一、序引

　　“亚太自由贸易区（FTAAP）”是亚太经济合作组织（APEC）工商咨询理事会（ABAC）在2004年提出的一种旨在促进亚太地区国际贸易发展的方案，但因其目标的难度以及相关大国的消极态度而没有新的进展。但在2006年11月的第14届APEC领导人非正式会议上，美国总统布什明确表示支持并呼吁成立亚太自由贸易区，因而该议题迅速成为APEC新的工作议程，不少大国或随声附和，或抛出相似的提法。2008年11月22-23日在秘鲁利马的APEC峰会上，FTAAP成为加强APEC区域经济一体化中的排行第二的目标。

　　国内学术界对这一问题已经有了一些研究，蔡鹏鸿较早对APEC的亚太自由贸易区方案进行了梳理，并呼吁中国考虑参加。盛斌针对亚太自由贸易区发表了一篇比较全面和理性的研究论文，值得关注。上述两篇文章重在经济分析，而从整体国际关系特别是对美国亚太战略视角的透视却略显不足。再者，由于时间所限，这些研究不涉及2007年后的最新进展。除此之外，国内媒体、大众和学者在美国表示支持亚太自由贸易区后，大多表现出的是本能的反对与质疑，诸如有人指出美国此举“别有用心”，呼吁我们可以支持“精简版的APEC”、“开放版的APEC”，但就是不能支持“美国版的亚太自由贸易区”。

　　笔者认为，亚太自由贸易区是美国应对东亚合作战略的最新发展而提出的一项重要的亚太政策，正如一位美国权威人士所指出的那样，亚太自由贸易区是美国政府对东亚合作所发起的一次“较为全面的综合回应”。作为东亚大国和APEC成员的中国，理应加强对亚太自由贸易区的认识与研究，然后才能有恰当的因应对策。

　　二、亚太自由贸易区的缘起与发展

　　亚太经合组织的主要目的在于促进亚太地区的贸易发展，所以从一开始，各种促进亚太贸易的政策建议就没有停止过。具体的亚太自由贸易区设想是相关专家在2004年为亚太经济合作组织工商咨询理事会准备的一份报告中系统提出的，这份报告题为《FTAAP方案的初步评估：为ABAC准备的一份文件》，共分为七个部分。在第七部分的总结中，报告重申了亚太自由贸易区会对APEC成员、亚太地区乃至全球经济带来巨大的好处，将会是一份符合APEC《茂物宣言》和超越WTO相关规则的“高质量”协定，呼吁APEC成员予以全力的“政治承诺”的支持，声明这一设想至少要得到中、美、日三国的支持，最好是北美洲的美、加、墨和东北亚的中、日、韩六个国家的支持。当然，报告也认识到这一设想的困难，“公正地说，在此问题上表述看法的所有太平洋经济合作理事会（PECC）贸易论坛的成员们都认为：要满足上述条件存在巨大困难，主要APEC成员的政治意愿是一个关键的问题”。

　　这份报告被亚太经济合作组织工商咨询理事会提交给2004年在智利圣地亚哥召开的APEC峰会，尽管会议的联合声明也表示“欢迎”，“但由于包括中国、日本和美国在内的主要成员没有表态”，所以在此之后就没有了进展。考虑到这一设想所涉及的广度以及政治上的难度，所以不难理解为什么当时没有得到大国的积极回应。

　　但是，两年后（2006年）在越南召开的APEC峰会上，美国总统却高调支持这一设想，呼吁各方“郑重考虑”成立亚太自由贸易区。美国此举可谓一石激起千层浪，重新点燃了各方对亚太自由贸易区的兴趣，相关国家纷纷开始探讨亚太自由贸易区的可行性。最早提出该方案的亚太经济合作组织工商咨询理事会再次向2007年APEC峰会提交报告，重申亚太自由贸易区的未来“将为茂物目标中关于贸易投资自由化和便利化提供机会，”表示“亚太自由贸易区既能够服务于面对亚太地区自由贸易协定（FTAs）泛滥的问题，又能以一种全面和超越WTO的方式集中和强化自由贸易协定并将之推向更高层次。”2007年9月，在澳大利亚悉尼举行的APEC峰会最终批准了一份题为《加强区域经济一体化》的文件，提出从长远来讲，亚太自由贸易区能为亚太地区的经济一体化做出贡献，但“其影响还没有被完全理解，需要面对的具体问题还没有被清楚地界定”，报告呼吁在具体决策之前，需要对该设想进行更进一步的仔细研究，提出要通过“一系列实际的积累性步骤”，对亚太自由贸易区方案和前景进行探索。不仅如此，亚太自由贸易区还进入了2007年APEC峰会领导人宣言之中：“通过一系列切实和渐进的步骤，我们将会研究亚太自由贸易区的选项和前景”。

　　在2008年的APEC峰会中，亚太自由贸易区更是高调出现。承办本届峰会的秘鲁政府在2007年就已经表示，“我们认为亚太自由贸易区是加强和加速落实茂物目标努力进程中的一个有用的机制。”在本次APEC峰会上，亚太自由贸易区堂而皇之地成为领导人宣言的一个主要内容，在论述加强APEC区域经济一体化的目标中，亚太自由贸易区成为排列第二同时也是论述篇幅最长的一项内容。

　　三、对亚太自由贸易区的反应与争论

　　美国的态度表明后，亚太自由贸易区立即受到了国际社会的关注。相关国家的政府首脑、智囊机构以及专家学者纷纷发表自己的看法。就政府层面而言，澳大利亚总理陆克文（KevinRudd）2008年6月4日在亚洲协会澳亚中心（AsianSocietyAustrialAsiaCenter）发表讲话，提出在2020年成立包括美国、中国、日本、澳大利亚、印度、印度尼西亚等国在内的“亚太共同体”构想。尽管在具体成员构成方面稍有不一致，但这份由澳大利亚提出的方案与美国支持的亚太自由贸易区之间的相似性是显而易见的。日本政府东亚政策核心智库的东亚共同体委员会（TheCouncilonEastAsianCommunity）呼吁应当把东亚共同体的建设纳入APEC框架之内，指出目前的东亚区域合作机制将“不可避免地妨碍其经济一体化”的目标，由此提出“APEC能够为成员国提供一个构筑东亚共同体建设进程中所缺乏的技术性的建议和经验。我们应当更好地利用APEC来达此目的。”此论与亚太自由贸易区的基本思路如出一辙。此外，智利、新加坡、新西兰、加拿大、秘鲁等也都直接或间接地表明支持亚太自由贸易区，所持理由与支持亚太自由贸易区的专家意见一致。诸如伯格斯坦（C.F.Bergsten）在2004年亚太自由贸易区方案刚刚出台后就呼吁，这是连接东亚和美国乃至东亚和整个世界的最好办法，并呼吁2005年在韩国釜山召开的APEC峰会就应当落实这一构想，他甚至还警告，如果亚太自由贸易区不能成行，就会出现美国—韩国、美国—日本等双边贸易协定。耶鲁大学经济学教授滨田宏一（KoichiHamada）也认为，通过合并，亚太自由贸易区可以使这些现有的双边协议的“细面条”变为地区性的“宽面条”。

　　但反对亚太自由贸易区的声音也同样强烈。中国香港和一些东南亚国家提出，APEC不是一个贸易谈判的论坛，所以不赞成在APEC框架内建立亚太自由贸易区。还有人提出亚太地区各成员经济发展水平差异悬殊，落实亚太自由贸易区难度太大。世界贸易组织总干事帕斯卡·拉米（PascalLarmy）就是这方面的代表。他表示，由于地区经济差异巨大，提议中的大亚太自由贸易区难以实现和构建，坚持多边贸易体制仍将是加快世界贸易自由化的最好框架。“我对APEC各国之间的差异和不同略有所闻，但在我看来，如果亚太自由贸易区可行的话，那么，WTO多哈回合谈判也是一样容易。”美国哥伦比亚大学教授贾格迪什·巴格沃蒂（JagdishBhagwati）也表示亚太自由贸易区的“建议是错误的，而提出这一建议的理由也没有说服力。”他认为这一设想会在“政治及技术层面遭遇无法克服的困难”。

　　相关专家的分歧在于亚太自由贸易区的经济效益和具体可行性。实际上，这种争论从亚太自由贸易区的提出时就已经存在。最早受命负责研究该方案的APEC工商咨询理事的专家们就没有达成一致，以至于最终的研究报告不得不以太平洋经济合作委员会贸易论坛中新西兰专家斯科利个人名义提交。2006年，亚太自由贸易区旧话重提时争论依旧激烈，支持的一方坚持2004年方案中所强调的好处，重申亚太自由贸易区不但可以改变APEC成员国之间在贸易优惠上的自愿性和不具约束力的现状，将约束性的条款引入APEC贸易机制，而且有助于减少亚太地区已经泛滥的双边和局部多边贸易协定的“意大利面条”效应，是阻止驱动区内双边协定的“多米诺效应”的“唯一动议”。反对的一方虽然也肯定这是个不错的想法，但指出要实现它却存在相当大的困难，主要在于“政治上的不可行（politicalinfeasibility）”，问题包括美中贸易失衡、美国“贸易促进授权”的期限、台湾问题以及韩日对农产品之保护等等。

　　专家们各执一词，谁也难以说服对方。但相关政府的表态与选择却明朗而且颇具政治和战略意图。由于美国所持的积极支持态度，围绕亚太自由贸易区的争论在很大程度上已经超出了经济和技术层面而成为一个政治问题，支持和反对亚太自由贸易区的国家似乎成了拥护美国与反对美国的两个阵营，特别是日本、澳大利亚这两个美国传统盟友的支持更不乏政治玄机。问题在于：既然亚太自由贸易区的争议如此巨大，它为什么会如此迅速地进入APEC工作议程并成为领导人公开宣布的一项长期目标？这还需回到美国对待东亚以及亚太的战略与政策上来。

　　四、美国的战略与政策

　　亚太自由贸易区不是布什政府的一时之举，而是美国对待亚太地区的基本态度与战略意图之体现，更是美国针对近年来崛起的东亚合作的一种战略反应。在布什政府公开支持并呼吁成立亚太自由贸易区后，立即就有美国权威人士指出这是美国政府对东亚合作所发起的一次“较为全面的综合回应”。回顾美国与东亚合作的历程，就连伯格斯坦也坦言双方已经发生了数次“擦枪走火的小冲突”：美国反对马来西亚前总理马哈蒂尔的“东亚经济集团（EastonAsianEconomicGrouping，EAEG）”构想、反对日本倡议的亚洲货币基金组织方案；美国坚持要求《清迈协议》符合国际货币基金组织的相关规定，而这恰恰是刚刚经历了金融危机的东南亚国家所极力回避的；美国与新加坡、泰国、韩国等国家签订双边自由贸易协定，旨在抵消和对抗亚洲地区的多边贸易协定网络。

　　美国并非全然反对东亚的区域合作，冷战时期，它利用各种双边与多边的军事和经济协议与东亚国家建立了重要的纽带关系。冷战结束后，特别是伴随着东亚合作的萌芽，它的东亚政策显得模糊不清甚至是“模棱两可”。简而言之，美国对东亚合作存在着两种极端的看法：一是认为东亚合作子虚乌有，美国根本无须费力关注。另一种极端的观点则是过分夸大东亚合作的发展及其对美国可能构成的挑战。例如有人表示，“根据（10＋3）所倡议的东亚自由贸易区所导致关税歧视的最初静态结果，美国可能会马上损失每年250亿美元的出口。”东亚合作的“系统性问题是一个由中国领导的亚洲和一个由美国领导的西方在争夺全球经济领导权的一场潜在冲突。”面对快速全面发展的中国—东盟关系，有人惊呼这是“中国对东盟的入侵”，“显而易见的是，中国在东南亚的野心是以目前和未来的美国战略影响为代价的，”呼吁“美国需要再一次成为东南亚的领袖，而不仅仅是一名全球领袖”。

　　处在这两种极端观点之间而游移不定的美国东亚政策，随着东亚合作近年来的强劲发展而逐步趋于明朗：即力争将东亚合作纳人整个亚太地区以便美国的参与和主导。有学者指出，从里根的“太平洋经济共同体”、到老布什的“太平洋共同体”，再到克林顿的“新太平洋共同体”，美国“一以贯之的立场是谋求建立一个把东亚国家融人其中的、由美国主导的泛太平洋一体化组织、或者是一个亚太一体化组织，而不是一个纯粹的东亚一体化组织”。为了实现这一目的，美国甚至独创和“热炒”“亚太”这一概念，“其涵盖范围囊括东亚（即太平洋沿岸的亚洲）与北美及太平洋沿岸的拉美国家以及太平洋各岛屿国家，亦即亚太实际上被偷换成环太平洋地区。这样一个亚太概念，既不是亚洲的，又不是太平洋的，也不是完整意义上的亚洲加太平洋，因而是个‘四不像’概念。亚太概念原意被偷换后，美国与东亚同一于亚太这一新的地理概念中，原来的东亚概念则在偷换过程中被淹没”。

　　这一分析很有道理。2006年1月25日，日本邀请美国APEC高官迈克尔·麦查拉克（MichaelMichalak）赴日讲述美国对待亚洲区域一体化的政策，这位官员一开始就表示他要把亚洲区域一体化的话题扩展为“美国在亚太地区的战略利益”，突出“强调美国是一个亚太国家。”在具体谈及东亚一体化时，他表示“我们要确保美国在该地区最大可能的持续介入，我们坚持相信亚洲能够赖以成功的最好战略与经济布局是一种横跨太平洋的伙伴与机制。”2008年7月28日，美国副国务卿约翰·内格罗蓬特（JohnD.Negroponte）在布鲁金斯学会发表题为《美国的亚洲政策：迎接机遇和挑战》的讲演，开篇也是“正如你们所知，开始的第一句话是，美国在其大多历史上都是一个太平洋国家……在我自己的事业生涯中，肯定也是在美国的历史上，我们作为一个太平洋大国的存在有很多种方式”。

　　显然，FTAAP就是上述亚太概念的新发展以及对东亚合作的新反应，其目标旨在将目前的东亚合作纳入其中，同时也为美国的参与提供法理基础。伯格斯坦坦言，美国此次之所以支持并呼吁成立亚太自由贸易区就是“利用一个包括美国在内的宽泛框架，嵌入只包含亚洲的贸易动议。”2006年初在菲律宾召开的第二届东亚峰会提出了建立东亚自由贸易区的方案，这一方案当然不包括美国，因而引起了美方的严重担忧，一份国会的专门研究报告透露了美国亚太自由贸易区决策的玄机：“没有被邀请与会的美国没有被考虑进这一泛亚自由贸易区的成员，因为它不是一个亚洲国家……美国反对这一想法，选择亚洲自由贸易区的亚太自由贸易区模式。”

　　这种旨在以亚太包容东亚的战略很早就被一些美国学者和智囊提出。早在马哈蒂尔提出成立东亚经济集团时，就有人提醒美国要认识到这是东亚地区排除美国的举动，建议美国政府通过APEC来引导东亚合作，“如果美国要引领东亚贸易集团的发展，就得实干而非光说不做。譬如可以给APEC注入一些实质性的内容，诸如在环境政策方面提出重大动议。”国际关系学者查尔斯·库普乾（CharlesA.Kupchan）也呼吁美国应当摆脱区域化不利于全球化的“惯性思维”，重视东亚区域主义。布鲁金斯学会的林肯在2004年提出，尽管东亚合作没有走向一个经济集团的趋势，但美国还是应当积极引导，尽量将之纳入包括美国在内的亚太地区框架，而且还提出了振兴APEC的一些具体建议。在布什总统提出支持亚太自由贸易区后，伯格斯坦马上提出了包括三个方面的美国政策：“接受和真正支持东亚合作的基本理念；坚持亚洲的协定被纳入更大的亚太安排框架内；加强全球经济组织的政治合法性以及实际能力，特别是WTO和国际货币基金组织（IMF），把需要一个只有亚洲国家参加的协定的需求（和吸引力）减到最低。”

　　值得关注的是，目前的亚太自由贸易区不仅仅是一个倡议，它已经进入美国的政策议程。2008年初，布什准备提升2008年6月任命的美国APEC高官帕特里夏·哈斯拉克（PatriciaM.Haslach）为大使级官员，在向参议院对外关系委员会的陈述中，哈斯拉克表态“在与亚洲的贸易关系方面，我们还有未被挖掘的潜力。美国必须建设性地参与到已经和正在改变整个地区的经济一体化进程中去，否则就有被孤立和处于不利处境的危险。如果我大使级的任命被确认，我将利用APEC提供的工具和机会，以一种有利于所有美国人的方式，确保我们的国家成为非凡亚太活力的一部分。”这种“有利于所有美国人的方式”就是亚太自由贸易区。此外，另据一份国会的专门研究报告透露，美国政府已经启动了亚太自由贸易区计划，开始与智利、文莱、新西兰和新加坡进行初步谈判。这四个国家曾签署过一份泛太平洋战略经济伙伴协定（Trans—PacificStrategicEconomicParmershipAgreement），也称为太平洋四国协定（P4），并从2006年11月开始实施削减关税。美国认为与上述四国达成协定将是落实亚太自由贸易区的第一步。美国前副国务卿内格罗蓬特于2008年7月28日在布鲁金斯学会发表讲演时，特别强调东亚合作必须是开放的，同时还表示目前美国的东亚区域政策有三种动议：美韩自由贸易协定、亚太自由贸易区和东北亚和平安全机制。由此可以看出，亚太自由贸易区已经成为美国政府针对东亚合作的一项政策了。

　　五、中国的态度与应对

　　无论最终前景如何，亚太自由贸易区已经成为APEC的一个长远目标，再结合美国针对东亚合作的战略与政策，它对中国的挑战是不言而喻的。因此，笔者在此呼吁学界应当加强对亚太自由贸易区的认识、跟踪与参与。盛斌指出，如果中国消极或反对而致使它在APEC的框架以外启动，“由此造成的巨额贸易转移效应和对非成员的歧视待遇将给中国带来巨大的压力。这种最坏的情况显然不是中国政府所希望看到的。由伯格斯坦最先提出的‘竞争性自由化’的压力很可能迫使中国政府认真考虑尽快加入亚太自由贸易区，尽管它最初并不情愿这样做。”笔者同意这一观点，认为中国不但没有必要去反对，而且应当积极参与到亚太自由贸易区的未来建构进程中去，变被动为主动。

　　第一，亚太自由贸易区的不可回避性。如前所言，美国立场表明后，亚太自由贸易区旧话重提，不仅得到了不少国家直接或间接的支持，而且已经正式进入APEC工作议程并成为一个重要的长期目标。更值得注意的是，美国政府已经着手实施这一战略构想。在此，我们有必要理解与认识美国与东亚的特殊关系，正视美国在东亚的历史存在和现实利益。正如一位学者指出，美国是东亚特殊的“域外国家”，“与东亚国家存在着特殊的政治、经济及历史与感情纽带，美国不应自外于东亚一体化进程，东亚国家也不应在一体化进程中排斥美国。”“东亚国家应调整思路，按照‘东盟＋1’、‘东盟＋3’、‘东盟＋6’、而后是‘东盟＋7’，即‘纳美入亚’的路径，接纳美国融入或半融人东亚一体化进程，使之成为东亚一体化的成员或半成员、或者使之成为东亚共同体的‘特殊成员’。”亚太自由贸易区的构想，能够在很大程度上缓解目前东亚与美国的棘手关系问题。

　　第二，亚太自由贸易区不仅仅是一个简单的区域国际贸易方案，也是美国针对东亚合作的战略延续与政策更新，更是中美关系的一个重要问题。从上述针对亚太自由贸易区的各国表态中可以看出它们与美国关系的远近亲疏。此外，亚太自由贸易区不但是美国针对东亚合作的反应，更直接具有针对中国崛起的意图。上文提到的美国对待东亚合作的两种极端观点，其最终落脚点实际上都落在中国身上，前者认为东亚合作不过是中国经济崛起的一个附带现象，后者则把东亚合作看成是中美在东亚乃至全球的一场战略博弈。因而，围绕亚太自由贸易区的未来探讨和斗争，实际上会涉及中美关系和中国的整体对外战略，具有总体性的战略意义。

　　第三，合理定位东亚区域经济合作、亚太区域经济合作和经济全球化的关系以及中国在其中的利益。目前的东亚经济合作，一方面对中国的经济发展起到了重要的推动作用，但另一方面也存在着很多难以逾越的障碍。从中国经济的开放性、竞争力以及全球面向而言，中国涉及的自由贸易区是成员越多、涵盖范围越大，对中国的经济扩展就越有好处。再加之美国与一些东亚国家的特殊关系，东亚合作短期内很难有新的突破，所以中国没有必要、也不可能固守东亚合作。就此而言，接受亚太自由贸易区的基本逻辑，从东亚走向亚太，从亚太走向全球，不但符合我们宣扬的开放区域主义的精神，最终也会有利于中国的经济发展。

　　第四，改变大众媒体那种“凡美国支持就于我们不利”的简单反应，冷静客观地分析亚太自由贸易区对中国近期和长远的利弊得失。实际上，美国提出支持亚太自由贸易区后，胡锦涛主席在2007年APEC峰会上就指出此举将是个长期、逐步的过程，中方愿同各方一道努力，继续推动亚太区域经济一体化，并就包括亚太自由贸易区在内的问题进行研究。中国政府这一表态诚恳务实，应当予以肯定。实际上，“如果亚太自由贸易区谈判最终达成的是一个高质量的贸易协定，特别是包含了限制使用贸易行政保护和放松出口管制的条款时，亚太自由贸易区将会对中国很有吸引力。”

　　第五，正视中国的地位与优势，主动参与亚太自由贸易区的未来建构与研究工作。一方面，应当看到美国之所以在亚太自由贸易区概念提出两年后才明确表示支持，一个原因就是由中国崛起及其所引发的“东亚竞争性区域主义”已经在美国身上起到了连锁效应。也就是说，中国并非亚太自由贸易区的全然被动旁观者，而是一个重要的间接推手。另一方面，目前的亚太自由贸易区只是一个简单的概念和目标，至于最终的结果与形式都将取决于包括美国和中国在内的APEC成员的研究与谈判。作为世界上最大的发展中国家，中国积极主动的参与不仅是必要的，也是必须的。

　　第六，正确识别与处理建构亚太自由贸易区进程可能涉及并影响中国利益的诸多具体问题。就目前而言，中国台湾与亚太自由贸易区的关系就是一个问题。再如另一个问题可能是中国务必要坚持亚太自由贸易区的经济内容，杜绝把亚太自由贸易区的逻辑向政治和安全等领域扩展，这大概也是日本、澳大利亚等国极力附和亚太自由贸易区的一个原因。在这一点上，笔者相信部分东南亚和拉丁美洲地区的国家都会有共同语言，所以可以考虑团结它们来达到目的。

　　总之，作为一个具有全球视野的经济开放大国，中国还应从惠及亚太地区乃至全世界和平繁荣的眼界人手，明确、积极地支持亚太自由贸易区构想，并建设性地参与到探索与实现亚太自由贸易区的进程中去。

　　（张振江，暨南大学东南亚研究所副所长、副研究员。）

　　来源: 《世界经济与政治》