在过去两年当中，中央预算稳定调节基金，已经两次受命出鞘。2009年其再出鞘，中央财政将从基金中，调入505亿元，这使得2009年的全国预算赤字，以9500亿，60年来最高的财政赤字，在接近万亿关口挺住。

　　“预算稳定基金是超收年份的预留资金，不能轻易使用，除非遇到财政收入严重欠缺的年份或重大突发事件时才可以动用。”中国社科院财贸所副所长高培勇向本报记者表示。

　　中央稳定预算基金的存在，也使得，以往财政收入与支出的简单相减的中央财政赤字计算方式发生了变化。财政收入加上调入使用的预算稳定基金后，再减去支出的余额，这成为新的计算方式。

　　超收资金的出路

　　在过去6年中，财政超收收入，成为中国经济增长的一大现象。

　　上一个赤字高峰年2003年，中央政府安排了3198亿元的历史最大规模赤字，之后是轮积极财政政策周期逐渐进入尾声。

　　紧接而来的财政“超收”问题开始凸显。2000—2006年，全国财政收入年均增长19.7%，2006年达3.94万亿元，比前一年增收7723.9亿元，同比增长24.4%，其中中央财政总收入比预算超收1960.27亿元。

　　从2003年到2006年，中央财政年年超收，并呈上升态势，超收收入不仅存在于中央本级收入中，在很多地方，这同样存在。

　　不同于国际上普遍实行的“审批制”，我国对超收资金的使用和分配实行的是“通报制”。按照《预算法》和《预算法实施条例》，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批。

　　这意味着，政府对超收收入的使用存在相当大的行政自由裁量空间。这部分资金实际上一直游离于预算审查监督之外，在财政预算“体外循环”。

　　全国人大财经委副主任委员乌日图，也撰文表示，大量超收不仅影响当年预算平衡和冲击预算执行，其资金使用和管理方面的问题也比较突出。

　　此外，如何在财政收入丰盈年份做好储备，以应重大事件或经济紧缩之需，亦为人大代表们关注的议题。

　　建立中央预算稳定调节基金随后被称为“蓄水池”。“以盈填亏”是“蓄水池”的重要功能。在国际上，预算稳定基金常被视为一种反周期的财政工具，能够发挥稳定财政、应对公共突发事件的作用。

　　2006年中央财政超收1960.27亿元，国务院决定拿出500亿元，设立中央预算稳定调节基金，至此部分超收资金正式进入人大的预算监督视野。

　　2007年，全国财政继续出现盈余，预算超收7239亿元，其中中央财政超收达4168亿元。中央再次向中央预算稳定调节基金注入1032亿元。

　　至此，中央预算稳定调节基金规模达到了1532亿。“从2008年起，年度执行中如有超收，原则上都列入中央预算稳定调节基金。”财政部办公厅主任、新闻发言人胡静林对此解释。

　　这本为2008年中央预算稳定调节基金规模继续扩大提供了想象空间，但却戛然而止。

　　“蓄水”效应有限

　　2008年5月21日，国务院常务会议决定，中央财政安排700亿元建立灾后恢复重建基金，其中600亿即来自中央预算稳定调节基金。

　　这是成立才不到两年，中央预算稳定调节基金首次出鞘。2008年中央财政一共两次从基金调入1100亿，另500亿也被调入预算，这使得2008年的赤字从2300亿降到1800亿。到2008年底，中央预算稳定调节基金规模仅剩下432亿。

　　在此背景下，2008年财年，中央财政仅向中央预算稳定调节基金，调入192亿元，这样其规模达到了624亿，但旋即中央财政再次从中调出505亿。这样，成立运行仅三年不到的中央预算稳定基金仅剩下119亿元规模。

　　而2009年，中央财政没有注入中央预算稳定调节基金的计划。

　　三年来，中央财政向中央预算稳定基金累计注入1724亿元；但从2008年以来，中央财政也累计三次，从中调出了1605亿元。

　　“政府稳定调节基金的注入有助于减少赤字风险，但是数额太小。”中央财经大学财政研究所院长王雍君教授告诉记者，“蓄水池”本身的规模限制了其发挥的效应。

　　根据近三年政府的财政收入数据来看，中央预算稳定调节基金仍然只占每年超收额度的一小部分。

　　比如2007年中央财政增收7345.6亿元，当年安排的预算稳定基金为1032亿元，仅为预算超收部分1/7。

　　王雍君认为，由于在任期制下对长远风险欠缺考虑，政府一般会选择在当年把增收的资金花完，以达到“收支平衡”的目标。

　　事实上，自1996年以来，中央和地方的财政收入增速一直很快，有的地区在较好的年份甚至达到40%，而这还不包括土地出让金等预算外非税收入，后者在近年来的“土地财政”中贡献了大量地方收入。

　　与此同时，政府性债务却有增无减。财政部此前测算，截至2007年底，中国地方政府性债务总额达到4万多亿元，其中直接债务占80%，剩余20%为担保性债务。隐性债务，则无法统计。

　　“大规模的财政扩张政策往往颇受危机政治的欢迎，但快速花掉的政府投入往往效率低下，况且今天的政府借债终归还是要靠税内外收入偿还，今后很可能压缩的就是民生开支。”王雍君表示。