制转型的重要关头,政府管制下的经济运行方式已经被打破,新的有效价格机制还没有完全建立,因此金融市场的资源是无法完全通过市场的方式配置到最为需要的地方。比如说,当前国内银行金融脱媒严重、影子银行盛行、民间借贷泛滥,都体现出在货币政策最宽松、市场流动性最充分的情况下,金融都不会自动流向实体经济,特别是不会自动地流向弱势产业及中小企业。所以,这些产业及行业就需要政府倾向性政策来帮助。

中国金融改革越是深入发展,利率市场化的程度越高,弱势企业或弱势行业越是容易受到忽视。因此,就目前的情况来看,政府的政策性融资工具仍然具有十分重要的作用。

最近国家提出了“一带一路”的重大的经济发展战略,而这个发展战略需要大举融资,来修建道路、铁路、港口、通信网络以及其他重大基础设施。这既可重振中国经济,打造未来中国经济的繁荣,也可加强中国与亚洲其他国家、非洲、中东、欧洲之间的各种联系,从而确立中国在国际上的大国地位。因此,对于国家政策性银行来说,在“一带一路”这个国家重大发展战略中,将起到重要的作用。所以,当前国务院对国家三大政策性银行重新定位,确立三大国家银行在市场经济中的角色定位具有十分重要的意义。